在俄乌冲突和新一轮巴以冲突等地缘政治事件的催化以及拜登政府打击非法药物贸易、恐怖主义、大规模杀伤性武器等外交政策目标的推动下，2023全年以美国财政部外国资产控制办公室（OfficeofForeignAssetsControl，以下简称“OFAC”）为代表部门所开展的经济制裁行动继续延续去年的高强度态势。
根据我们的统计，OFAC本年度共采取了118次制裁行动，涉及98个国家和地区，制裁个人、实体共计2358个。在OFAC采取制裁行动的次数、制裁波及的地区范围以及全年制裁主体总数这几个指标维度上，均较去年同期水平（100次，82个国家和地区，2204个主体）有小幅增长。
本文我们尝试梳理制裁规则、制裁对象以及制裁和解案例等方面的变化趋势，对美国政府2023年在经济制裁层面的动态进行总结，供读者参考。
二、2023年美国经济制裁立法观察
（一）国会法案
（二）总统行政令
行政令
修订要点
制裁条件
制裁处置
EO14024
对协助特定重大交易的外国金融机构实施制裁
（1）为任何依据EO14024，因在俄罗斯特定行业运营而被制裁的主体开展或协助其进行重大交易，或为代表前述主体的其他主体开展或协助其进行重大交易的外国金融机构；
或
（2）开展或协助涉及俄罗斯军事工业基地的重大交易，或提供涉及俄罗斯军事工业基地的服务，包括直接或间接向俄罗斯销售、供应、转移任何被财政部会同国务院及商务部协商后所认定的特定或某一类别的物项的外国金融机构
（1）汇通账户制裁；
（2）SDN清单制裁
EO14068
禁止进口全部或部分包含来自俄罗斯产品的第三国产品
任何全部或部分在俄罗斯境内开采、提取、生产或制造的，或在俄罗斯管辖水域收获的，或由悬挂俄罗斯国旗的船只捕捞的、由财政部在会同国务院、商务部、国土安全部协商后所指定的以下产品类别中的具体产品：鱼类、海鲜及其加工品；钻石；无论该些产品是否已在俄罗斯境外被并入或实质性地转化为其他产品。
禁止入境美国
制裁内容
目前已实际制裁范围
制裁在俄罗斯特定行业运营的主体
禁止外国金融机构开展或协助的重大交易所涉及的产品类目
半导体生产设备；硅晶棒/硅球；硅晶片；光刻胶材料；印刷电路板；印刷电路板基材；示波器；自动化测试设备；数据采集系统；信号生成器；脉冲信号发生器；频谱分析仪；硝化纤维；无烟粉末；黑索金（RDX）；奧克托今（HMX）；涡轮机油；涡轮机油添加剂；高精度球轴承和滚子轴承；角接触轴承（主轴）；热敏瞄准镜；热成像仪阵列；红外焦平面阵列；图像增强管（IIT）；惯性导航系统（INS）；惯性测量单元（IMUs）；光纤陀螺仪（FOGs）
禁止进口俄罗斯原产产品
石油；石油燃料、油类及其蒸馏产品；液化天然气；煤炭和煤炭产品；鱼、海鲜及其制品；酒精饮料；非工业钻石；黄金
禁止进口全部或部分含有或在俄境内获得的产品
三文鱼、鳕鱼、狭鳕和蟹
EO14071
禁止对俄出口的服务[1]
（三）行政条例及FAQ
操作类型
FAQ涉及制裁项目
FAQ数量
发布
俄罗斯
24
委内瑞拉
9
伊朗
4
缅甸
修订[2]
10
7
5
（四）官方指南
2023年在经济制裁领域，由财政部或OFAC主导或参与发布的官方指南性文件共计17份，较2022年的数量（8份）有显著增加。我们认为这一部分是因为俄乌冲突后美国政府大规模开展制裁行动，公众在法规应用解读和合规最佳实践等问题上对官方指南的需求激增。另一方面，美国行政部门通过近两年的持续执法也积累了大量违规案例和高频违规情形，为有效打击逃避制裁行动，其有极强动力将该些执法中的常见情形通过官方渠道予以公开。本年度新发官方指南文件具体如下：
三、2023年美国经济制裁执法观察
根据我们的统计，本年度OFAC发布制裁决定时援引次数最高的6份总统行政令与去年完全相同，分别是针对俄罗斯和伊朗的两份地域性制裁，以及针对恐怖主义、非法药物贸易、人权侵害和腐败以及大规模杀伤性武器扩散行为的四份主题性制裁行政令。该些行政令在2022至2023年被援引的次数和在各行政令下新增制裁主体总数具体如下：
2023
2022
被引用
次数
被制裁主体数量
被引用次数
EO13224
25
246
27
204
制裁俄罗斯海外破坏性行为参与者和支持者
22
1398
33
1672
EO14059
制裁全球非法药物贸易行为参与者和支持者
18
190
11
46
EO13818
制裁美国境外严重侵害人权和腐败行为的参与者和支持者
78
6
90
EO13382
制裁大规模杀伤性武器扩散者及支持者
8
61
EO13846
恢复伊核协定下豁免的所有对伊朗的制裁
从援引频率来看，针对恐怖主义的EO13224超越EO14024成为今年制裁执法行动援引次数最多的行政令，这一定程度上是因为10月新一轮巴以冲突爆发所推动的。而从在各行政令项下被制裁的主体总数角度来看，针对俄罗斯的EO14024仍然覆盖了本年度新增制裁主体总数的近六成（59.3%），维持显著领先态势。显然，本年度OFAC仍然将大部分执法资源优先向涉俄制裁项目倾斜。
（一）制裁执法重点针对国家
1.俄罗斯
与2022年相同，以制裁俄罗斯海外破坏性行为参与者和支持者为目的发布的EO14024，不论从引用次数还是从制裁主体总数方面都显著领先于其他任何制裁行政令。但从OFAC援引该行政令制裁各个主体的具体理由来看，OFAC实施制裁的重点主要发生了两方面变化。
首先就俄罗斯主体[3]而言，2022年超过半数（52.4%）的俄罗斯主体是被OFAC以“在受制裁的俄罗斯政府或受制裁的俄罗斯实体中担任官员、高管、董事”等为由被加入SDN清单，其次有近四分之一（24.7%）是因“被受制裁主体所控制或拥有、或代表前述主体行事”而被制裁。由此可见在2022年OFAC主要通过制裁瞄准俄罗斯政治和经济精英圈层，着力打击普京核心支持群体及其下属的资产和实体网络。而2023年有约六成（60.6%）的俄罗斯主体是被以“在俄罗斯特定行业运营”而被制裁，且以该理由被制裁的主体总数是2022年同期的2.5倍。这标志着本年度OFAC在EO14024下对俄罗斯主体的打击重点发生了转移，更多是借“瓦解俄罗斯军事工业基础”为由专注于封锁俄罗斯核心支柱产业的代表性企业，遏制当地工业生产制造，切断俄罗斯在乌军事行动的资源供给。
其次，对比2022年和2023年在EO14024项下的新增非俄罗斯主体数量，能够发现本年度在该项目中被制裁的第三国主体数量以及占受制裁总数的比例均较去年有明显增长。2022年仅有148个第三国主体被制裁，占当年制裁总数的8.2%，而2023年该数字上升至339个，比例则激增至23.2%。
根据我们的统计，自2022年以来，在EO14024项下被针对的第三国主体，主要来自塞浦路斯（15%）、乌克兰（10%）、阿联酋（10%）、中国（1%）、土耳其（7%）和瑞士（7%）这六个国家。但观察该些第三国实体的具体情况可以发现，绝大多数被制裁的塞浦路斯、乌克兰及瑞士主体实际都是受制裁俄罗斯主体在该些国家的幌子公司、代理人或关联方。阿联酋、中国和土耳其主体则有较多是因与俄罗斯主体交易，向其提供包括集成电路等被美国认定为对俄军事装备具备较高价值的敏感物项，被OFAC以向受制裁主体提供支持为由或者被认定为在俄罗斯特定行业运营而被制裁，尤其是对于中国主体，这一比例达到了49%。例如2023年12月12日，有17家中国（包括香港）企业因向俄罗斯公司供应电器元器件、金属加工机床、高分辨率卫星观测图像等产品而被OFAC施加制裁。
2.伊朗
2023年度，美国政府在第13864号行政令（以下简称“EO13864”）项下共开展6次制裁执法行动，覆盖61个主体；此外援引次数较高的涉伊专项制裁行政令还有制裁伊朗政府人权侵害行为的第13553号行政令（以下简称“EO13553”），累计被援引4次，共计制裁47个主体。
一方面，与我们在去年的美国经济制裁年终观察中所预测的一致，今年OFAC继续以迫害人权、镇压正当民主抗议为由对伊朗当局人员和为其服务的企业实施制裁，包括伊朗安全部队、伊斯兰革命卫队（IRGC）和执法部队（LEF）的核心骨干；指挥抗议镇压活动或对被关押的抗议者进行胁迫和暴力行为的官员；参与伊朗政权网络言论审查管控的企业和人员；伊朗政权所控制的媒体机构法尔斯新闻社（FarsNews）、塔斯尼姆新闻社（TasnimNews）和新闻电视台（PressTV）及其三名高管；以及为伊朗安全部门部门镇压行为提供设备的企业。自2022年9月以来，OFAC已累计以此为由对伊朗主体展开13轮制裁行动，且逐步开始与英国、加拿大等盟国政府发起联合制裁行动，我们认为未来OFAC仍然会继续以此为政治舆论抓手实施对伊制裁。
其次，尽管在制裁法规层面，金属、建筑、采矿、制造、纺织等众多行业均已被纳入对伊朗行业制裁范围，但2023年OFAC在对伊行业制裁方面仍然以打击石油行业为主，主要针对伊朗国有石油企业PGPICC和TriliancePetrochemical分布在阿联酋、巴基斯坦、土耳其、新加坡等地的贸易运输网络以及通过该些网络从伊朗处采购石油的东亚买家企业。
3.中国
本年度涉及中国主体频率最高的是在EO14024下开展的涉俄制裁行动（8次），除了俄罗斯主体在中国境内所拥有的幌子公司外，绝大多数在该行政令下被制裁的中国主体都是因与受制裁的俄罗斯企业或是具备俄罗斯军方、政府背景的企业供应包括无人机、电子元器件、数据分析和云计算设备、飞行模拟器引擎、卫星成像软件、工业相机等具备军事应用价值的敏感产品而被OFAC认定向受制裁主体提供支持，协助其逃避制裁而被列入SDN清单。但需要额外提示的是，中国企业与未受制裁的俄罗斯主体交易也存在较高的制裁风险，例如在2023年1月26日对某长沙科技公司和其卢森堡子公司实施制裁时，OFAC解释该两个主体向某两个俄罗斯科技公司提供了乌克兰境内地点的雷达卫星位置合成图像指令，而这两个俄罗斯公司又使用该指令，生成了高分辨率的雷达卫星图像并将之提供给受制裁主体瓦格纳集团和俄罗斯军方，并以“为受制裁主体间接提供帮助为由”对该中国公司及其卢森堡子公司实施制裁。因此，中国企业在高风险地区开展业务时需要尤为加强合规尽调，尽可能采取多种方式核查交易对象的背景和对方开展交易的真实目的。
其次，OFAC还依据EO13382，以参与大规模杀伤性武器扩散为由，针对中国主体发起了7次制裁行动，但从实际违规情形来看，在该项目下被制裁的中国实体全部都是因与伊朗或巴基斯坦受制裁主体开展交易而被连带制裁的。例如2023年3月9日，有6个中国主体因向SDN制裁主体，即伊朗飞机制造公司HESA销售和运输包括可用于无人机的航空航天零部件而被制裁；6月6日，有10个中国主体因帮助伊朗弹道导弹开发机构采购包括有色金属、离心机、电子元器件等敏感物料而被制裁。
（二）主题性制裁项目执法
1.反恐怖主义
延续去年的趋势，今年OFAC继续依据第13224号行政令加强对恐怖主义组织背后的融资洗钱渠道、走私贸易和武器贩运网络的制裁打击，累计共发起25次制裁行动，涉及36个国家或地区的246个主体，其中占比最高的是马尔代夫（49）和黎巴嫩（45），其次则是阿联酋（18）、索马里（16）、土耳其（15）和伊拉克（13）。
2.反非法药物全球贩运
自拜登当选以来，本届白宫政府一直宣称将把打击药物滥用以及以芬太尼为代表的非法药物生产和贩运作为优先行动项之一。今年12月4日，美国财政部还宣布成立了反芬太尼工作小组（Counter-FentanylStrikeForce）[4]，计划统整部门内的执法和信息资源，通过制裁和其他手段进一步打击全球非法药物供应链和融资链。因此，我们认为2024年OFAC在本项目项下的制裁执法力度将继续增强。
3.反侵害人权和腐败行为
从2021年的173个，2022年的90个，再到2023年的78个，在第13818号行政令（以下简称“EO13818”）项下的年度制裁主体数量已连续两年呈现下滑趋势。但这并不代表反侵害人权和腐败行为已不再是OFAC执法重点，相反我们观察到，今年以来OFAC更偏向于援引针对特定国家的制裁行政令实施此类制裁，例如制裁伊朗政府严重人权侵害行为的第13553行政令（4次）、制裁叙利亚境内人权侵害行为的第13572号行政令（1次）等。
就EO13818项下被制裁的主体来看，今年OFAC更多依据该行政令打击全球范围内的严重腐败行为，包括针对干预当地对腐败犯罪的司法调查程序的巴拉圭高官，通过贿赂干预立法和政府招标的保加利亚政府官员，通过贿赂获取选票的海地众议院前主席，通过贿赂其他投标方获取政府合同的危地马拉官员，组织煽动大量暴力活动并且有腐败行为的利比里亚政党高级领导人以及挪用美国对阿富汗安全部队援助资金的拉赫曼家族。
针对人权侵害行为，OFAC则制裁了逮捕俄罗斯民主人权活动家VladimirKara-Murza的调查员、法官及专家证人，限制女性获得中等教育的阿富汗政府官员，为大量刺杀、绑架勒索、抢劫、抢劫等行为负责的海地犯罪组织头目。
2023年12月第十届联合国反腐败公约缔约国会议在美国亚特兰大进行，会后拜登政府也适时发布了名为《美国在打击全球腐败中的领导作用》的官方文件，宣布将在2024年更加积极地利用现有制裁法规来打击公共腐败的帮凶。考虑到美国制裁行动在短期内受政治事件或政策影响极大，我们认为2024年OFAC在EO13818项下针对腐败行为主体的制裁也会继续增加。
4.反大规模杀伤性武器
（三）新发制裁执法趋势
1.制裁执法形式：多边联动
根据我们对OFAC执法通告具体内容的统计，本年度美国政府共有35次制裁行动是与其他国家政府部门联合开展的，约占制裁行动总数的三成（30.7%）。合作的形式既包括两国政府执法部门共同对同一主体实施制裁，也包括由他国执法部门协助OFAC就违反制裁的行为进行调查取证、冻结资金等执法工作。本年度参与合作的与美国在制裁执法方面开展合作次数频率最高的是墨西哥和英国（各16次），其次还包括加拿大、欧盟、澳大利亚等美国盟友国家。与墨西哥的合作高度集中于制裁非法药物制造和贸易这一制裁项目，但与英国的合作涉及的制裁项目则相对多元，既包括针对恐怖主义、大规模杀伤性武器、网络犯罪、人权侵害的主题性制裁，也包括针对俄罗斯、伊朗和缅甸的地域性制裁。这一现象与美英两国财政部在2022年10月达成的合作机制存在强关联。该机制着力进一步深化两国制裁主管部门OFAC与OFSI在制裁实施层面的合作交流，包括但不限于对特定限制性政策的解读、对特定许可证的审查决定等[5]。
综合来看，目前外国执法部门参与的绝大多数是反非法药物贩运、反恐怖主义、反人权侵害等主题性制裁，我们认为主要原因是该些项目没有明确地域针对性，打击目标所从事的也是一般意义上的犯罪活动，因此其他国家在参与时顾虑较少。但随着拜登政府持续尝试利用俄乌冲突等事件所带来的战略机遇和舆论效应，通过多种方式和渠道推进建立双边和多边联合执法机制，这种趋势未来可能发生变化。
2.制裁目标行业：无人机产业
四、2023年经济制裁和解案件观察
根据OFAC官方信息[7]，2023年全年其共就16例违反制裁案件与责任方达成和解，总和解金额达到1,541,205,234美元。其中12例涉案主体为美国主体或其海外分支机构，4例为非美国主体。涉及非美国主体的案件具体情况详见下表：
违规
主体
违规行为
和解金额
印度烟草销售企业
2015年至2017年期间，公司向朝鲜出口烟草，并在贸易文件中提供虚假信息，将泰国中介机构作为最终用户，将中国作为出口目的地，以此规避执法。公司通过香港中介机构通过分次转账的方式收取货款，导致美国金融机构直接或间接参与该些资金的清算或转账。公司因导致美国金融机构向朝鲜出口金融服务，或导致美国金融机构协助对朝出口而构成违规。
$332,500
英国烟草销售企业
$508,612,492
瑞典银行拉脱维亚分支机构
$3,430,900
开曼虚拟货币交易平台及其全球关联方
2017年至2022年，该交易平台有理由基于其掌握的IP地址等信息知晓自身平台中有位于多个受制裁地区的客户，但其无视美国制裁法规未及时将美国客户迁移至独立的交易平台，反而通过表面出台制裁合规管理措施实则暗示客户使用VPN修改IP地址等方式，持续协调美国客户与受制裁地区主体之间的虚拟货币交易。该平台因导致美国主体与受制裁地区主体交易而构成违规。
$968,618,825
同时值得注意的是，本年度非美国主体所支付的和解金额平均是其涉案金额的1.33倍，这不仅远超本年度全部和解案件的平均水平（0.72倍），而且较2022年全部和解案件的平均水平（0.45倍）以及所有涉及非美国主体案件的平均水平（0.2倍）均有显著上升。这一现象主要是两方面因素造成的：一是本年度所有非美国主体违规案件均非违规主体自愿披露，二是有2个案件被OFAC认定为违法情形极其严重（egregious）。而去年同期所有涉及非美国主体案件中，违规主体的主动披露率高达80%，且全部案件均未被OFAC认定为极其严重。
违规主体
涉案金额
和解金占比
自愿披露
极其严重
2023年
$251,661,588
202%
否
是
$706,068,127
137%
$3,312,120
104%
$369,228
90%
平均
133.25%
0%
50%
2022年
中国香港贸易金融企业
$75,603,411
$5,228,298
7%
澳大利亚物流运输企业
$48,409,909
$6,131,855
13%
法国投行瑞士分支机构
$3,076,180
$720,258
23%
法国投行摩纳哥分支机构
$1,233,967
$401,039
32%
丹麦白电设备制造企业
$16,959,683
$4,379,810
26%
20.26%
80%
结语
另一方面，在反恐怖主义、反非法药物贩运、反腐败和人权侵害、反大规模杀伤性武器扩散等传统主题性制裁项目下，OFAC的执法资源愈发集中于中国、伊朗等国主体，经济制裁已成为美国在非军事领域遏制他国的首要工具。无论是从有效应对执法机关的调查，还是合理承接、履行交易合作方所传导的合规义务的角度，中国企业都应当考虑建立或优化自身在经济制裁领域的合规管理体系。
注释：
[1]根据EO14071，禁止对俄出口的产品范围由美国商务部负责确定，属于出口管制领域，因此本文在此未作总结。
[2]因部分FAQ涉及多个制裁项目，因此此处统计FAQ所具体涉及的制裁项目数量与修订总数存在出入。
[3]此处俄罗斯主体指依据OFAC提供的信息，具有俄罗斯国籍的个人和注册地在俄罗斯境内的实体。因个人存在具备多个国籍的可能，因此在计算国籍比例时，一个具备多重国籍的个人可能会在多个国籍下被重复计算，因此本文中提供的国籍比例数据可能与实际受制裁主体数量存在差距。