十八大以后，反腐败斗争形势呈现出“四个空前”的明显特征:一是腐败问题的严重程度在我们党的历史上是空前的；二是我们党和国家反腐败的决心和力度是空前的；三是广大人民群众对反腐败的信心、对我们党的信心和高度认同是空前的；四是反腐败面临的挑战和历史机遇也是空前的。习近平总书记从反腐败斗争新形势出发，强调各级党委承担主体责任，纪委承担监督责任，党委主要负责人是第一责任人，严格执行责任制，分解责任要明确，检查考核要严格，责任追究要到位，让责任制落到实处。深化国家监察体制改革，坚持和完善反腐败领导体制和工作机制，发挥好纪检、监察、司法、审计等机关和部门的职能作用，共同推进党风廉政建设和反腐败斗争。为新时期遏制腐败蔓延的势头奠定了坚实的组织基础，提供了新的反腐动能。
第一章夯实管党治党政治责任
全面从严治党是以习近平同志为核心的党中央，立足于对国内国际形势的准确洞察与研判，为实现“两个一百年”奋斗目标而作出的重大决策。习近平同志指出，“党要管党，才能管好党；从严治党，才能治好党……如果管党不力、治党不严，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。这绝不是危言耸听”。
习近平同志从严治党思想，着眼于党的前途命运，国家和民族的前途命运，把全面从严治党纳入战略布局，坚持标本兼治。加强和规范党内政治生活，着力净化党内政治生态；严明党内政治纪律和政治规矩，着力真管真严、敢管敢严、长管长严；严抓中央八项规定精神落实，着力从作风建设环节突破；全面强化党内监督，着力发挥巡视利剑作用；保持战略定力和政治定力，把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入；坚持共产党人价值观，不断坚定和提高政治觉悟；依靠文化自信坚定理想信念等等，其内涵极为丰富，既与党的优良传统一脉相承，又赋予了党的建设新的时代内涵，对于新的历史条件下管好党、治好党，把党建设成为带领人民实现中华民族伟大复兴中国梦的坚强领导核心，具有重大而深远的意义。正是全面从严治党的战略实施，为反腐败斗争提供了前所未有的巨大动能。
1、党章是拒腐防变的总规矩
尊崇党章既是全面从严治党的第一要义，又是反腐败斗争的根本要求。习近平同志指出，“全面从严治党首先要尊崇党章。党章总纲明确提出坚持‘党要管党、从严治党’，这是党的建设的根本方针。”习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上的重要讲话全文发表。党章是全面从严治党和反腐败的总规矩。党章规定了党的理想信念宗旨、组织保障、行为规范和纪律约束，汇聚了党的建设的成功经验和实践成果，是共产党人的“原教旨”，是全党必须遵循的根本行为规范。回顾历史，党取得的一切成绩，都离不开党章的规范和指引。协调推进“四个全面”战略布局，坚定不移推进全面从严治党和反腐败斗争，必须把党章高高举起来，全党一体遵循。要把党章作为加强思想政治建设的重要内容，建立健全党内制度体系的根本依据，判断各级党组织和党员、干部表现的重要标准，解决党内问题的基本规则，用党章引领方向，使全党同志在思想上政治上行动上始终同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致，使我们党始终成为有理想、有信念的马克思主义政党，切实增强党的创造力、凝聚力、战斗力。
党章凝结着对管党治党规律的不懈探索和深刻把握。党章集中体现了我们党在长期革命、建设、改革伟大实践中，形成的一整套有关管党治党建设党的思想、方针、原则、传统、方法，是管党治党的重要法宝。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央坚持党要管党、从严治党方针，强调把思想建党和制度治党紧密结合起来，坚持以思想政治建设为根本，补足共产党人的精神之“钙”；从改进作风切入，以优良党风政风带动社风民风；坚持以零容忍态度惩治腐败，遏制腐败滋生蔓延势头；强调抓住关键少数，加强对领导干部行使权力的监督；把加强纪律建设作为治本之策，用铁的纪律落实全面从严治党要求；牵牢主体责任这个“牛鼻子”，夯实各级党组织管党治党的政治责任。这一系列新思想、新理念、新实践，既体现了党章的精神和要求，也是着眼于新形势的丰富和发展，必须牢牢把握、自觉践行。
2、尊崇党章是反腐败的“原动力”
党章处处体现从严治党和拒腐防变的纪律要求。党章53条，条条都是铁规。所有党规党纪，无一不源自于党章、从属于党章，是党章要求的延伸和具体化。推进全面从严治党，必须以党章为依据和根本，加强党内法规制度建设，全方位扎紧制度的笼子，形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，把纪律和规矩真正立起来。要狠抓制度执行，不留“暗门”，不开“天窗”，把严明党的政治纪律和政治规矩放在首位，带动党的其他纪律严起来，让铁规发力、让禁令生威。要用纪律和规矩的尺子衡量每一个党员干部的言行，督促党员干部守纪律、讲规矩，知敬畏、存戒惧，在全党形成尊崇党章、遵规守纪的高度自觉。
尊崇党章必须知行合一、勇于担当。党章的生命力在于执行，关键在于各级党组织和党员干部的责任担当。维护党章权威、捍卫党章尊严，必须唤醒全体党员的党章意识，把学习党章作为基本功，全面、准确、深刻掌握基本内容和精神实质，牢记自己的政治面貌，自觉履行党员的责任和义务，发挥先锋模范作用。党员领导干部要能干事、善作为、敢担当，加强日常监督管理，经常咬耳扯袖、红脸出汗，防止“好同志”变成“阶下囚”。各级党组织要扛起全面从严治党主体责任，运用“四种形态”把纪律挺在前面，敢管敢治、严管严治、长管长治，推动管党治党从宽松软走向严紧硬。各级纪委要切实履行党章赋予的职责，把维护党章和其他党内法规作为首要任务，加强监督执纪问责，做党章的坚定执行者和忠实捍卫者。
全面从严治党和反腐败斗争永远在路上。自觉尊崇党章、切实维护党章，把8800万党员的党章意识激发出来，把党的观念、纪律和规矩意识树立起来，把党的优良传统和作风传承发扬下去，我们党就一定能打赢反腐败这场正义之战，带领人民实现伟大复兴的宏伟目标。
全面从严治党的“全面”，就是管全党、治全党，面向9000多万党员、430多万个党组织，覆盖党的建设各个领域、各个方面、各个部门。因此，反腐败与腐败不仅是价值观的较量，更是人心向背、生死存亡的较量。正如习近平同志尖锐指出的，“腐败是社会毒瘤。如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国。”我们党的这种认识高度，这种对反腐败的自觉与自信，是从严治党语境下的历史考量和现实研判。
1、政权更迭的历史考量
2、兴衰成败的现实研判
3、严重危害的深刻洞察
全面从严治党，关键在严，要害在治。在全面依法治国条件下，管党治党要靠党规党纪，坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，用严明的纪律管住全体党员。大量案例表明，党员“破法”，无不始于“破纪”。只有把纪律挺在前面，用纪律这把尺子管党治党，衡量党员的日常行为，才能使每一个党组织、每一名党员都受到纪律的约束，使管党治党从主要盯住少数人向管住大多数转变，使管党治党真正从“宽松软”走向“严紧硬”。
1、党的纪律是刚性约束
习近平同志指出：“我们这么大一个政党，靠什么来管好自己的队伍？靠什么来战胜风险挑战？除了正确理论和路线方针政策外，必须靠严明规范和纪律。我们提出那么多要求，要多管齐下、标本兼治来落实，光靠觉悟不够，必须有刚性约束、强制推动，这就是纪律。”只有把纪律挺在法律前面，管到位、严到位，才能从源头上堵住腐败滋生蔓延的通道。十八大以来，党中央出台并完善了一系列党规党纪，党内法规制度的笼子越扎越密。通过更加细化、更加严格的纪律执行，增强纪律的权威性和威慑力，有助于促使党员干部增强纪律意识，促使各单位及时发现和重视问题并健全制度、优化流程、完善机制，不给违纪行为发生的机会，从而实现不敢腐、不能腐、不想腐，达到标本兼治的目的。
2、纪律保障作风建设
党的作风关系党的形象，关系人心向背，关系党的生死存亡。作风建设必须持之以恒、锲而不舍，善始善终、善作善成。习近平同志指出：“坚持坚持再坚持，把作风建设抓到底。要用铁的纪律整治各种面上的顶风违纪行为，有多少就处理多少。抓作风建设要返璞归真、固本培元，在加强党性修养的同时，弘扬中华优秀传统文化。领导干部要把家风建设摆在重要位置，廉洁修身、廉洁齐家。”作风建设要加强党性修养。党性纯则作风正。加强作风建设，最根本的要从提高党员干部的党性修养抓起。习近平同志指出：作风问题根本上是党性问题。改进作风要举一反三，透过作风看党性，在解决作风问题的基础上解决好党性问题。2013年9月23日至25日在河北省委常委班子专题民主生活会上，习近平同志强调：在作风问题上，起决定作用的是党性。衡量党性强弱的根本尺子是公、私二字。作为党的干部，就是要全心全意为人民服务，就是要诚心诚意为党和人民事业奋斗，就是要讲大公无私、公私分明、先公后私、公而忘私。
作风建设要弘扬中华优秀传统文化。习近平同志指出：“中华优秀传统文化是中华民族的精神命脉，是涵养社会主义核心价值观的重要源泉，也是我们在世界文化激荡中站稳脚跟的坚实根基。”他反复强调：“这是我们民族的‘根’和‘魂’，丢了‘根’和‘魂’，就没有根基了。”抓作风建设要固本培元，从“根”抓起，从“魂”抓起。中华优秀传统文化仍然是今天中国共产党人进行文化治理的重要资源。2013年4月19日中央政治局第五次集体学习时，习近平同志指出：“我国古代反腐倡廉的许多思想和实践，体现了我国古代思想家、政治家对廉政问题的缜密思考，体现了我国古代政治文明的卓越智慧。研究我国反腐倡廉历史，了解我国古代廉政文化，考察我国历史上反腐倡廉的成败得失，可以给人以深刻启迪，有利于我们运用历史智慧推进反腐倡廉建设。”
作风建设要重视领导干部的家风建设。习近平同志指出：“家庭是社会的基本细胞，是人生的第一所学校。不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风。”他强调：“领导干部要把家风建设摆在重要位置，廉洁修身、廉洁齐家。”国如车，家是轮。传承好的家风，必然能影响、促进和形成好的政风和社会风气。有良好家风的干部必定有良好的政风，必定是一个清廉的好干部；有良好家风的社会，必定是一个健康向上、文明进步的社会。
3、巡视制度形成震慑
2015年颁布的《中国共产党巡视工作条例》，标志着巡视工作制度的完善。作为是全面从严治党的重要举措，巡视工作是中央发现问题、形成震慑的“千里眼”，是反腐败打虎灭蝇前提和先导。2013年4月25日，在中央政治局常委会审议《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》时，习近平同志进一步明确了巡视工作的职责定位。他指出：“巡视工作就是要发现和反映问题。”但巡视工作并不是泛泛地发现和反映一般性问题，而是直指党风廉政建设中的突出问题。习近平同志强调：“巡视工作要明确职责定位，巡视内容不要太宽泛，要围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心进行。”中央巡视组作为中央直接派的“钦差大臣”，拿着尚方宝剑，就要尽职履责，“要当好中央的千里眼，找出老虎、苍蝇，抓住违纪违法问题线索”。
反腐败作为全面从严治党的重要方面，是协调推进“四个全面”战略布局的重要保障。“坚决反对腐败，防止党在长期执政条件下腐化变质，是我们必须抓好的重大政治任务。”肩负这一重大政治任务，必须增强政治定力，坚定信心决心，认清“在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利，腐败活动减少了但并没有绝迹，反腐败体制机制建立了但还不够完善，思想教育加强了但思想防线还没有筑牢”这一现实背景。全党必须勇于承担起打赢反腐攻坚战持久战的历史使命和政治责任。
1、反腐败的历史责任
2、反腐败的长期责任
3、反腐败的统筹责任
第二章推进纪检体制机制创新
我国反腐败领导体制的党内架构就是中国共产党的各级纪律检查委员会。这是我国反腐败领导体制最重要的组织载体，它不仅肩负着全面从严治党，确保党的先进性、纯洁性的执纪问责监督职责，而且承担着党风廉政建设和反腐败斗争组织协调职能。党的纪检体制作为党的重要政治控制体系，不同的历史时期有不同的功能取向。总的来说，党的纪检体制不断发展和完善，各级纪检机关监督权的相时独立性和权威性不断增强，反腐败的绩效不断提升。但是在全面依法治国和全面从严治党的当下，纪律检查制度也面临着挑战和困境，不仅要立足于反腐败，更需要从党的建设和国家政治发展的高度予以全面检视。从反腐败、党建和国家政治发展的三维视野看，提升体制的自主性，平衡好严明党纪与反腐败间的内在张力，处理好维护党的集中与保障党内民主的关系，理顺党纪与法律以及党的纪检与其他国家权力监督主体间的关系，实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，是改革完善纪纪律检查体制的路径选择。
纵观新中国成立以来，特别是改革开放以来纪检体制改革与完善的历程，可以发现，纪检体制的不断变革，纪检机关的体制独立性与权力影响力的不断提升，构成了其改革与完善的基本脉络和路径设定。
（一）纪检体制的确立和受挫
新中国成立伊始，中央政治局就决定成立中央及各级党的纪委。中央纪委在中央政治局领导之下工作，中央以下的各级纪委，由各该级党委提出名单，经上两级党委批准后，在各该党委会指导之下进行工作。这就确立了纪检机关从属于同级党委的制度安排，纪委只是各级党委的一个工作部门，犹如宣传部门和组织部门一样，直接在各级党委的统一领导下展开工作。
“高饶事件”后，党的主要领导意识到这种附属性的纪检体制难以对同级党委及其主要领导干部形成有效的监督，是纪检功能难以实现的主要原因。1955年3月，党的全国代表会议决定成立中央和地方各级党的监察委员会，代替原有的纪律检查委员会。党的监察委员会与纪律检查委员会的区别，并不在于名称，而在于体制安排。其一，监察委员会由党的代表大会或代表会议选举产生；其二，一切党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件，除同级党委委员和按照党章应由党的区委和支部处理外，均应交由中央和地方各级党的监察委员会统一办理；其三，党的上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作，并有权审查、批准和改变下级监察委员会对案件所作的决定；其四，各级监察委员会可以在同级国家机关设立监察组，中央监察委员会还在各中央局设常驻监察组。从以上规定可以看出:监察委员会时期，体制独立性与自主性有了明显的提升，在党内的地位实际上已经由党委工作机构升格为党的领导机构之一。
“文革”期间，中央监察委员会受到冲击，机构瘫痪，工作停顿。1967年1月25日，中央监委被全面夺权，中央监委常务委员、处级领导干部全部被解除职务。1959年中央组织部业务组向中共中央提出《关于撤销中央监察委员会机关的建议》和《关于中组部中监委机关人员下放劳动的报告》，同年中共九大党章正式取消了党的监察机关。
（二）纪检机构的重建与合署
20世纪80年代后期，党意识到党风廉政建设过程中也存在党政关系问题，表现在对纪检机关与国家监察部门关系的处理。1987年国家监察部成立后，纪检机关开始主要负责监督、检查党员和党组织的违纪行为，维护党规党法，搞好党风；而行政监察部门则负责检查、调查和受理国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员遵守和执行法律、法规、政府决定、命令情况，以及违反行政纪律的行为，纪检边界一定程度上有所收缩。两者的职能定位似乎是清晰的，然而在实践中，两者间的权力与功能边界又具有模糊性，党风与廉政实际上难以区隔，这也不利于党风廉政建设和反腐败的有效推进。是故，1993年1月7日中央决定中央纪委和国务院监察部合署办公，实行一套工作机构，履行党的纪律检查和行政监察两项职能的体制。纪检机关与行政监察部门的合署办公，“这种工作机制的出现充分显现了政党在反腐败中的中心地位”。
（三）纪检体制的创新和巩固
随着改革开放的深入推进，为了进一步提升纪检机关对同级党委的监督效能，中共十五届六中全会决定，“纪律检查机关对派出机构实行统一管理。”中共十六大也提出，加强对权力的制约和监督，改革和完善党的纪律检查体制。在这种情境下，2002年10月28日，中央纪委、监察部召开派出机构统一管理试点工作会议，宣布对驻卫生部、国家药品监督管理局和国家工商行政管理总局的纪检监察机构实行统一管理试点。2004年4月8日，全面实行对派驻机构（中央纪委监察部派驻机构）统一管理，即将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委监察部直接领导。统一管理后，派驻机构实施监督和查办案件工作直接受中央纪委监察部领导，重要情况和问题直接向中央纪委监察部请示、报告，从而强化对驻在部门党组和行政领导班子及其成员的监督。派驻机构的统一管理，充分展现了反腐败形势下纪检体制独立性与自主性的提升。
改革开放以来，反腐败构成了纪检体制改革与完善的重要依据。但纪检体制存在之意义并不仅限于反腐败，从长时段来看，并不从来就以反腐败为基本功能定位。它实际上是党的重要政治控制机制，无论是在党的建设，还是在国家政治发展中，都发挥着重要的影响力。
（一）建国前党的纪检功能
从历史发展来看，纪检体制的功能在不同时期有着不同的取向，这与党在特定时期的历史方位、时代环境以及基本任务是紧密联系的。党在不同时期遇到的问题总有其时代特征，所面临的挑战也因时而变，纪检体制的功能取向自然也会不断变迁，但致力于加强和改进党的自身建设，坚持和维护党的领导，则是功能的本质定位。
（二）建国初党的纪检功能
（三）拨乱反正中党的纪检功能
“文革”时期党和国家政治生活陷于失序状态。党的民主集中制的组织原则遭到破坏，党的部分组织和党员出现思想混乱，党风不正和纪律废弛的现象，损害着党的执政力，威胁着党的执政地位。在这种情况下，“拨乱反正”，恢复党的优良传统和作风，重塑党的组织与纪律，就成为党建的中心任务。在党看来，“全体党员和党的干部，人人遵守党的纪律，是恢复党和国家正常政治生活的起码要求。”中央纪委在中共十二大上作的工作报告中明确提出，“必须把维护四项基本原则，加强政治纪律，促进全党在政治上同中央保持一致，放在自己工作的首位”，“要把检查思想政治领域中的问题，维护四项基本原则，作为纪律检查工作的重点，以保证全党在政治上同中央保持一致”。也正是在这个意义上，1983年下半年开始的“整党”的主要任务之一即为要统一全党的思想，纠正一切违反四项基本原则、违反十一届三中全会以来党的路线的“左”的和右的错误倾向。可见，这一时期纪检体制的重要功能就是“拨乱反正”，彻底摆脱“文革”所带来的种种危机，重塑党的思想、组织与行动的统一，恢复党和国家正常政治生活之秩序。
（四）改革发展中党的纪检功能
在以经济建设为中心的市场化改革大潮中，党员干部以权谋私、消极腐败现象的滋生、蔓延，使得纪检体制的反腐败功能日益凸显。中共十三大报告就指出:“现在广大群众议论多、意见大的，是少数党员特别是某些领导干部以权谋私，损害群众利益，干扰改革开放的顺利进行，败坏党的声誉。这是特别需要高度重视和认真解决的严重问题。”中共十四大报告则要求在整个改革开放过程中都要将反腐败、党风廉政建设作为一件大事来抓。中共十五大报告更是直接警醒全党，“反腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”，“如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民群众的信任和支持”。中共十六大报告重申了反腐败是全党重大的政治任务。中共十七大报告指出党的性质和宗旨决定了党同各种消极腐败现象水火不相容。中共十八大报告更是从前所未有的高度强调腐败问题解决不好，“就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”。正是在这种形势下，纪检体制反腐败功能日益凸显，并构成了当下纪检体制改革与完善的核心内容。
梳理纪检体制的发展历程，可以发现，在不同时期，面对不同的环境，针对不同的问题，纪检体制的着力点是不断变化的。纪检体制并不从来就是以反腐败为功能定位的，或者说反腐败是在改革开放过程中，针对日益严峻的腐败态势所作出的功能性回应。换言之，反腐败是纪检体制的功能之一。一方面纪检体制并不总是以反腐败为功能定位，另一方面反腐败也不构成纪检体制的全部甚或最为本质的功能。从党的纪检对象来看，违反党的纪律的行为是多元的，并不仅仅特指腐败行为，如在党的纪律体系中，政治纪律就一直处于首要的地位，确保党的路线方针政策和重大决策部署的贯彻落实亦构成党的纪律检查的重要内容。
因此，纪检体制存在的意义，不仅在于反腐败，其制度产出的影响力远远超越了反腐败本身。这种超越即在于对党的建设，对整个国家政治发展的意义。党的纪检体制事实上呈现了三维景观:一是反腐败中的纪检体制，二是党建中的纪检体制，三是国家政治发展中的纪检体制。三者既有交集，也有区隔。这三维景观决定了纪检体制在当代中国政治发展中存在的意义和基本的功能方位，同时也影响着纪检制度未来的发展方向与改革路径的选择。
（一）反腐败中的现实困境
改革开放以来，基于反腐败的形势需要，纪检体制的独立性、体制自主性明显增强，权力威慑力也得到了显现。不过，从实践来看，严明党纪与反腐败间存在内在的张力，以及体制自主性的限度，依然是制约纪检体制反腐败功能充分发挥的主要障碍所在。
（二）党建视野中的现实困境
作为党内纠偏机制，纪检体制显然服务于党的建设。而从纪检体制改革与完善的历程来看，维护党的集中统一，无疑是其核心使命所在。
显然，不论是从历史还是现实来看，纪检体制在维护民主集中制组织原则上都更趋向于维护党的集中制，这实际上也是对党所面临的残酷革命环境和复杂执政条件所作出的合乎逻辑的理性选择。纪检体制对党的集中制的维护，强化了党的思想、组织与行动统一，是党强大革命力与执政力的重要组织保障。正源于此，党才得以在异常艰险的革命环境中脱颖而出，才得以完成“立党建国”的伟大历史使命，也才得以在1949年新中国成立后，继续肩负中华民族伟大复兴的历史重任，并在改革开放后，取得了举世瞩目的伟大成就。
同时，我们也应看到纪检体制也是党内民主制度设计的重要组成部分。以纪检权力监督制约党内的其他权力，是党内民主的重要内容。因此，如果纪检体制过于把重心置之于维护党的集中制，并不利于党内民主的成长，不利于其党内权力制约功能的实现，也无助于当下反腐败工作的深人开展。实际上，过于集中的组织控制形式，也曾经给党带来过巨大的伤害。土地革命时期李立三和王明的“左”倾路线，1957年的反右扩大化，十年“文革”，无一不是惨痛的教训。
对于纪检体制来说，维护党的集中制是其基本功能，但保障党内民主，亦是其重要使命。尤其是在经济全球化与网络化叠加的当下，党中央反复强调，“党内民主是党的生命”。如何从以集中为优先的纪检运作逻辑中摆脱出来，从更注重维护党的高度集中，到将维护党的集中与维护党内民主有机结合和统一起来，既关系到党建功能的充分发挥，也关系到反腐败功能的进一步开拓。
（三）国家政治发展中的现实困境
政党存在的目的即在于试图影响和控制国家政治生活。在这个意义上，纪检体制存在的意义，就不仅在于反腐败的成效，也不仅在于对于党的建设的意义，还在于对于国家政治发展的影响。改革开放之初，纪检体制之“拨乱反正”的功能，有助于恢复国家政治生活的应然秩序，其“纠正不正之风”的功能，有助于国家政治经济社会生活的清明化。而随着改革开放的深入进行，纪检体制确立了反腐败的基本功能取向，解决腐败问题，有利于现代国家的廉政建设，有利于国家政治经济与社会生活的健康有序发展。从中国特色社会主义政治发展的视野来看，纪检体制的改革与完善还面临着一些需要解决的问题。
第二，纪检体制的权力边界。在反腐败的情势下，纪检体制已经不仅是党内的监督机制，事实上也已经成为国家政治生活中重要的权力监督机制，这虽然反映了党反腐败的决心。但也可能模糊党与国家间的应然关系边界。从政党政治的逻辑来看，党可以领导国家政治生活，可以影响和控制国家政治生活，但却不宜于直接干预国家政治生活，也不能“以党代政”。这就使得当下党的纪检体制的发展和国家政治发展间形成了一种复杂的关系:一方面，纪检体制所致力于的对腐败问题的治理和党风廉政建设，有助于国家建设的健康、有序发展；另一方面，纪检权力的渗透和空间拓展，又与民主与法治建设存在一定程度的衔接性困境。虽然党的纪检机关与国家监察部门的合署办公有助于化解这一困境，但一定程度上又会出现“党政不分”的问题。同时，纪检体制成为国家主导性的权力监督机制，也会对诸如人大监督、司法监督、行政监察等国家监督权力形成一定的功能挤压效应，造成各监督主体的权威失衡，这不利于国家权力监督机制的有序运行。
从反腐败的视角来看，在现有的监督权配置格局下，需要通过制度、体制的变革，提升纪检体制的独立性、体制自主性，增进权力监督与反腐败的效能；从党的建设的视野来分析，则要充分开拓纪检体制之党建，特别是党内民主建设的功能，维护党的民主集中制组织原则；而从国家政治发展的维度，纪检体制的改革与完善必须要将党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机结合和统一起来。正是这三个维度，决定着纪检体制优化与完善的方向和改革的路径选择。
（一）充分发挥纪检体制的功能绩效
提升权力监督功能与反腐败的绩效，是当下纪检体制改革与完善的重要方向。而纪检体制绩效提升的关键即在于如何解决纪委对同级党委的可监督性问题。事实上，自1949年纪检体制正式建立以来，党一直在探索这一问题，并形成了改革的基本路径方向。如何沿着这一路径，继续深化改革，是当下纪检体制完善急需探索的问题。
第一，优化和完善双重领导体制，强化上级纪委对下级纪委的领导。纪委与同级党委的关系，一直是纪检体制改革与完善的核心问题。在党的历史上，对此曾有过积极的探索。中共五大通过的党章甚至规定，中央及省监察委员会，不得以中央委员及省委员兼任；中央及省委员会，无权取消中央及省监察委员会之决议；遇双方意见不同时，则移交双方联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决。遗憾的是，出于当时险恶的革命环境，中共五大成立的监察委员会并没有能够有效地运转起来。其后，出于复杂的革命与执政环境，以及艰巨的革命与执政任务，这种事实上的党内权力分立体制由于并不适应党的革命与执政要求，故而没有再出现。双重领导体制实际上既是对附属性纪检体制的合理化改进，也是对这种权力分立体制一定程度的经验借鉴。
然而，双重领导体制客观上又造成地方层次上纪委身处双重权力关系网络中，而实践中基于权力距离和实际关系联结，同级党委的影响力往往又要大于上级纪委，这就使得纪委实际上依然难以监督同级党委，党内监督重点对象依然难以监督。优化双重领导体制，提升纪委对同级党委的可监督性，构成当下纪检体制改革与完善的关键所在。为此，中共十八届三中全会提出:其一，要推动党的纪检工作双重领导体制的具体化、程序化、制度化，明确查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；其二，要强化上级纪委对下级纪委的领导，各级纪委书记、副书记的提名和考察，以上级纪委会同组织部门为主。这实际上即提出了双重领导体制优化和完善的基本方向。
因此，通过双重领导体制的具体化、制度化与程序化，厘清纪委在权力隶属、人事任免、职责权限、日常管理、后勤保障等方面与同级党委和上级纪委的关系，减少对同级党委的依附性，强化上级纪委的领导，无疑是纪检体制改革的重要路径选择。
（二）优化纪检体制的党建免疫功能
优化纪检体制的党建免疫功能，是健全党内监督体制基本要求。建党90多年的经验表明，捍卫党的民主集中制组织原则是党的建设的核心内容。作为党建的重要机制，纪检体制对于维护党的民主集中制组织原则，特别是维护党的集中和统一，提升党的革命能力与执政能力，发挥了重要的作用。纪检体制既是党内的自我纠偏机制，确保党的思想、路线方针政策的贯彻执行，维护党的思想、组织与行动的统一；同时也是党内的权力平衡机制，保障和推进党内民主的实现。
总体来看，纪检体制很好地发挥了维护党的集中制的功能，但保障与推进党内民主之功能发挥不够充分。实际上，党的集中制与民主制之间并非天然相斥，二者间具有高度的契合性。党的团结与统一，既可以通过自上而下的强有力的纪律检查来实现，也可以通过自下而上，发扬党内民主，凝聚全党共识来实现，惟其如此，才将党内民主提升到是“党的生命”的高度。同时党内民主对于纪检体制的监督功能实质上也能起到互补互益的作用。面对世情、国情、党情的变化，进一步开拓纪检体制的党内民主保障与推进功能，切实维护党的民主集中制组织原则，是纪检体制功能本质的必然要求，也是构成纪检体制改革与完善的重要方向。
第一，强化对各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人的监督，防范过于集中的权力对党内正常民主生活秩序的侵犯，发挥党内民主的维护功能。从历史经验和现实实践来看，权力过于集中的领导体制不利于党内民主政治生活秩序的构建，不受制约的权力是党内民主制度难以运转的主要障碍所在。《中国共产党党内监督条例（试行）》明确指出党内监督的重点对象是“党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”，中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》也强调要“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”。作为党内监督的专门机关，“组织开展对党内监督工作的督促检查”、“对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督”、“检查和处理党的组织和党员违犯党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件”、“受理对党组织和党员违反党纪行为的检举和党员的控告、申诉，保障党员的权利”等是各级纪检机关的基本职责。进一步落实和强化纪检机关的党内权力监督与制约的功能，防范过于集中的权力对党内民主生活秩序的侵犯，维护党内民主的正常运转，无疑是纪检体制改革与完善的重要内容之一。
第二，检查党内民主制度的贯彻落实情况，维护党内民主监督机制，确保党内民主的正常开展，发挥党内民主的保障功能。集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、询问和质询等是党内民主的基本制度安排，也是党内民主监督的主要制度载体，强化对这些制度与机制贯彻落实情况的检查监督，直接关系到党内民主的实现程度。因此，各级纪检机关应当充分挥党内专门监督机关的职责，把检查党内民主制度的贯彻落实情况，维护党内民主监督机制，作为重要职责，以充分发挥其党内民主的保障功能。
第三，搭建党内民主监督平台，发挥党的基层组织、普通党员干部的民主监督作用，发挥党内民主的推进功能。党的纪检本质上是党内一种自上而下的监督机制，而党内民主则能够发挥自下而上的监督功能。按照《中国共产党党内监督条例（试行）》的规定，纪检机关、党的各级委员会、党内的其他机构、普通党员等都是党内监督的重要主体，下级组织对上级组织，党员对组织，普通党员对党的领导干部都可以行使监督权。然而，长期以来，党内监督平台相对不足，监督渠道相对有限，实际上存在着“下级监督太难”的问题。如何进一步丰富党内民主监督形式，畅通党内民主监督渠道，积极发挥党的基层组织和普通党员干部的民主监督作用，亦为纪检体制优化与完善的主要内容之一，这既关系到其权力监督与反腐败效能的提升，也关系到党内民主的发展。
总而言之，纪检体制对党内民主的维护、保障与推进功能的开拓，不仅有助于党的民主集中制组织原则的实现，有助于党的团结和统一，同时也有助于增强纪检体制权力监督与反腐败的效能。
（三）合理界定纪检机构的职能边界
第二，准确界定纪检体制的功能方位，厘清与其他权力监督机制间的关系。虽然纪检体制在当下反腐败中发挥着无可替代的作用，但必须要认识到，“党的纪委的监督不具有法律的约束力，对被监督者的处置方式只能是党纪处分”。纪检部门对违反党纪的党组织和党员的监督与查处，根据的是党章的有关规定，它的最高处分为开除党籍。而对于违反了政纪和国法的，应当视其具体情况分别由政府的行政监察部门、司法机关、人大及其常委会来处理，不能简单地用党纪监督取代其他的监督形式。事实上，早在1986年邓小平就提出，“纠正不正之风，打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。”中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》也明确强调，“加强法律监督，支持人大及其常委会依法加强对‘一府两院’的监督和对法律实施情况的监督，保证审判机关依法独立公正开展行政审判活动，强化检察机关对立案侦查活动、审判和执行活动的监督。加强行政监督，强化对政府职能部门履行监管职责情况的监督，加强行政监察和审计监督，加大行政问责力度。”
当然，纪检体制功能边界的界定，并非要削弱其权力影响力，实际上，纪检体制只能加强，不能削弱。无论从党的建设、国家政治发展，还是从权力监督与反腐败的视角来看，纪检体制都具有重要的意义。“理论和实践都充分表明，在中国的政治体系中，党内权力监督是实现国家层面权力监督的重要前提。换句话说，党内权力得不到监督，国家层面的权力监督也就无法实现；同样，党内权力得不到监督，党内就无法实现制度化运行，执政党做不到制度化运行，其所领导的国家也就无法走向全面的法治化和制度化。”只不过，纪检体制在行使其权力时，应当重视党的纪律与国家法律，党的纪检与其他国家权力监督机制间的有机衔接，避免出现职能“越位”与“错位”，将党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。
从反腐败、党建和国家政治发展的视野看，纪检体制反腐败功能的充分发挥显然无论对于执政党建设，还是国家政治发展都具有重大意义，三者紧密关联。但需要注意，这三者也存在一定的区隔和张力。反腐败要求纪检体制的高度独立，而这如何与党委领导相协调，是否会影响党的集中统一；反腐败要求纪检权力的拓展与强化，而这如何与民主与法治建设相衔接，都需要更为深入地探索。正是在这个意义上，对党的纪检体制改革、完善方向的把握与路径的选择，不仅需要立足于反腐败的视角，还应当从执政党建设和整个国家政治发展的高度，予以全面检视和设计。
第三章深化国家监察体制改革
在中纪委十八届六中全会上，习近平总书记指出：“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，并强调“要做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”。这一论述深刻阐明了构建中国特色社会主义国家监察制度的基本思路，指明了法治框架下反腐败体制机制改革的方向。
2016年11月中央办公厅《关于在北京、浙江、山西开展监察体制改革试点工作的方案》发布，标志着国家监察体制改革开始启动。这是以习近平同志为核心的党中央着眼于“反腐败永远在路上”的战略研判，着眼于加强党对反腐败斗争的统一领导，建设高效权威的国家监察体系而做出的重大决策。这一重大改革是新的历史条件下中国共产党执政的人民主权国家“限制权力、保障权利”的重大法治举措，承载着中国特色社会主义法治建设的立场、观点和方法。国家监察体制改革的实施，对提高反腐败斗争的法治化水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，有着重要的现实意义和战略意义。2018月3月，十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人共和国监察法》，用根本大法和基本法将监察体制改革的成果固定下来，形成了具有中国特色的社会主义国家监察制度，标志着国家监察体制改革和反腐败斗争站在了新的起点上。
国家监察体制改革的理论基础,是马克思主义的人民主权思想。马克思、恩格斯在总结1848年欧洲革命的经验，特别是总结了巴黎公社的革命经验以后，在吸收资产阶级的人民主权学说的基础上，创造性地提出了马克思主义的人民主权思想。这一思想成为前苏联和我国等社会主义宪政体制的理论基石。这一思想在与中国实际相结合的过程中，形成的人民代表大会制度理论，中国特色的反腐倡廉理论，分别从权源、组织、职能等方面，较好地解决了监察体制改革制度建设与理论的自足性协调发展问题。
（一）马克思人民主权学说
马克思人民主权学说是国家监察体制改革的权源基础。马克思人民主权学说认为，以卢梭为代表的资产阶级的人民主权学说虽然在反封建专制主义中起到了进步作用，但局限性也是很明显的：一是人民主权的“民”范围较小，仅属于资产阶级；二是立论基础自然状态说和社会契约的理论，是无法证实的。国家的一切权力应该属于人民，人民是国家主权的唯一享有者，国家权力是统一而不可分割的。无产阶级在建立无产阶级政权后，应当将一切国家权力统一集中在人民手中，由人民选出的代表来掌握国家最高权力。马克思曾在批判黑格尔的君主主权说时指出：“人民的主权不是从国王的主权中诞生出来的，相反的，国王的主权倒是以人民的主权为基础的。”又在《黑格尔法哲学批判》中曾明确指出：“人民是否有权来为自己建立新的国家制度呢”“对这个问题的回答应该是绝对肯定的，因为国家制度如果不再真正表现人民的意志，那就变成有名无实的东西了”。人民主权究竟是什么样的政治形态呢在马克思主义经典作家那里，人民主权并不是抽象空洞的概念，而是现实的民主政治。“‘民主的’这个词在德文里意思是‘人民主权’的。”
（二）人民代表大会制度理论
人民代表大会制度理论是马克思主义人民代表机关理论在中国的体现。它是监察体制改革的组织理论基础。人民代表机关理论的内涵，是社会主义共和国的最高权力机关，必须是通过选举产生的国家统一基础之上的人民代表机关，才能体现人民主权。我国人民代表大会制度理论，就是把人民代表大会制度作为我国的根本政治制度和政权组织形式。在人民代表大会制度下，人民是国家一切权力的主人，人民代表大会代表人民统一行使国家权力。人民代表大会的组织形式和活动方式必须反映和集中人民的意愿来作出决策，并监督决策的贯彻实施。它组织起行政机关并要求其依法行使各项行政管理职权，组织起军事机关来维护国家的安全和利益。组织起审判机关并要求其依法对社会纠纷作出裁判，组织起检察机关并要求其依法开展法律监督，维护司法公正。这些国家机关的组建，并不是依据某种理论的人为设置，而是社会文明发展进步的客观需要。也就是说，现行体制下的“一府一委两院”格局并不是一成不变的，因势而谋、应势而动、顺势而为是政权建设的发展规律。
集中统一的人民主权国家，没有集中统一的国家监察权，不能不说是政权建设上的一个缺陷。我国人民代表大会制度下一元分工权力结构，与西方三权分立的权力结构的重要区别，就是在人民主权不可分割的前提下，立法权、行政权、司法权是分工合作、配合制约的关系。它具有配合优位的天然秉性，其决策的高效率隐含着制约的不足。而恰恰相反，三权分立的权力结构下，决策效率不高的背后是权力之间的制约优位。值得思考的是，即使在三权分立的现代法治国家和地区，依靠制约保障权力规范运行的制度模式早已打破，权力运行中行政权的膨胀催生了第四种权力，它在不少国家是隶属总统的监督权，如美国直属白宫的联邦调查局，新加坡贪污调查局，我国香港廉政公署等。这些机构在三权分立政体下或归属议会，或归属行政、或归属司法管理，但其性质既不是立法权、也不是行政权和司法权，而是独立的三权之外的监督权。我国实行人民代表大会下的权力分工，在配合优位的制度特性条件下，组建国家监察委员会，是补强制约短板、强化对国家机器权力监督的必然选择。
（三）党的反腐倡廉理论
中国共产党成立90多年来，在领导社会主义革命、建设和改革的历史进程中，始终高度重视保持党的先进性和廉洁性，并在长期实践中形成了独具特色的反腐倡廉理论，它是党的建设理论与政权建设理论的有机结合，是马克思主义反腐倡廉理论在我国实践中的具体运用。
（四）中国特色社会主义法治思想
十八大以来，习近平总书记就法治问题多次发表重要讲话，要求以宪法为统帅，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进与法治国家、法治政府、法治社会一体建设。并提出了要“善于运用法治思维和法治方式反对腐败”的重要思想，从而使新时期的反腐败斗争从既往的运动反腐、权力反腐向依法反腐的路径模式转变，反腐败斗争的法治化水平大幅提升。
法治反腐强调管住权力的控权思维。现代意义上的法治是以民主为前提，以制约权力和保障权利为核心内容，依法办事是国家社会活动的方式和状态。绝对的权力导致绝对的腐败。法治具有监督性和自我约束的属性。法治首先通过国家根本法对国家权力作出合理的架构，极大地限制了权力的恣意性。习近平同志关于“把权力关进制度的笼子里”的思想，是对我们历史和现实的深刻教训的总结，体现了限制权力恣意的法治精神。要实现把“权力关进制度的笼子里”，关键在党，主动权也在党。党已经意识到必须把权力关进制度的笼子里，这是巨大的进步。但要兑现承诺，就得下大力气建设好制度、落实好制度。现在我们的制度之所以关不住权力，不是因为“网开一面”，就是因为受非制度因素制约太多。更为要命的是，权力不会自己往笼子里钻；权力更不会老老实实地待在笼子里。面对管不住权力的难题，执政党及其领导核心需要有革新政治，重建权力结构的勇气和智慧，需要克服既得利益集团的阻挠，大胆而稳妥地推进政治改革，探索适合中国国情的依法执政之路。深化国家监察体制改革，实现对国家机器和公务人员监督的全覆盖，就是把权力关进制度笼子政治改革的重大举措，
法治反腐强调惩治腐败的规范性。反腐败斗争不能搞选择性执法、象征性执法或宽容性执法，反腐败斗争也要遵守规矩，有规矩意识。习近平总书记指出，“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩”，我们要坚持运用法治思维和法治方式反腐败，做到有案必查、有腐必惩，“要严格依纪依法查处各类腐败案件，坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打”，既坚决查处大案要案，又要着力解决发生在群众身边的腐败问题，坚持党纪国法面前没有例外。习近平总书记关于惩治腐败的规范性理念表明，新时期反腐败斗争更加注重法治的“顶层设计”，更加注重从法律制度、法治方式和法治机制入手，为公权力创设公正、透明的运作机制，规范公权力行使的范围、方式、条件和程序，更加充分发挥法治对公权力的引导和规范作用，使公权力执掌者不能腐败、不敢腐败。深化国家监察体制改革，就要从改变长期以来反腐败斗争存在的职能机构重叠、执纪纪法边界不清、法律执行标准不一、党纪手段执法手段混用等不规范问题，堵塞反腐执纪执法的漏洞，推进反腐败斗争规范化、程序化、法制化，增强法治反腐威慑力和公信力。
（一）首要价值
（二）基本价值
行政权之下的监察权，其监督对象只能是行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，且运行中缺乏应有的独立性。虽然《行政监察法》赋予监察机关检查权、调查权、建议权和行政处分权等，但由于归属同级政府领导，实践中很大程度上难以落实。如《行政监察法》对“本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的”可以提出监察建议的规定，在实践中基本没有得到有效执行。检察权之下的侦查权，实质上法律赋予的强制性监察权。由于检察权的核心职能是维护司法公正，履行客观公正义务，检察机关既自行侦查，又自行审查起诉，有违侦、诉、审各负其责、相互制约的法治原则，饱受既当“运动员”又当“裁判员”的质疑。现行政府监察权和检察侦查权的固有缺陷，不仅导致国家监督权能的严重不足，而且使司法反腐公信力隐性流失。
3、目标价值
（一）党对权力运行的全方位监督
监督是权力正确运行的根本保证。中国共产党作为执政党，对权力运行的监督是全方位的。习近平同志指出：党要管党、从严治党，“管”和“治”都包含监督。党委要任命干部，更要监督干部。他强调说，我们党的执政是全面执政，从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层，都在党的统一领导之下。我国公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%。因此，监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义，既要加强党的自我监督，又要加强对国家机器的监督。但是，党对国家机器的监督，不能像党内监督那样直接实行，而必须通过法定载体来实现。这个载体就是国家监察体系，通过这个载体，把党风廉政建设和反腐败的意志和主张，转化为国家的意志、决策和行动，实现对国家机关和全体工作人员专门监督的全覆盖。
党对权力监督的全方位监督，要求党内监督与国家监督双管齐下。在我国反腐败监督体系中，党的纪检机关是党内执纪的专门反腐败机关，国家监察机关是反腐败执行法律的专门机关，其执纪执法活动是以党纪国法的强制力为后盾的。纪委要坚持纪在法前，充分运用批评教育、组织处理、纪律处分、立案审查“四种形态”既抓早抓小、防微杜渐，又坚决处理“少数”和“极极少数”，切实肩负起“党纪严于国法”职能责任。监察机关依法检查国家机关和公务人员在遵守和执行法律、法规中的问题；依法受理对涉腐违纪违法行为的控告、检举和调查处理；依法受理涉嫌贪污贿赂、渎职等职务犯罪的案件线索，通过调查侦查等法定手段揭露和证实其违法犯罪事实；结合查办案件，帮助发案单位堵塞漏洞，整章建制，发挥“亡羊补牢”的执法预防功能，实现对国家机关及公权力部门工作人员是否勤政廉政监督的全覆盖。充分发挥党纪与国法的反腐监督功能，把党对权力监督全面领导的主体责任落到实处。
（二）权力属于人民、人民监督权力
我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。简单地解释就是：人民把主权让渡给选举的代表，由代表机关选举、监督或罢免国家机关及工作人员，由人民选举出来的国家机关工作人员对人民负责，并接受人民监督。
人民对国家机关及工作人员的监督，一方面表现为间接监督。间接监督就是通过人民代表大会及其常委会对国家机关及其工作人员进行立法监督和工作监督；通过人民政府对所属公共机构进行行政管理监督；通过人民法院、人民检察院的刑事诉讼、行政诉讼对国家机关及其工作人员进行司法监督；通过审计机关对国家资金运行和资源分配进行审查稽核进行经济管控监督等等。由于这些监督，都属于人民政府和检察机关的职权范畴，行政管理监控和维护司法公正的核心价值取向，难以充分体现人民群众对权力监督的意愿。健全国家监察体系，将监察权从政府职权内剥离、将侦查权从检察职权内剥离，组成与行政权、检察权平行的监察权，就能使人大及其常委会对权力的监督落实到执法的程序上；使人民法院、人民检察院的司法监督更加公平公正；使政府的行政监管、审计机关的经济管控更加规范高效，从而最大限度的体现人民对国家机关及工作人员监督的反腐期待。
（三）改革于法有据、立法逐步完善
（四）有权必有责、用权受监督
国家监察权的运行，旨在强化对国家机器的监督，实现对国家公务人员的全覆盖。这是因为权力作为一种集中起来的控制力和社会影响力，不仅代表着对社会的责任和义务，同时也标志着权力行使者不同于一般人的特殊地位、身份。这种以强制力为后盾的权力，不论受支配一方是否情愿，都必须强迫服从。这就使权力的拥有者具有凌驾于他人之上、滥用权力的可能。法国杰出的思想家孟德斯鸠指出，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。因此有权必有责，用权受监督是权力运行的基本法则。也就是说，要使公共权力沿着国家、社会和群众的整体意志和利益的正确轨道运行，就必须强化对权力的监督和制约。健全国家监察体系，就是通过对国家机关和执掌公共权力的人员的执法问责、依法监督，防止公共权力异化和滥用，把权力关进制度的笼子里。
（一）国家监察体制的总体设计
首先，明确党对国家监察工作的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。我们推进各领域改革，都是为了完善和发展中国特色社会主义，巩固党的执政基础、提高党的执政能力。以零容忍态度惩治腐败是中国共产党鲜明的政治立场，是党心民心所向，必须在党中央统一领导下推进。根据党中央的决策部署，拟组建的监察委员会就是反腐败工作机构，占党的纪律检查机关合署办公，目的是加强党对反腐败工作的集中统一领导，完善党和国家自我监督。而监察法就是反腐败国家立法，制定监察法，为监察委员会履行职责、开展工作提供法治保障，在反腐败工作领域体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一规定，坚持中国共产党对国家监察工作的领导，构建具有中国特色的国家监察体系，建立集中统一、权威高效的反腐败体制，强化党和国家的自我监督，推进国家治理体系和治理能力现代化。
第二，创新和完善国家监察体制。为健全反腐败体制机制，提升国家监察权威性和有效性，应规定中华人民共和国监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作，对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受监督。县级以上地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。中华人民共和国监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。同时，为了增强监察工作的机动性、实效性，规定上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。
第五，赋予监察机关必要的权限。应将目前监察机关实际使用的调查措施以国家立法形式固定下来。一是将现行行政监察法规定的查询、复制、冻结、扣留、封存等措施，完善为查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等。二是将实践中运用的谈话、讯问、询问等措施确定为法定权限。三是监察机关在调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法和职务犯罪中，对已掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查的被调查人，经依法审批可以将其留置在特定场所进行调查。这样可以有效防范逃跑、自杀，防止串供或者伪造、銷毁、转移、隐匿证据等问题，促使被调查人如实说明问题，也有利于被调查人的安金。四是对需要采取技术调查、限制出境等措施的，经过严格的批准手续，交有关机关执行。
第七，加强对监察机关和监察人员的监督。一是加强人大监督，草案规定，监察机关接受本级人大及其常委会的监督；各级人大常委会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查；监察机关应当接受询问或者质询。二是强化自我监督，草案占党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接，将实践中行之有效的做法上升为法律规范。草案规定了对打听案情、过间案件、说情千顸的报告和登记备案；监察人员的回避；脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度。同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。三是明确监察机关检察机关相互合制约，对于监察机关移送的案件，检察机关经审查后，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查；对于证据不足、犯罪行为较轻，或者没有犯罪事实的，应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决定。此外，草案还明确规定，监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。
（二）健全监察体制的运行机制
一是完善合署办公程序机制。现有的行政监察职能与检察侦查职能整合后，原有的违纪调查与刑事侦查紧密衔接，反腐败执纪执法的威慑、强制功能加大，在这种情况下，更需要强调法治思维和法治方式。规范执纪执法，完善纪检监察机制。在办案程序上，把严格依纪依法作为行为准则，坚持纪律法律面前人人平等，依规依法全面收集证据，切实改变“口供至上”的观念和做法；完善人权司法保障制度，依法保障辩护律师的执业权利。在事实认定上，坚持客观公正地查办案件，准确掌握违纪违法事实，严格区分工作失误与违纪违法的界限。在定性处理上，坚持以事实为依据，以纪律法律为准绳，违纪者受党政纪处分，违法者受法律制裁；坚决防止以党政纪处分代替刑事处罚，以刑事处罚代替党政纪处分的问题发生。让人民群众从我们办理的每一起腐败案件中感受到公平正义。
二是建立执纪执法活动程序规范。纪检监督执纪问责职能与监察监督调查处置职能在一体运行时，应界定日常监督、执法调查与处置问责的活动规范。对党员和公务员的监督总体上处于“四种形态”中的前三种状态，因而只能采取非强制性调查手段。只有发现被监督者具有明显违纪违法行为时，才能进入第四种形态即立案审查。而立案审查也有违纪违法之分，对违反党纪的立案审查，一般只能采取非强制性调查措施。对违法行为的立案审查，才可采取强制性调查措施。这是监察执法与纪检执纪在性质、手段上的重要区别。只有实现执法与执纪的分离和衔接，才能充分发挥把纪律挺在前面的腐败防控优势，防止出现违法违规办案甚至冤假错案，保证办案的质量和效果，维护党的执政形象和国家法治形象。
三是健全监察权监督机制。应加强党中央和地方党委对国家监察权力及运行的领导和监督，坚持党内请示报告等行之有效的制度。应建立完善监察权力的合理分工制约和程序制约机制，比如依托中央纪委案件监督管理室等机构、机制，加强对国家监察权力的分工、制约和监督。应建立人大监督和民主监督机制，积极探索接受监督的途径和方法。应完善检察机关、审判机关的监督制约，比如监察机关查处腐败犯罪案件，就需移送检察院审查起诉；对腐败违法案件的非刑事处罚，当事人可向法院申诉，由法院依法裁判。应建立人大监督、民主监督、社会监督机制，确保人大及其常委会专项调研、执法检查、听取报告、工作测评等监督的落实，确保政协对监察工作提案办理的受理和反馈，自觉接受广大人民群众对监察工作意见和建议。
（三）加强专业化队伍建设
纪检监察机关是政治领域执纪执法的专责机关，纪检监察队伍是保障公共权力规范运行的专门力量。纪检监察是政治性很强的专业工作，又是专业性很强的政治工作。在深化监察体制改革、执纪与执法一体运行、监察与司法法法衔接的背景下，必须加强专业化建设，把政治建设和业务建设统一于监察机关自身建设实践，在反腐败斗争中打造好政治机关的法治产品，规范和正确行使国家监察权。
3、加强纪检监察干部的选拔任用和考核。纪委监察委在党和国家机构体系中是唯一的专责机关，“专责机关不仅强调监察委的专业化特征、专门性职责，更加突出强调了监察委的责任，行使监察权不仅仅是监察委的职权，更重要的是职责和使命担当。”因此，对于纪检监察人员，应当建立一套与专责机关的工作职责相匹配的人事制度。既要探索建立纪检监察干部资格准入制度，确保新进人员具备基本的专业素养和专业能力。又要严肃试用期考察的初衷，在实际工作中检验纪检监察干部工作能力。还要加强对纪检、监察、法律等方面专业知识的考试，完善公平竞争、择优录取的选拔机制。对纪检监察干部专业能力的考察，应严格按照选用标准和程序，注重遴选具有纪律、法律等专业知识储备的人员，完善纪检监察干部队伍的年龄结构、专业结构、知识结构。通过遴选、培训、实战，逐步形成一批执纪执法监督和职务犯罪调查的专家。通过推进反腐败专业人才建设，造就政治坚定、纪律严明、作风过硬、监督有力、执法公正的反腐败专门力量，把纪检监察机关建设成机构设置科学，人员配备合理，装备手段先进，具有强大战斗力、威慑力和公信力的反腐败执法机关。
作者：吴建雄，湘潭大学教授、博士生导师，中国反腐败司法研究中心主任，湖南省法学会法治反腐研究会会长。先后任国家社科基金重大项目“健全反腐败领导体制和工作机制研究”，特别委托项目“习近平反腐败战略思想研究”、“中国特色社会主义国家监察制度研究”首席专家。
推荐人：中国反腐败司法研究中心企业廉洁合规研究基地主任刘耀华