一、美国法上网约车去管制的实践需求与理论支撑
（一）亟待改善的运营模式与用户体验
（二）过时的监管意图与人为垄断
然而，随着大萧条阴影的逐渐消散、政府监管市场能力的提升、科学技术与商业模式的创新，过往的监管意图是否还值得维系？即便市场可能在完全放开数量管控后形成供给过剩，是否就已经意味着政府应当在事前进行数量限制？这在所有信奉有效市场理论的美国学者眼中都是一个简单的问题。至于数量管控与运价管制对公众尤其是乘客保护的意义，持“去管制”态度的学者更是认为完全可以通过保险、车辆标准等其他监管措施替代实现。数量与运价管制与服务质量的关系，则被认为无须监管介入：出行者总是会在服务质量与价格之间进行理性权衡。Uber等打车软件为出行者提供的对应不同服务质量的高级／廉价专车服务的成功，更是印证了这一简单的经济学原理。由此，持“去管制”立场的美国学者认为，出租车行业现存的数量管控与运价管制不过是既得利益群体制造人为垄断的手段，其原初的立法目的已经过时。[18]
（三）其他考量
除去对实践需求与监管意图的讨论之外，美国学者还列举了网约车服务的若干益处：通过提升载客人数，有效缓解交通拥堵、减少汽车尾气排放、增加就业与普通市民收入、竞争引起的出租车费用下降、实现交通工具选择的平等性和民主化等。在此背景之下，尽管美国许多州仍要求Uber等专车服务受制于传统的出租车监管法规（包括数量管控），否则将被禁止营运，但也已有一些州（包括内华达州、弗吉尼亚州、马里兰州、加利福尼亚州等）或者全面放开网约车服务，或者仅要求其遵守关于司机背景审查、车辆标准准入等事关公共安全的监管措施，而无须接受传统出租车行业的数量管控与运价管制。[19]
二、美国法上网约车“去管制”的有关做法已经或者将会造成的问题
（一）网约车司机的利益保护不足问题
许多美国学者往往以Uber司机的较高收入做为对网约车“去管制”的理由。根据Uber自己提供的实证数据，在其可以营运的60多个城市中，Uber司机平均每小时的收入可达19.19美元；相比之下，传统的出租车司机每小时的收入仅为12.90美元。[20]然而，2015年发生在加利福尼亚州的O’Conner案，使得网约车司机的利益保护不足问题凸显了出来。[21]在该案中，原告主张，Uber错误地将Uber司机定性为“独立承揽人”（IndependentContractor）而非“雇员”（相当于我国劳动法上的劳动者），并且指责Uber通过错误定性获取廉价劳动力。Uber则主张法院应当遵循先例采用“控制权”检验（TheRightOfControlTest）来否定原告的“雇员”地位。该案虽然仍未审结，但由于该案审理法院通过使用对劳工更为友好的“独立承揽人”标准，否定了Uber要求获得即决判决的动议，这被视为原告极有可能胜诉的征兆。无论该案最终结果如何，网约车司机利益保护不足的现状已经被暴露。
（二）乘客的利益保护不足问题
第二，垄断权力转移问题。许多持网约车“去管制”立场的美国学者抱怨，出租车行业的运价管制使得出租车运价居高不下，如果能够引入竞争者就可以大幅降低出行者的交通成本。然而，如果对网约车与出租车实施“去管制”，很可能产生“垄断权力转移”，这种转移的危险已经或者将会呈现在以下两个方面。其一，浮动运价。以Uber为例，其在运价的定价方式上采用的一种所谓“SurgingPrice”的浮动计价方式，即运价会随供求关系而发生变化。这种定价方式很可能会在特定情境下产生价格暴涨，引起价格的不道德争议。例如，Uber曾数次在遭受飓风袭击的城市骤增其运价，引发了美国民众的不满。其二，掠夺性定价。一些美国学者担心，Uber很可能通过低于传统出租车运价的方式抢占市场份额，在挤出传统出租车获取垄断地位后，再抬高运价。这种掠夺性定价在自由市场中屡见不鲜，被视为垄断转移的显见危害。
第二，传统出租车司机的利益受损问题。在美国，虽然传统的出租车行业被不少学者指责为人为垄断形成的市场，然而，不可否认的是，既有法律体系下的出租车司机的利益仍然属于合法利益。在美国，出租车公司或者司机获取的许可是可以在特定条件下出售或者出租的。在数量管控的体系下，这种许可的价值可以高达126万美元。[32]如果对网约车的数量进行完全的“去管制”，那么这种许可的价值势必急剧下降，使通过合法手段获取许可的公司、司机的利益遭受损失。
综上所述，虽然对网约车“去管制”具有十分坚实的理论支撑与实践需求，然而，网约车“去管制”的有关做法已经或者将会造成的各种问题，也为网约车管制需求提供了相应的依据。
三、美国网约车的监管手段：理论与实践
（一）数量管控与运价管制
关于，运价管制的正当性，有学者指出，在出租车数量放开之后，若不对运价实施管制，反而可能导致运价欺诈、运价不合理上升等不为社会期望的结果，因此，必须对营运车辆的运价进行管制。[33]这种论调被前述Uber的“不道德”的提价行为所印证。对此，另有学者指出，这种可能产生的“不效率”可以通过运价的“透明化”加以解决。[34]事实上，这两种方案并没有本质上的优劣之分，监管者应当视市场的集中情况择二者之一。当市场竞争激烈时，使用运价的“透明化”（即公开）方式，既可以维持竞争，又可以保护乘客；当市场集中度升高时，则应当采用运价管制，防止垄断对乘客的损害。
（二）Uber等网约车公司的地位认定
Uber等网约车公司的地位认定对乘客的安全保障问题具有十分重要的意义。在圣弗朗西斯科的女孩被撞身亡案中，原告的律师即主张Uber属于“承运人”从而应当承担普通承运人的责任；Uber则主张其仅为中介或者信息提供者，无须承担任何责任。针对这一问题，美国目前形成了以下两种主要的监管方案。
其二，创新方案是为Uber设置一个新的监管类别，以区别于传统的四分法。以加利福尼亚州为例，该州特别为Uber增设了一个名为“交通网络公司”(TNC)的监管类别，要求Uber为运营车辆投保最低100万美元的商业保险、定期进行车辆检查、对吸毒或者醉酒驾驶实施零容忍。另外，科罗拉多州也效仿加利福尼亚州创设此种新型监管类别，略有不同的是，该州允许Uber或者司机自己提供商业保险，或者要求Uber确保自己的司机投保了商业保险。[38]
虽然在不同的监管体系下Uber具有不同的身份归类，但有一点却被允许Uber运营的监管者共同遵循：网约车服务提供者必须为其乘客提供足够的保护。因此，Uber的地位如何认定其实并不重要，重要的是监管者必须要求其承担与其运营相对等的责任。
（三）网约车司机的地位定性
如前所述，网约车司机的地位定性（“独立承揽人”或“雇员”）对其利益具有实质性的影响。如今，对于这一问题的处理，美国法院的判决已经呈现出一种更为保护网约车司机的思路。至于这种更为保护网约车司机的思路，则主要通过放松雇员身份的认定标准而得以实现。
第二，更为宽松的控制权认定检验。有的法院认为，Uber对其司机发出的有关服务的礼仪要求，并且可因未遵守该要求解雇司机的权力构成控制权；[41]还有的法院则认为，Uber向司机提供补贴以支持其运营构成控制权。[42]许多美国学者也对法院的此类判决持支持态度，不过，学者的观点主要是认为，由于许多Uber司机对网约车收入十分倚重，而Uber又享有对不听从其指令的司机的解雇权，所谓的较为自由的工作模式名不符实。[43]
综上所述，从近来美国有关雇员身份认定案件的判决内容以及O’Connor案法官拒绝被告动议的情况来看，美国法目前在雇员身份判断上的发展趋势是“劳动者友好型”的。
（四）其他利益群体的保护问题
笔者前述提出了诸多“去管制”的有关做法已经（或者将会）造成的问题，这其中的许多问题都可以被上述监管手段加以解决。例如，网约车司机的利益保护不足可以通过“雇员身份”的认定解决；乘客的保险不足的缺陷可以通过网约车公司的定位认定得到弥补；乘客可能面临的垄断转移可以通过适当的“定价管制”得到缓和；出租车司机的合法利益、环境、交通状况等问题则可以通过科学的数量管控得到解决。至于乘客面临的“评价系统的不可靠”以及因网约车公司引起的税收问题，则需要通过其他的监管或者科技创新实现。对于前者，美国学者已经提出了可以有效克服信息扭曲的双盲评价系统与单边评价系统，并在eBay等电子商务平台获得成功；[44]对于后者，则需要通过更完善的税法体系、更多的跨境征税合作、更适应创新型经济变化的征税手段加以实现。
四、对我国法上的网约车监管实践的分析与展望
（一）网约车司机的利益保护问题
中国的网约车司机同样面临着较为严重的利益保护不足问题。根据一份针对于2016年6月至8月在北京地区提供网约车服务的一千多位司机的调查报告显示，北京地区的网约车司机近八成为全职工作、超过四成每天工作12小时以上，在扣除车辆耗损、折旧、油费和话费后，七成网约车司机的月均收入不足四千元人民币。[45]依照《关于调整北京市2016年最低工资标准的通知》规定，[46]全日制从业人员的“小时工资”不得低于“10.86元”（非全日制从业人员则不得低于“21元”）；包括加班、加点工资、各项社会保险费和住房公积金在内项目“不作为”最低工资标准的组成部分。即便仅以全日制从业人员的最低小时工资乘以12小时，且不计算社会保险费等福利，大约三成的全职工作的北京网约车司机的收入也低于最低工资标准。除去前述调查报告，包括新闻报道在内的众多经验证据，也揭示了网约车收入“低于最低工资标准”、“入不敷出”等司机利益保障不足问题。[47]
针对网约车司机的利益保障不足问题，《暂行办法》第十八条做出了特别的规定：“网约车平台公司应该……按照有关法律法规规定，根据工作时长、服务频次等特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同或者协议。”对于这一规定，很容易引起人们的疑惑：不强制性地要求网约车平台公司与驾驶员签订劳动合同，似乎难以完全保障网约车司机的合法利益。然而，从对中国法上的网约车的市场实际、美国网约车监管的有益经验等因素的综合考量来看，《暂行办法》第十八条是很值得肯定的。
（二）网约车乘客的利益保护问题
从美国法上的有关理论与实践来看，对网约车乘客的利益保护主要可以通过网约车司机的背景审查、双向评价系统、安全营运标准、足额保险、运价管制和网约车平台公司地位定性等六项举措加以实现。考查《暂行办法》的内容，这六大举措在我国法上的网约车监管中都已经得到了不同程度的体现。从重要性的角度考量，笔者仅就以下三个方面进行分析与展望。
第一，网约车平台公司定性。根据《暂行办法》第十六条的规定，“网约车平台公司承担承运人责任”。这种将网约车平台公司定性为“承运人”，从而承担“无过错责任”的规定，具有三方面的正当性。其一，网约车平台公司是“为获取报酬而向公众提供交通服务”、“网约车司机提供的交通服务属于公司业务的必要组成部分”、“经常使人误以为其本身提供交通服务”、“服务范围远超单纯的信息中介”，因此，在法技术的层面上，网约车平台公司理应被定性为“承运人”。其二，由于网约车平台公司具有更强的赔付能力、网约车服务获取高额的经济收益、仅由网约车司机承担责任难以完全保障乘客利益，基于“深口袋”、“更有效的责任承担者”理论，在法政策的视阈下，网约车平台公司也应被定性为“承运人”。其三，尽管在监管实践上还存在为网约车平台公司专设“监管类别”的选择，然而，根据美国法上的有关理论与实践，在网约车平台公司的定性问题上，重要的不是“形式”，而在于利益与责任是否对等的“实质”。因此，在承运人责任能够为乘客提供较强保护的前提下，选择对现有法律体系变动最小的方式，也具有立法、法律解释成本最小化的正当性。
此外，与美国相似，中国传统出租车行业也因竞争而面临“出租车牌照”价值稀释的问题。[56]笔者认为，对于这一问题的解决，同样不应以不合理的“竞争找平”机制、通过高筑打车市场壁垒的方式实现，而应通过科学的数量管控、施行牌照无偿取得制度、对已有效取得牌照的司机或者公司提供税收、保险费率等的优惠，甚至进行牌照取得费用的退还等方式实现。至于这些解决机制的建立，则有赖于未来中国网约车监管法规的进一步完善。
（四）小结
（责任编辑：陈历幸）
【注释】作者简介：楼秋然，中国政法大学民商经济法学院民商法专业2015级博士研究生。
*本文系中华人民共和国科技部课题项目“创新驱动发展法律法规体系研究”（项目编号：ZLY2015041）的阶段性成果。
[1]参见赵秋丽、李志臣：《全国“专车第一案”济南公开审理》，《光明日报》2015年4月17日第8版。
[6]SeeCarlosSun,PraveenEdara,IsGettingAnUber-LyftFromASidecarDifferentFromHailingATaxi:CurrentDynamicRidesharingControversy,2536TransportationResearchRecord60,61(2015).
[7]SeegenerallyMasabumiFuruhata,MagedDessouky,FernandoOrdonez,Marc-EtienneBrunet,XiaoqingWang,SvenKoenig,Ridesharing:TheStateOfTheArtAndFutureDirections,57TransportationResearchPartB28,31-32(2013).因所欲讨论的问题不完全一致，笔者于本文中对“位置要素”的论述与此文内容并非完全一致。
[8]SeeJuddCramer,AlanB.Krueger,DisruptiveChangeInTheTaxiBusiness:TheCaseOfUber,106(5)AmericanEconomicReview:Paper&Proceedings177,177(2016).
[9]SeeCarlosSun,PraveenEdara,IsGettingAnUber-LyftFromASidecarDifferentFromHailingATaxi:CurrentDynamicRidesharingControversy,2536TransportationResearchRecord60,62-63(2015).
[10]SeeJeremyP.Toner,TheWelfareEffectsOfTaxicabRegulationInEnglishTowns,40EconomicAnalysisAndPolicy299,299(2010).
[11]SeeEdwinA.Pratt,AHistoryOfInlandTransportAndCommunicationInEngland,K.Paul,Trench,Trübner&Co.,Ltd.,1992,pp.12,39-40.
[12]SeeEdwinA.Pratt,AHistoryOfInlandTransportAndCommunicationInEngland,K.Paul,Trench,Trübner&Co.,Ltd.,1992,pp.62-63.
[13]SeeRebeccaElaineElliott,SharingAppOrRegulationHack(ney):DefiningUberTechnologies,Inc.,41TheJournalOfCorporationLaw727,731(2016).
[15]SeegenerallyHannahA.Posen,RidesharingInTheSharingEconomy:ShouldRegulatorsImposeUberRegulationsOnUber,101IowaLawReview405,408-411(2015).以下关于大萧条对美国出租车监管图景改变的内容若无特别引注，均出自此文。
[16]SeeRebeccaElaineElliott,SharingAppOrRegulationHack(ney):DefiningUberTechnologies,Inc.,41TheJournalOfCorporationLaw727,731(2016).
[17]美国出租车监管中的准入控制主要体现为一种被称为“Medallion”的数量控制。SeeBruceSchaller,EntryControlsInTaxiRegulation:ImplicationsOfUSAndCanadianExperienceForTaxiRegulationAndDeregulation,14TransportPol’y490,490(2007).
[19]SeeRebeccaElaineElliott,SharingAppOrRegulationHack(ney):DefiningUberTechnologies,Inc.,41TheJournalOfCorporationLaw727,737-738(2016).
[21]SeeO’Connerv.UberTechnologies,Inc,No.C-13-3826EMC,2015WL1069092(N.D.Cal.Mar.11,2015).本文以下关于该案的内容若无特别引注，均出自此文。
[24]SeeHenryRoss,Ridesharing’sHouseOfCards:O’Connorv.UberTechnologies,Inc.AndTheViabilityOfUnber’sLaborModelInWashington,90WashingtonLawReview1431,1438-1441(2015).
[25]SeeGaryBolton,BenGreiner,AxelOckenfels,EngineeringTrust:ReciprocityInTheProductionOfReputationInformation,59ManagementScience265,265-285(2013).
[26]SeeEricT.Anderson,DuncanI.Simester,ReviewsWithoutAPurchase:LowRatings,LoyalCustomers,AndDeception,51JournalOfMarketingResearch249,249-269(2014).
[27]SeeCarlosSun,PraveenEdara,IsGettingAnUber-LyftFromASidecarDifferentFromHailingATaxi:CurrentDynamicRidesharingControversy,2536TransportationResearchRecord60,65(2015).
[28]SeeRebeccaElaineElliott,SharingAppOrRegulationHack(ney):DefiningUberTechnologies,Inc.,41TheJournalOfCorporationLaw727,746(2016).
[29]SeeO’KeefeBrian,JonesMarty,Uber’sTaxShellGame,172Fortune114,114-124(2015).
[30]SeeMadaraMatthewR,UberCouldSeeTaxConsequencesFromWorkerClassificationSuit,151TaxNotes1166,1167(2016).
[33]SeeJeremyP.Toner,TheWelfareEffectsOfTaxicabRegulationInEnglishTowns,40EconomicAnalysisAndPolicy299,299-311(2010).
[34]SeeRebeccaElaineElliott,SharingAppOrRegulationHack(ney):DefiningUberTechnologies,Inc.,41TheJournalOfCorporationLaw727,748-749(2016).
[35]SeegenerallyJ.E.K.,PersonsOrCorporationsTransportingGoodsOnPublicHighwaysAsCommonCarrier,OrPrivateOrContractCarrier,RegardsLiabilityForLossOfOrDamagetoGoods,112A.L.R.89§1(1938).以下关于美国交通立法的内容，若无特别引注，均出自此文。
[36]47U.S.C.§1001(6)(A).
[38]SeeCatherineLeeRassman,RegulatingRideshareWithoutStiflingInnovation:ExaminingTheDrivers,TheInsurance“Gap”,AndWhyPennsylvaniaShouldGetOnBoard,15Pitt.J.Tech.L.&Pol’y81,91-92(2015).
[39]Bartelsv.Birmingham,332U.S.126,130(1947).
[40]Anfinsonv.FedExGroundPackageSys.,Inc.,174Wash.2d851,871,281P.3d289,297-298(2012).
[41]SeeO’Connorv.UberTechnologies,Inc.,2013WL6354534,at*9.
[42]MunicipalityofAnchoragev.UberTechs.,Inc.,No.3AN-14-09530CI,2014WL8764776,at*1(AlaskaSuper.Ct.Oct.13,2014).
[43]SeeHenryRoss,Ridesharing’sHouseOfCards:O’Connorv.UberTechnologies,Inc.AndTheViabilityOfUnber’sLaborModelInWashington,90WashingtonLawReview1431,1438-1441(2015).
[44]SeeGaryBolton.BenGreiner,AxelOckenfels,EngineeringTrust:ReciprocityInTheProductionOfReputationInformation,59ManagementScience265,265-285(2013).
[49]SeeAnfinsonv.FedExGroundPackageSys.,Inc.,174Wash.2d851,871,281P.3d289,297-298(2012).
[50]参见王天玉：《经理雇佣合同与委任合同之分辨》，《中国法学》2016年第3期。
[55]参见《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》第五条。
【期刊名称】《政治与法律》【期刊年份】2017年【期号】10
Sponsors:InstituteofLawandInstituteofInternationalLaw,ChineseAcademyofSocialSciences
Address:15ShatanBeijie,DongchengDistrict,Beijing100720