10月30日上午，最高人民法院召开新闻发布会，发布行政诉讼附带审查规范性文件典型案例，最高人民法院行政审判庭庭长黄永维、最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇、最高人民法院行政审判庭审判员梁凤云出席发布会并介绍有关情况，最高人民法院新闻发言人林文学主持发布会。
各位记者朋友们：
大家好！感谢大家参加本次新闻发布会。今天我们正式发布第一批最高人民法院行政诉讼附带审查规范性文件典型案例。新修改的行政诉讼法第53条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查。这一条赋予了公民、法人或者其他组织对规范性文件附带审查的请求权，也赋予了人民法院就规范性文件是否合法的判断权。
2018年2月最高人民法院公布并施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》对此问题作了进一步的详细规定。规范性文件附带审查制度对促进公民权益保护、推动行政执法的“源头治理”、监督规范性文件的制定以及促进法治政府“科学立法”具有重要的意义。
规范性文件作为行政机关行使职权的一种方式，对于加强行政管理，完善行政法制和提高工作效率起到了积极作用。党的十九大对深化依法治国实践作出重大部署，提出“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。但在现实生活中，规范性文件损害公民合法权益，影响法制权威统一的现象并不少见。
规范性文件是行政行为的依据和源头，要纠正违法和不当的行政行为，有必要正本清源，从源头开始审查和纠正。将规范性文件纳入司法审查，有助于推进依法行政，促进规范性文件制定的合法性，保障法制的统一。为进一步体现对规范性文件的司法监督，提升全国法院的办案质量，最高人民法院近期从全国范围撷选了行政诉讼附带审查规范性文件典型案例，向社会公布。
该批典型案例具有较强的针对性和指导性，既强调了规范性文件“附带性”审查的原则，也明确了附带审查规范性文件的法律界限；既强调了规范性文件的合法性审查原则，也明确了规范性文件不存在违法情形时应当在判决理由中予以认可；既强调了规范性文件审查的有限性审查原则，也明确了对规范性文件附带审查可采用征求制定机关意见等审查方式。
我们期望通过这些案例的发布，对各级人民法院审理行政诉讼附带审查规范性文件案件提供参考，为各级人民法院提供可推广的审判经验；我们期望通过这些案例的发布，有效传递司法正能量，进一步增强全民法治意识，引导社会公众更好地维护自身权益，使尊法守法成为社会各界的共同追求和自觉行为；我们期望通过这些案例的发布，规范行政机关制定规范性文件的行为，维护政府的执行力和公信力。
下一步，人民法院行政审判工作将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实党中央关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，切实保障群众合法权益，通过加强对规范性文件的司法监督，促进规范性文件质量的提高，切实保障人民群众合法权益，保障法治政府如期建成。
谢谢各位。
行政诉讼附带审查规范性文件典型案例
目录
一、徐云英诉山东省五莲县社会医疗保险事业处不予报销医疗费用案
二、方才女诉浙江省淳安县公安局治安管理行政处罚一案
三、袁西北诉江西省于都县人民政府物价行政征收一案
四、大昌三昶（上海）商贸有限公司诉北京市丰台区食品药品监督管理局行政处罚案
五、郑晓琴诉浙江省温岭市人民政府土地行政批准案
六、上海苏华物业管理有限公司诉上海市住房和城乡建设管理委员会物业服务资质行政许可案
七、孙桂花诉原浙江省环境保护厅环保行政许可案
八、成都金牌天使医疗科技有限责任公司诉四川省成都市科学技术局科技项目资助行政许可案
九、毛爱梅、祝洪兴诉浙江省江山市贺村镇人民政府行政强制及行政赔偿案
（一）基本案情
徐云英的丈夫刘焕喜患肺癌晚期并发脑转移，先后于2014年4月8日、2014年6月3日两次入住淄博万杰肿瘤医院治疗，2014年7月8日医治无效去世。在淄博万杰肿瘤医院住院治疗期间，产生医疗费用105014.48元。2014年7月21日，徐云英申请五莲县社会医疗保险事业处给予办理新农合医疗费用报销。
五莲县社会医疗保险事业处于2015年1月12日作出《五莲县社会医疗保险事业处关于对申请人徐云英合作医疗报销申请的书面答复》（以下简称《书面答复》），依据五莲县卫生局、五莲县财政局莲卫字〔2014〕2号《2014年五莲县新型农村合作医疗管理工作实施办法》（以下简称《实施办法》）第五条第二款的规定，认为刘焕喜就诊的医疗机构不属于政府举办的医疗机构，决定不予报销。
徐云英认为五莲县社会医疗保险事业处不予报销所依据的政策规定不符合省、市相应政策规定的精神，侵犯其合法权益，为此向五莲县人民政府提出行政复议申请。五莲县人民政府认为五莲县社会医疗保险事业处的《书面答复》符合规定，于2015年4月13日作出莲政复决字〔2015〕1号行政复议决定维持五莲县社会医疗保险事业处作出的《书面答复》。
徐云英起诉请求人民法院撤销五莲县社会医疗保险事业处作出的《书面答复》，同时，对五莲县社会医疗保险事业处所依据规范性文件的合法性进行审查。
（二）裁判结果
据此，二审法院撤销山东省五莲县人民法院一审判决；撤销五莲县社会医疗保险事业处作出的《书面答复》；并责令五莲县社会医疗保险事业处于判决生效之日起60日内对徐云英的申请重新审查并作出处理。
（三）典型意义
修改后的行政诉讼法第五十三条增加了对规范性文件进行附带审查的条款。规范性文件的制定应以上位法为依据，与上位法相冲突的条款不具有合法性，不能作为认定行政行为合法的依据。
本案涉及到的上位依据包括：《山东省新型农村合作医疗定点医疗机构暂行管理规定》第十二条规定：“参合农民在山东省行政区域内非新农合定点医疗机构就医的费用不得纳入新农合基金补偿。”
山东省卫生厅、民政厅、财政厅、农业厅《关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的实施意见》规定：“完善省内新农合定点医疗机构互认制度，凡经市级以上卫生行政部门确定并报省卫生行政部门备案的三级以上新农合定点医疗机构，在全省范围内互认；统筹地区根据参合农民就医流向，通过签订协议互认一、二级新农合定点医疗机构，享受当地规定的同级别新农合定点医疗机构补偿比例。”
2015年1月，浙江省淳安县公安局城区派出所（以下简称城区派出所）和淳安县公安消防大队（以下简称淳安消防大队）曾多次对方才女经营的坐落于淳安县千岛湖镇龙门路53弄11号出租房进行消防检查。
同年2月11日，城区派出所和淳安消防大队再次对方才女的出租房进行消防检查。同年2月13日，城区派出所向方才女发出责令限期改正通知书，责令其改正消防安全违法行为。同日，淳安消防大队也向方才女发出责令限期改正通知书，其中认定的消防安全违法行为与淳安县公安局认定的基本相同，并责令方才女于2015年3月11日前改正。
3月13日，城区派出所和淳安消防大队民警对涉案出租房进行复查，发现方才女对“四、五、六、七层缺少一部疏散楼梯，未按要求配置逃生用口罩、报警哨、手电筒、逃生绳等”违法行为未予改正。
同年3月16日，城区派出所决定立案调查，次日，城区派出所民警向方才女告知拟处罚的事实、理由和依据。同日，淳安县公安局作出淳公行罚决字[2015]第1-0001号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定方才女的行为构成违反安全规定致使场所有发生安全事故危险的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第三十九条的规定，对其决定行政拘留三日，并送淳安县拘留所执行。
方才女不服诉至法院请求撤销被诉处罚决定，并对被诉处罚决定作出所依据的规范性文件，即行政程序中适用的《浙江省居住出租房屋消防安全要求》（以下简称《消防安全要求》）《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》（以下简称《消防执法问题批复》）和《关于居住出租房屋消防安全整治中若干问题的法律适用意见（试行）》（以下简称《消防安全法律适用意见》）合法性进行一并审查。
浙江省淳安县人民法院一审认为，方才女的出租房屋虽被确定为征迁范围，但其在征迁程序中仍用于出租，且出租房内未按要求配置逃生用口罩、报警哨、手电筒、逃生绳等消防设施。淳安县公安局根据《消防安全要求》《消防执法问题批复》和《消防安全法律适用意见》的规定，认定方才女的行为构成违反安全规定致使场所有发生安全事故危险的违法事实清楚。《消防安全要求》《消防执法问题批复》和《消防安全法律适用意见》均属于合法的规范性文件，淳安县公安局在行政程序中应参照适用。据此，一审判决驳回方才女的诉讼请求。
方才女不服提出上诉。杭州市中级人民法院二审认为，根据对《消防安全要求》《消防执法问题批复》和《消防安全法律适用意见》的审查，淳安县公安局认定案涉居住出租房屋为《治安管理处罚法》第三十九条规定的“其他供社会公众活动的场所”，定性准确。方才女提供的证据以及询问笔录均显示其负责案涉出租房屋日常管理，系案涉出租房屋的经营管理人员，依法应对案涉出租经营的房屋消防安全承担责任。方才女要求撤销被诉处罚决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。据此，二审判决驳回上诉，维持原判。
本案争议的焦点在于，当事人申请附带审查的《消防安全要求》《消防执法问题批复》和《消防安全法律适用意见》是否对《治安管理处罚法》第三十九条规定的“其他供社会公众活动的场所”进行了扩大解释。
《治安管理处罚法》第三十九条适用的对象是“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员”。本案中，人民法院通过对案涉规范性文件条文的审查，明确了对居住的出租房屋能否视为“其他供社会公众活动的场所”这一法律适用问题。由于“其他供社会公众活动的场所”为不确定法律概念，其内容与范围并不固定。
本案中，居住的出租房物理上将毗邻的多幢、多间（套）房屋集中用于向不特定多数人出租，并且承租人具有较高的流动性，已与一般的居住房屋只关涉公民私人领域有质的区别，已经构成了与旅馆类似的具有一定开放性的公共活动场所。对于此类场所的经营管理人员，在出租获利的同时理应承担更高的消防安全管理责任。因此，《消防安全要求》《消防执法问题批复》和《消防安全法律适用意见》所规定的内容并不与《治安管理处罚法》第三十九条之规定相抵触。
袁西北的住房属江西省于都县中心城区规划范围。江西省于都县人民政府（以下简称于都县政府）委托于都县自来水公司，根据袁西北户从2010年2月1日起至2015年11月的自来水使用情况，征收了袁西北户的污水处理费共计1273.2元。
袁西北以于都县政府对其征收污水处理费违法为由，诉至法院，请求于都县政府全部退还已征收的污水处理费；依法对《于都县城市污水处理费征收工作实施方案》（以下简称《实施方案》）的合法性进行审查。
本案所涉及的污水处理费征收，根据法律法规的规定，其范围由征收对象和征收对象实施的行为确定。征收对象为城市污水集中处理规划区范围所有用水单位和个人，且征收对象需实施向城市排污管网和污水集中处理设施排放污水的行为。但《实施方案》所确定的污水处理费征收范围却扩大至“于都县中心城区规划区范围内所有使用城市供水的企业、单位和个人”，违反法律法规规章及上级行政机关规范性文件规定。在《管理办法》第八条明确规定了征收范围后，于都县政府在其制定的规范性文件中扩大征收范围没有法律依据，应予修改。
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十九条之规定，规范性文件不合法的，人民法院可以向规范性文件的制定机关提出司法建议。司法建议作为法律赋予人民法院的一项重要职责，是充分发挥审判职能的重要方式。人民法院在规范性文件附带审查后向有关机关发出司法建议，可以促进执法质量、扩展审判效果。
2015年1月，刘振杰通过“12331”投诉北京市丰台区丰台北路79号华堂商场一层超市销售的进口食品吉百利巧克力饼干中英文营养成分表数值不一致，要求进行调查，并提供了购物小票及涉案产品外包装，产品外包装显示涉案产品的中国经销商为大昌三昶（上海）商贸有限公司（以下简称大昌公司）。
2015年2月2日，北京市丰台区食品药品监督管理局（以下简称丰台食药局）对华糖洋华堂商业有限公司华堂商场丰台北路店（以下简称华堂丰北路店）进行现场检查，于2015年2月9日予以立案。2015年5月11日，丰台食药局作出（京丰）食药监食罚[2015]270020号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书）及责令改正通知书并送达华堂丰北路店。被诉处罚决定书认为华堂丰北路店经营上述食品营养成分表中的中英文数值不一致，不符合GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（以下简称《通则》）3.2的规定，属于经营标签标注不符合食品安全标准规定的行为，违反了原《中华人民共和国食品安全法》（以下简称原《食品安全法》）第四十二条第一款第九项的规定。依据原《食品安全法》第八十六条第一款第二项的规定，决定给予华堂丰北路店没收违法所得153.6元，罚款8000元的行政处罚。
大昌公司认为《通则》3.2项违背了原《食品安全法》的立法目的，超越了食品安全的适用范围以及食品安全的定义范畴。食品营养成分要求作为食品安全标准的内容仅仅涉及专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的要求。本案所涉产品为普通食品，因此《通则》并不适用于本案。同时被诉处罚决定书在事实认定、法律适用及处罚程序方面均违法，故请求法院撤销丰台食药局作出的被诉处罚决定书，同时对《通则》3.2项附带进行合法性审查。
大昌公司不服一审判决，持原诉理由上诉至二审法院，请求二审法院撤销原判，支持其原诉请求或者将案件发回重审。
北京市第二中级人民法院经审理认为，《通则》3.2项的规定与立法目的并不相悖，没有违反上位法的规定，即《通则》3.2项的规定合法，且应当作为本案被诉处罚决定书的适用依据，且大昌公司的标签标注行为构成了对《通则》3.2项的违反，被诉处罚决定书并无不当，二审维持了一审判决。
修改后的行政诉讼法第五十三条赋予了公民、法人或者其他组织对规范性文件请求附带审查的权利。第六十四条规定人民法院经审查认为规范性文件不合法的，规范性文件不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十九条规定，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。
本案中，案涉《通则》3.2项规定：预包装食品营养标签应使用中文。如同时使用外文标示的，其内容应当与中文相对应，外文字号不得大于中文字号。本案的裁判理由部分从立法目的、上位法的具体法律规定等角度详细阐明了《通则》3.2项合法，应当在本案中作为法律依据予以适用的理由。二审法院更是将案件的争议焦点固定在《通则》3.2项的法律适用方面，通过对《通则》3.2项合法性的确认、《通则》3.2项应作为本案的法律适用依据、大昌公司的行为构成对《通则》3.2项的违反这三个焦点问题的深入说理，有理有据的驳回了大昌公司的主张。通过这一案件中规范性文件的附带审查，确保原《食品安全法》保障公众食品安全和身体健康立法宗旨的进一步落实。
郑晓琴与其父母郑福兴、张菊香同户，均系浙江省温岭市西城街道某村村民。1997年8月，郑福兴户在个人建设用地补办申请中将郑晓琴列为在册人口。2013年3月，郑福兴因拆迁复建提交个人建房用地申请时，在册人口中无郑晓琴。
温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）根据《温岭市个人建房用地管理办法》（以下简称《用地管理办法》）有关“申请个人建房用地的有效人口计算：（一）本户在册人口（不包括应迁出未迁出的人口）”，以及《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》（以下简称《安置补偿办法》）有关“有下列情形不计入安置人口：（一）……已经出嫁的妇女及其子女（含粮户应迁未迁）只能在男方计算家庭人口”之规定，认为郑晓琴虽系郑福兴之女，其户口登记在郑福兴名下，但业已出嫁，属于应迁未迁人口，遂于2014年7月确认郑福兴户有效人口为2人，并审批同意郑福兴的个人建房用地申请。
郑晓琴不服诉至法院，请求判令撤销温岭市政府的审批行为，并重新作出行政行为；附带审查上述两个规范性文件并确认不合法。
修改后的行政诉讼法赋予公民、法人和其他组织在对行政行为提起诉讼时，认为所依据的规范性文件不合法时，可附带请求法院审查该文件合法性的权利。
2015年7月2日，原上海市住房保障和房屋管理局（以下简称原市房管局）受理上海苏华物业管理有限公司（以下简称苏华公司）向其提出的新设立物业服务企业资质核定申请，苏华公司提交了其聘用的王子文等人具备专业管理资质和技术资质的证书，及苏华公司为其缴纳城镇基本养老保险的证明。后原市房管局经调查发现，苏华公司聘用的专职管理和技术人员于同年5月起作为苏华公司员工缴纳社会保险费用，但于次月即停止缴费。故原市房管局认定苏华公司的申请不符合有关规定，继而于同年7月9日作出不予批准决定。
苏华公司不服，于同年8月25日向中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）申请行政复议。住建部于11月18日作出行政复议决定。苏华公司不服提起行政诉讼，请求撤销原市房管局2015年7月9日作出的《不予批准决定书》及住建部作出的建复决字[2015]454号《行政复议决定书》；对原上海市房屋土地资源管理局制定的沪房地资物[2007]69号《新设立物业资质通知》（以下简称《新设立物业资质通知》）进行附带审查。
苏华公司不服上诉，二审驳回上诉，维持原判。
根据《行政许可法》的规定，法律法规已经设定行政许可的，下级行政机关可以依法通过制定规范性文件的方式明确许可所具备的条件。行政相对人对该规范性文件提起附带审查的，法院围绕该规范性文件与法律法规的规定是否存在冲突，制定主体、制定目的、制定过程是否符合规范，是否明显违法等情形进行审查。规范性文件不存在违法情形的，应当在判决理由中予以认可，并在该案中进行适用。
本案中，人民法院通过判决明确了国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理的制度，物业服务企业中从事物业管理的人员应当根据有关规定取得职业资格证书，且满足相应的人数标准。同时明确为了更好地提供物业管理服务，物业管理人员除具备职业资质以外，还应当具备服务的稳定性。原上海市房屋土地资源管理局作为物业服务企业资质的主管机关，根据上位法规定制定《新设立物业资质通知》，对《物业服务企业资质管理办法》中专职人员的认定标准进行了解释和细化规定，与《行政许可法》《物业管理条例》等法律法规的规定不相冲突。
2015年3月17日，原浙江省环境保护厅（以下简称原浙江省环保厅）向孙桂花所有的小型越野客车核发黄色机动车环保检验合格标志，有效期至2015年6月。同年11月12日，孙桂花起诉要求撤销该标志，并对原中华人民共和国环境保护部（以下简称原环保部）制定的《机动车环保检验合格标志管理规定》（环发[2009]87号）进行合法性审查。
同年11月19日，孙桂花提交机动车排放鉴定申请，次日该车经排气污染物检测，结论为合格，原浙江省环保厅为其核发了绿色机动车环保检验合格标志。
当事人均未上诉，一审判决发生法律效力。
人民法院在行政诉讼中对规范性文件附带审查时应正确把握审查方式，必要时可以征求制定机关的意见。为防治大气污染，全国各地逐步对黄标车进行治理淘汰，案涉机动车环保标志的核发及对原环保部制定的《机动车环保检验合格标志管理规定》进行的附带审查，不仅关系到车主切身利益，同时也关系到大气污染防治的民生大计。原环保部制定的《机动车环保检验合格标志管理规定》专业性和政策性较强，为更好地理解该文件的制定目的、依据及出台背景等，法院向原环保部发函了解情况，原环保部复函详细作了介绍。
法院在听取了诉讼双方的主张及制定机关的意见，充分掌握信息后，作出审慎的审查结论。本案对合法的规范性文件予以适用，并对违反正当程序的环保标志核发行为确认违法，在保障行政相对人合法权益的同时，推动了环保标志的规范化管理。
金牌天使公司认为，其申报项目已成功申报四川省科技厅2015年科技支撑计划重点新产品研发项目，应自然具备成都市战略新兴产品的申报和资助条件，故成都市科技局退回补充修改的理由不能成立。同时，其认为成都市科技局制定的规范性文件违法，故诉请法院对其予以审查，并确认成都市科技局于2014年6月29日作出的退回修改行为违法。
金牌天使公司不服提出上诉，四川省成都市中级人民法院二审裁定驳回上诉，维持原裁定。
规范性文件附带审查制度在促进公民权益保护、监督规范性文件的制定以及促进法治政府“科学立法”的进程具有积极的意义。在本案的审理中，人民法院明确，原告提起规范性文件的审查需符合“附带性”的原则。首先，审查对象的附带性，只有直接作为被诉行政行为依据的规范性文件才可能成为人民法院的审查对象；其次，审查模式的附带性，即对规范性文件的审查只能在针对行政行为合法性审查中附带提出；最后，审查结果的附带性，人民法院对规范性文件的审查是为了确认诉争行政行为的直接依据是否合法进而确认行政行为的合法性，经审查后确认该规范性文件不合法，处理方式为不作为认定行政行为合法的依据，并向规范性文件的制定机关提出处理建议，而不就规范性文件的合法性做单独判定。
毛爱梅与其夫祝洪兴系浙江省江山市贺村镇生猪养殖户。2015年5月31日，浙江省江山市贺村镇人民政府（以下简称贺村镇政府）与祝洪兴签订《生猪养殖场关停退养协议》，约定祝洪兴关停其生猪养殖场，不得在原址上再从事生猪养殖，彻底拆除占地374.3㎡的养殖设施，由镇政府给予其10元/平方米奖励。当日，贺村镇政府对拆除养殖设施完成验收，并于2015年7月23日将退养补助款3473元转账支付至祝洪兴个人账户。
2015年8月30日，贺村镇政府发现祝洪兴夫妇存在恢复生猪养殖的行为，向其发送《责令关停退养通知书》，责令其于当日无偿关停退养，并拆除栏舍。2015年9月1日上午，贺村镇政府发现仍存在生猪养殖情形，遂于当日下午组织对养猪场建筑进行强制拆除。
祝洪兴夫妇因对贺村镇政府实施的强制拆除行为不服，提起行政诉讼，请求法院确认贺村镇政府的强制拆除行为违法，赔偿其各项损失408230元，并申请对江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理的通知》（江政办发[2014]29号）进行附带审查。
本案再次明确了规范性文件附带审查制度中审查对象的附带性，即作为被诉行政行为依据的规范性文件才可能成为人民法院的审查对象。如果规范性文件不是行政机关实施行政行为的法律依据，那么人民法院将不予审查。以促进经济社会转型升级为核心目标开展的“三改一拆”“五水共治”等活动，是贯彻党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的重要体现。对于严重影响生态环境的生猪养殖业开展整治提升，是生态文明建设的重要环节，环保部门和乡镇政府在其中发挥着主要作用。
人民法院在审理此类行政案件中，一方面要依法审查行政主体的职权依据、法律依据和执法程序，对强制拆除等行为应严格审查其合法性；另一方面对于涉及赔偿的内容要依照国家赔偿法以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等法律、司法解释中“合法权益”、直接损失、行为与损失之间因果关系等要素进行严格审查。
本案中规范性文件并非行政行为作出依据，人民法院根据行政诉讼法的规定不予审查，明确了可以附带审查的规范性文件的法律界限。
本次听读50分钟（120）
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