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2024.08.12河北
*本专题为威科先行首发，
【前言】
在招商引资过程中，地方政府和企业往往会签订招商引资类行政协议以明确双方招商引资过程中的权利义务。招商引资类行政协议通常包括建设工程、土地设备租赁、国有士地使用权出让、合作建房或借款等方面的约定。在招商引资类行政协议中，地方政府通常会向投资方作出诸如用地转让价格优惠、税收减免、前期开发、协助获得银行贷款等一系列优惠承诺。几乎所有与企业在当地生产经营所需的土地、资金、劳动力等重要生产要素都会在招商引资类行政协议中予以约定。
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目录概览
Part1常见招商投资类协议的典型条款
Part2招商投资类协议争议发生原因之梳理
Part3行政机关对于履约不能的常见抗辩事由
Part4人民法院对于招商投资类协议的主要裁判方式
Part5企业签订、履行招商投资类协议的合规策略
精彩节选
（一）行政机关一地二卖导致行政协议无法继续履行
一些行政机关在土地出让合同签订阶段与企业达成一致，但之后行政机关将土地再次出让给第三方，一地二卖。在“中远世纪投资有限公司、金沙中远房地产开发有限公司土地行政管理系列案件”中，行政机关以企业没有履约能力为由一地二卖，企业则主张撤销行政机关颁给第三人的建设规划许可证及与第三人订立的招拍挂协议。一些案例中，行政机关虽尚未最终完成一地二卖，但行政机关已计划将土地权属转让给第三人。在这种情况下，法院往往会以原告权益未受到实际损害直接驳回起诉。如“杭州大明化工有限公司与建德市人民政府经贸行政管理(内贸、外贸)案”【浙江省杭州市中级人民法院(2020)浙01行初300号】中，大明化工公司认为案涉投资协议确定的用地涉及了其使用的国有土地，于是提起诉讼。但是最终法院认为，行政机关与第三人订立的投资协议中虽提及项目用地选址，但仅约定了土地使用权的取得方式，未实际处分大明化工公司的土地使用权，案涉协议并未否定大明化工公司的土地权益，且协议本身没有对大明化工公司设定任何权利义务，对大明化工公司的权益明显不产生实际影响；
此外，实践中也经常出现行政机关先解除合同再将土地使用权转卖他人。这种情形极易被法院判定协议已经解除，之后也自然无法认定政府一地二卖。在“中远世纪投资有限公司、金沙中远房地产开发有限公司经贸行政管理(内贸、外贸)案”【贵州省高级人民法院(2020)黔行终1234号】中，金沙县人民政府向中远世纪投资有限公司发送解约通知，中远世纪投资有限公司的涉案项目委托代理人敖橙、何秋凭在该解约通知上签署同意解除协议。最终法院判定，原告中远世纪投资有限公司与被告金沙县人民政府签订的投资协议已经解除。因此，被告金沙县人民政府与第三人签订《项目投资协议》的行为已与原告无利害关系，原告亦无证据证明该协议对其权利义务产生实际影响，依法驳回起诉。
（二）政策发生变动致使行政协议履行障碍
（三）行政机关未全面履行行政协议义务
（四）企业未履行行政协议承诺
在一些案例中，企业在行政协议中作出一定绩效承诺，因未达到绩效承诺导致行政协议被行政机关解除。在“陈雨峰与江苏省盐南高新技术产业开发区伍佑街道办事处行政确认案”【江苏省盐城市盐都区人民法院（原江苏省盐都县人民法院）(2020)苏0903行初198号】中，相对人未满足《投资协议书》约定的新上项目总投资12000万元，年纳税额不少于300万元、项目稳定生产后年纳税额达400万元目标，致使案涉行政协议被行政机关解除。
（五）企业将投资协议视为取得土地使用权直至土地被收回或建筑被确定为违建
（六）案外人认为行政协议损害自己权益
一些案例中，案外人以招商引资类行政协议侵害自己利益或损害公平竞争权，提起行政诉讼。在“黄德华、思南县人民政府行政协议案”【贵州省高级人民法院(2020)黔行终218号】中，黄德华（行政协议第三人）主张，行政机关与企业订立的规划用地进行工程合同造成原告损失工程保证金20万元。
（七）企业未及时开发受让土地被行政机关收回
一些案例中，企业因各种原因在国有土地有偿使用合同生效之日起满一年未动工开发建设，导致土地被行政机关收回。在“卓尔时装（韶关）有限公司与翁源县自然资源局、土地行政管理（土地）案”【广东省韶关市武江区人民法院(2021)粤0203行初103号】中，《投资协议书》约定，翁源县人民政府出让县城新区150亩土地给卓尔国际公司。协议履行过程中，相对人与政府口头约定自己垫资进行三通一平。完成后政府又未支付三通一平款项，因此影响投资信心，相对人遂不继续投资，进而导致土地闲置被行政机关收回。在“安徽必瑞必拓电子科技开发有限公司、全椒县自然资源和规划局、全椒县人民政府资源行政管理案”【安徽省全椒县人民法院(2020)皖1124行初19号】中，安徽必瑞必拓公司认为根据全椒县城市总体规划，涉案土地用途为工业用地，而双方签订的出让合同约定涉案土地系商业用地。遂拒绝继续开发，导致土地闲置后案涉土地被政府收回。
（八）政府迟延履行行政协议义务致使行政协议目的无法实现
（九）协议约定内容不明确引发争议
在绝大多数案件中，进入行政诉讼时已经回天乏术。凡事预则立，不预则废。事前的风险防范远比事后救济更重要。为更好的优化营商环境，帮助企业防范化解经营过程中的行政法律风险，本文根据实证经验，提出下列合规策略：
（一）签约前
1.政府作出承诺并不代表该承诺合法，对于政府提供的各种诱人优惠，企业仍然需要审查具体条款是否符合法律规定。
4.合理评估自身履约能力，是否能够完成投资合同中的约定。如果企业明知自己没有履约能力仍然签订合同，在合同履行阶段极易出现违约。
5.对案涉标的进行背景调查，实际探查标的之上的权利义务是否明晰。对于不动产，实务中企业可以前往当地不动产登记中心查询土地存在被查封或抵押等问题
（二）签约中
1.保留与政府机关协商的书面文件。避免行政机关口头约定后拒不履行，或者双方口头约定后发生纠纷。
2.招商引资协议文本一式两份，企业方保留好与政府机关签订的纸质版合同，发生争议时可以作为合同原件证据出示。
（三）签约后
1.及时与政府机关沟通，及时参与后续招拍挂流程。法律不保护躺在权利上睡觉的人，更何况签订投资协议并不意味着取得土地证等，企业应当依法履行取得用地及建设规划手续的法定义务。“投资合同的约定虚无缥缈，到手的权利证书永远真实。”
2.发现合同履约因政策调整等需要改变时，及时与政府协商。实务中企业方在合同履行出现障碍时，往往会出现消极抵触倾向，更有甚者会选择拒绝开发地块，最终导致土地闲置被收回。
3.政府如果拖延履行合同，只是口头承诺，一直没有实质性的举措，那么企业方应及时反应，通过诉讼途径保障自己的权益。避免原告提起行政诉讼时，已经超过起诉期限。
4.有技巧性地向政府主张权利，通过沟通函、律师函等主张权利，以防止诉请超过期限。起诉期限是从程序角度，以行政处罚、行政许可等单方行政行为为模型设立，旨在及时确定行政法律关系，规定超过了这个期限，当事人丧失诉权。这是为了督促权利人及时行使权利、避免义务人举证困难，同也时减轻法院对证据审查的负担，维护社会交易秩序是该制度的立法目的，因此及时主张权利对保障相对人权利至关重要。
作者简介
曹竹平
上海市浩信律师事务所高级合伙人律师
caozhuping@haoxinlaw.com
曹竹平律师，毕业于华东政法大学，先后获得法学学士、管理学学士、宪法学与行政法学硕士学位。现为上海市浩信律师事务所高级合伙人律师。
他的主要执业领域是为各类民营企业、外资企业、社会贤达人士提供商业活动中的行政法律风险防范与行政争议解决服务。主要在土地、资源、城乡规划及建设、市场监管、教育行政以及行政性垄断等领域，为各类企业进行行政法律风险防范的合规控制，或为企业就上述行政法律争议提起行政复议或诉讼。
同时，曹律师作为部分政府机关的外聘专家顾问，为其提供行政立法咨询或行政执法建议，推动法治政府建设。
此外，曹律师还受聘于部分高校、科研机构与智库，进行公法领域的研究及人才培养工作。
现任：上海市律师协会行政法业务研究委员会主任、上海市律师协会业务研究指导委员会委员、中华全国律师协会宪法与行政法业务研究委员会委员、上海交通大学凯原法学院兼职硕士生导师、上海对外贸易大学兼职法律硕士导师、最高人民检察院特邀民事行政案件咨询专家、上海市人民检察院第二分院听证员。
荣获：2019Legalband“政府事务”领域中国律师特别推荐榜十强、2020、2021、2022、2023连续四年被评为Legalband“中国顶级律师排行榜”政府事务领域第一梯队律师。
汪冰
曹竹平律师团队成员，复旦大学行政法学硕士研究生
周一尧
曹竹平律师团队成员，华东政法大学宪法学与行政法学硕士研究生