2021年《中华人民共和国行政许可法》司法解释行政许可法

总则一般对立法目的、依据、调整范围、基本原则以及其他一些重要问题作出规定，对全法起统领和指导作用，总则中的有关原则和制度，在其后的法律条文中一般都有具体体现和明确规定。本法总则的内容主要包括三个方面：一是立法目的和依据;二是适用范围;三是行政许可的基本原则。其中第一条是关于立法目的和依据的规定，第二条至第三条是关于适用范围的规定，第四条至第八条是关于行政许可基本原则的规定，第九条和第十条是有关行政许可的转让、建立、健全监督制度的规定。这些内容的确定与规范，为以后各章节具体条文的设计确定了指导原则和理论基础。对总则的学习和理解，要注意两个方面的问题：一方面要和以后各章节的具体内容结合起来进行学习研究，不能孤立地学习研究总则，否则会感到空洞、空泛;另一方面也不能认为总则抽象，不确定当事人的权利义务，而忽视对总则内容的学习研究。总则之后各章具体内容的理解和把握，要结合总则所确定的精神和指导原则来掌握，特别是在遇有不同理解时，要结合总则所确定的原则来进行判断。

第一条为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。

【释义】本条是关于立法指导思想、立法宗旨和立法依据的规定。

一、行政许可法的制定过程

二、行政许可法的立法宗旨

立法宗旨是一部法律的灵魂，为立法活动指明方向和提供理论依据，对于确定法律的原则、设计法律条文、处理解决不同意见等具有重要的指导意义。本法的立法宗旨是通过规范行政许可的设定和实施，在维护公民、法人或者其他组织的合法权益与保障行政机关依法行使职权两方面寻找最佳结合点。立法宗旨与立法的指导思想密切联系，可以说是一个事物的两个方面。从立法宗旨可以推导出立法的指导思想，从立法指导思想也可以看出立法宗旨，但深入研究，两者又有一定的区别，如针对性、侧重点等方面有所不同。本条重点阐明的是立法宗旨。本法的立法宗旨是两个方面：

(一)规范行政许可的设定和实施

(二)实现保护公民利益和维护公共利益的统一

这可以理解为行政许可立法的间接目的，即在规范行政许可的设定和实施的过程中，所要达到的目的。它体现了行政许可法的价值取向。主要包括以下几点：

三、行政许可法的立法依据

本法立法的依据和其他法律一样，是宪法。宪法是国家的根本大法，是我国法律体系的基石。宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规都不得同宪法相抵触。宪法是民主制度的法律化，规定国家政治生活和社会生活中的最重要的问题。我国现行宪法制定颁布于1982年12月，是建国以来最好的一部宪法。宪法关于公民基本权利和义务、国家权力机关和行政机关职权以及行政机关组织工作原则的规定，都是制定本法的重要依据。

四、制定颁布行政许可法的重要意义

第二条本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

【释义】本条是关于行政许可定义的规定。

一、关于行政许可的几种理论观点

行政许可的基本性质是对特定活动进行事前控制的一种管理手段。对行政许可现象进行解释和说明的理论很多，并且随着国家对经济和社会生活干预程度的变化，还在不断创新发展，目前有关行政许可的理论观点，大致有三种：

第一种观点认为，行政许可是普遍禁止的解禁，普遍禁止的例外。该观点认为，应当许可的事项，在没有此种限制以前是任何人都可以作为的行为，因为法律规定的结果，其自由受到限制，所以许可是对自由的恢复，即不作为义务的解除，并非权利的设定。在早期自由资本主义时期，需经政府许可的事项很少，只有一些很特别的事项需经政府批准，如卖酒、销售枪支等。这些事项对全社会来说，都是禁止的，只有经政府许可的，才获得了例外。因此这时的法学理论通常把行政许可视为普遍禁止的解禁。

第二种观点认为，行政许可是一种权利的赋予，是一种授益性行政行为。即认为行政许可是赋权行为、相对人本没有此项权利，只是因为行政机关的允诺和赋予，才使其获得了一般人不能享有的特权。因为到了现代，国家大量干预经济生活和社会生活，需经政府许可的事项大量增加，这时已难以用解禁说来解释如此广泛的行政许可现象，这就产生了赋权说。

第三种观点吸收了上述两种观点，认为行政许可是解禁与赋权的统一。认为行政许可在性质上具有“赋权”与“限权”双重性质，这种双重性是一个问题的两个方面。对于从许可中受益的相对人来讲，行政许可是一种赋权行为，但对于未经许可或不予许可的相对人来讲则是一种限制和排斥权利的行为。如准予驾驶机动车，准予开办会计师事务所，因而是授益性行政行为。但是对更多未被赋予权利者来说，则是一种禁止，是对行使某种权利的限制，所有未取得驾驶执照的人都不得开汽车;未被批准开办会计师事务所者，一律不得开办。在法治国家里，公民可以从事一切活动，除非法律有禁止。许可正是权利与禁止这两者的结合点。例如，为了维护社会秩序和公共利益，对机动车驾驶必须实行许可制度。开车是一件具有危险性的事情，因此一般人不得开车;但开车对个人又会产生利益，如求职就业等，因而又应该允许开车。为了利用其有利方面，防止损害他人和公共利益的事情发生，国家就需要实行驾驶机动车的许可制度，一般人都禁止开车，但会驾驶汽车、懂得驾驶规则者可以被许可。

二、国外有关行政许可的概念

在美国，行政许可主要有四种：一是允许(Permit)，即对具备了某种客观技能和水平的人从事某种活动的一种许可，如汽车驾照;二是资格证明(Certification)，即对具有相应教育经历或者专业资格的人从事特定职业的一种能力证明;三是特许(Franchise)，是对有限资源进行配置的一种方式，如出租车的经营许可;四是执照(License)，是对经营关系公众健康、社会福利事业的一种许可，如餐馆经营执照。

在英国，行政许可渊源于英王的特权，后来随着英王行政权力的逐步缩小，特许权不断减少，但政府在行政管理中却广泛地借鉴了这种管理方式。由此，行政许可被当作是对被限制、禁止或者非法的事情的一种允许。

在日本，行政许可是指行政机关对法律规定的一般禁止的行为在特定的场合、对特定的人解除其禁止的一种行政行为，如药店、当铺的营业许可。与此相联系的还有特许和认可，特许是对国民设定其原本不拥有的权利或者权利能力的行政行为，如电气、铁路等企业的经营许可;认可是指行政机关补充第三者的合同行为、共同行为等法律行为，使其具有法律上的效力的行政行为，如农地权利转移许可。

三、关于行政许可的类别

行政许可法草案曾将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准和登记五大类。其中普通许可适用于准予符合法定条件的自然人、法人或者其他组织从事特定活动的事项;特许适用于赋予自然人、法人或者其他组织的特定权利并且具有数量限制的事项;认可适用于赋予自然人、法人或者其他组织特定资格、资质的事项;核准适用于对特定物的检验、检测和检疫等;登记适于确定企业或者其他组织的主体资格。由于这种分类，存在很多不同意见，并且确定科学分类的主观条件和客观条件不成熟。因此，在立法决策上，最后取消了分类，用统一的行政许可概念来表达所有的行政许可现象。

在行政许可分类中，有一种分类是比较普遍的，即普通许可和特许。这种分类对认识和理解行政许可的性质是很有益的。对什么是特许，有两种观点：一种观点认为是指对有害于社会或者社会不期待的事项，法律一般予以禁止，在特殊情况下，解除禁止。如排放污染物、制造和持有管制刀具、从事博彩业等。另一种观点认为特许是指国家赋予私人公营事业经营权的行为。如对私人经营电、煤气、自来水等公共服务业的许可。其前提是法律禁止这些领域私人经营，国家有独占的经营权。后来其范围又扩大到国家所有的自然资源的开发利用和公共资源的配置等。这种特许的观点，实质是特许的适用范围不同，但它们也有共同点，即特许在程序上比较严格。普通许可相对于特许，也就是除去特许之外的所有许可，这是一种通常的理解。另外还有一种观点认为，普通许可是众多许可种类中的一种，行政许可法原草案就是这样规定的。对行政许可不同类别的了解，有助于认识行政许可。

无论是将行政许可分为普通许可和特许，还是划分为其他种类，从认识论上来说，是为了认识行政许可，把握其不同侧面;从立法上来说，对行政许可进行分类，就是为了分类规范和分类指导，规定出不同的程序。由于行政许可现象的多样性和复杂性，各类所适用的特别程序具有不确定性，因此立法上分类意义不大，并且分类容易引起某一类别是否属于行政许可的争议，最终行政许可法没有采取分类的办法。

四、本法规定的行政许可的特征

按照本法对行政许可的界定，行政许可有以下三个特征：

第一，行政许可是依申请的行政行为。行政机关针对行政相对人的申请，依法采取相应的行政行为。行政机关不因行政相对人准备从事某项活动而主动颁发许可证或者执照。行政相对人提出申请，是颁发行政许可的前提条件。但这并不是说申请使行政许可具有双方行为的性质，行政许可是行政机关基于行政权而为的单方行为，申请并不意味着必定得到行政机关的认可。行政相对人提出申请，是其从事某种法律行为之前必须履行的法定义务。

第二，行政许可是一种经依法审查的行为。行政许可并不是一经申请即可取得，而要经过行政机关的依法审查。这种审查的结果，可能是给予或者不给予行政许可。行政机关接到行政许可申请之后，首先审查决定是否受理。属于本机关职责范围，材料齐全，符合法定形式的，予以受理。受理之后，根据法定条件和标准，按照法定程序，进行审查，决定是否准予当事人的申请。审查应当公开、公平和公正，依照法定的权限、条件和程序，以保证行政许可决定的准确性。

第三，行政许可是一种授益性行政行为。行政行为按对相对人权益的影响为标准，可分为授益性行政行为和非利益性行政行为。授予行政相对人权利或使相对人取得利益的行政行为是授益性行政行为。剥夺与限制行政相对人权益或要求行政相对人履行义务的行为是非利益行政行为。行政许可与行政处罚和行政征收等行政行为不同，后者是基于法律对行政相对人权益的一种剥夺和限制，而前者是赋予行政相对人某种权利和资格，是一种准予当事人从事某种活动的行为，因此是授益性行政行为。

第三条行政许可的设定和实施，适用本法。

有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。

【释义】本条是关于本法调整范围的规定。

一、法律调整范围的含义

二、行政许可法的适用范围

本法第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。这里对行政许可的界定，实际是从行政许可的实施角度来表述的。实施行政许可，也就是法定的行政机关，按照法定条件、标准和程序，决定是否给予申请人许可以及由此产生的对被许可人的监督管理行为等。实施行政许可是一种具体行政行为，具体内容包括实施主体的确定、申请与受理、审查与决定、对被许可人实施许可行为的监督等。行政许可的实施是将法律规定的权利义务转化为现实的社会关系，转化为特定当事人的权利义务，具体体现行政程序的各项原则和要求，是行政许可法所调整和规范的重要内容。

三、不适用本法的有关审批事项

四、其他不具有行政许可性质，不适用本法的有关事项

除了本条明确规定不适用本法的行为外，在实践中还有一些容易同行政许可、行政审批相混淆，但不具有行政许可特征的行政行为。这些行政行为也不适用本法，主要有：

一是内部审批行政行为，亦即上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关有关请示报告事项的审批。在行政管理中，下级行政机关经常就工作中的一些重要计划、规划、决策以及贯彻执行法律、法规和国家方针政策中的问题请示上级国家机关，由上级国家机关予以审查批准。这种审查批准，是一种内部行政法律关系，是行政机关内部上下级领导关系的一种体现，不同于作为外部行政法律关系的行政许可，因此这种审批不适用本法。当然，在上级对下级报批事项的审批中，有一些是下级行政机关受理的公民、法人或者其他组织的申请，按照管理权限，经本级行政机关审查提出意见后，报上级审批。这种审批属于行政许可决定程序中的一个环节，应当适用本法。

二是处置财产权利的审批，如行政机关以出资人的身份对国有企业资产处置等事项的审批。这种审批是因为资产所有权而产生的，行使的是所谓“老板权”。国家将国有资产处置的审批，由于交由行政机关去审批，发生了主体的竞合。这时的行政机关具有双重身份，既是行政管理机关，又是国有资产所有者的代表。它在对国有资产处置进行审批时，是作为所有者的代表在履行职责，因此不属于行政许可。这里如果不分清其中的法律关系，就容易混淆两种审批的性质。随着国有资产管理体制的深化，这种审批区别于行政许可的特点将越来越明显。就全国而言，国务院设立国有资产管理委员会，作为其特设机构，负责国有资产的管理。国有资产管理委员会不属于行政机关，对国有企业有关事项的审批，当然不属于行政许可。

三是行政机关确认财产权利及其他民事关系的登记。我国的登记种类很多，概括起来是两类：一类是确认登记，主要包括产权登记、抵押登记、结婚登记、收养登记、个人身份登记、特定事实登记等，不属于行政许可。这类登记属于事后程序，是保护和确认登记人的权利，而不是重新赋予其权利。在这类登记中，行政机关行使的不是行政管理权，而是以第三人的身份出现，起证实和确认作用。另一类是设立、开业登记。设立法人登记的实质是取得民事权利能力，取得行为能力。因此设立、开业登记都是行政许可。

第四条设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

【释义】本条是关于应当依法设定和实施行政许可的规定。

依法办事是法治的一项基本原则，它体现在行政管理领域，就是要依法行政。依法行政，简单地说，就是法定的行政机关，在法定的权限范围内，按照法定程序履行行政管理职责，并接受监督。行政机关的设立及其职权的赋予，应当由法律规定。行政机关要按照法律规定的权限和程序行使职权，并接受司法机关和有关机关的监督。本条的规定，就是依法办事原则、依法行政原则在设定和实施行政许可上的具体体现。

一、按照法定的权限、范围、条件和程序设定行政许可

2.按照法定的范围设定行政许可。也就是所设定的行政许可，要符合本法规定可以设定行政许可的事项范围。本法对可以设定行政许可的事项，规定了五个大的方面，主要是国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全;自然资源的开发利用和公共资源的配置及特定行业的市场准入;公民、法人或者其他组织的资格资质;确定企业或者其他组织的主体资格等方面的事项。并且即使在本法规定的可以设定行政许可的事项范围内，如果能够通过市场竞争机制调节，行业组织和中介机构自律性管理或者采用事后监督方式，能够予以规范和约束的，可以不设定行政许可。按照法定的范围实施行政许可，就是实施行政许可要严格依据法律、法规的规定，实施机关不得擅自扩大行政许可的项目、种类。

3、按照法定的程序设定行政许可。设定行政许可是一种立法行为。设定行政许可按照法定程序，就是要遵守有关的立法程序。法律由全国人大或者其常委会制定。全国人大常委会审议制定法律，一般实行三审制，也就是只有经过三次常委会会议审议后才能交付表决。行政法规由国务院常务会议或者全体会议讨论决定，以国务院令的形式发布。地方性法规由省级人大或者其常委会制定或者批准。地方政府规章要由省、市政府常务会议或者全体会议讨论决定，以政府令的形式发布。在立法过程中。要广泛征求和听取意见，听取意见的方式可采取座谈会、论证会和听证会等形式。对设定行政许可，本法还专门规定，应当明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。起草法律草案、法规草案和省级政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。这些都是设定行政许可时应当遵守的程序。

二、按照法定的权限、条件和程序实施行政许可

第五条设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。

有关行政许可的规定应当公布;未经公布的.不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。

符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。

【释义】本条是关于公开、公平和公正原则的规定。

公开、公平和公正是现代行政程序中的三项重要原则，行政许可作为行政行为中的一种，其设定和实施，也要遵循这三项原则。公开、公平和公正是相互联系的。公开是一种手段，公平、公正是目的，公开促进公平、公正的实现;公平、公正必然要求行政行为公开，“暗箱操作”是没有公平、公正可言的。公开、公平和公正都要通过程序来保障和实现，没有法定的程序，这些原则既无法实现，也没有判断标准。

一、公开原则

2.设定和实施行政许可公开的要求。包括三方面的要求：一是设定过程要公开，也就是在设定过程中，对设定的必要性、可行性，设定行政许可的成本等，要广泛征求意见，采取多种形式，让公众参与行政许可的设定。二是实施行政许可的法定依据要公开，行政许可的实施机关、条件、程序、期限等的规定应当公布;未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。三是行政许可的实施过程和结果应当公开。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，应当向社会公告，并举行听证。行政许可事项涉及第三人的，应当告知第三人。行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。

在行政许可的设定和实施过程中贯彻公开原则，对于保护行政许可申请人的合法权益，克服行政机关的官僚主义，促进廉政建设，提高行政效率，具有重要的意义。行政许可的设定和实施机关应当按照法律要求，认真落实和执行这一原则。

二、公平、公正原则

3.实施行政许可做到公平和公正的要求。第一，符合法定条件和标准的，申请人有依法获得行政许可的平等权利，行政机关不得实行歧视性待遇。不得因个人身份、外表、行政机关的好恶而给予不同的待遇。符合条件和标准的要准予许可，不符合条件的不能颁发许可。有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件和标准的，除法律、行政法规对优先顺序另有规定的外，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。第二，行政机关工作人员办理行政许可，不得与申请人进行私下接触，不得接受申请人的宴请、财物或者获取其他利益。有些行政机关及其工作人员把行政许可当成权力“寻租”的手段，不少企业、个人为了取得行政许可，要给好处、托关系。这些都是严重违反公平、公正原则的。第三，行政机关在审查行政许可申请的过程中，发现行政许可涉及第三人利益的，应当告知第三人。当事人要求听证的，应当举行听证，听取申请人、利害关系人的陈述和申辩。第四，行政机关作出不予许可的决定，应当说明理由、依据，并告知申请人有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

如何判断是否做到了公平、公正，也就是公平、公正的标准问题，有三种不同观点：第一种观点认为公平、公正是主观的，主要看实施行政许可的人员的态度，只要实施行政许可没有背离行政许可本身的目的和原则，就是公平和公正的。第二种观点认为，公平、公正的标准应当是客观的，是一般人都能发现和判断的。第三种观点认为公平、公正的标准应当包括主观和客观两方面，两者要兼备。不管按哪一种观点去理解，都要同法律规定的程序和要求结合起来，脱离法律的规定，讨论公平、公正是困难的。

第六条实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。

【释义】本条是关于便民和效率原则的规定。

一、便民原则

二、效率原则

第七条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

【释义】本条是关于行政许可实施过程中相对人权利的规定。

在行政法律关系当中，作为相对人的公民、法人或者其他组织所面对的是组织严密和拥有广泛行政权的行政机关。为了保护相对人的合法权益，平衡行政机关和相对人的关系，以权利制的权力，增强行政机关的责任，防止专断等，法律赋予公民、法人或者其他组织特定的权利。这些权利概括起来，大体包括参与权、平等权、受益权、知情权、救济权和补偿、赔偿权。行政许可作为行政法律关系的一种，公民、法人或者其他组织亦享有这些权利。本法总则中有关公开、公平和公正等原则的规定，实际是对公民、法人或者其他组织参与权、平等权。知情权的确认。本条则从相对人的角度，规定他们所享有的权利。这些权利的规定，又是行政程序中正当程序的体现。所谓正当程序，即在作出影响相对人权益的行政行为时应事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济途径等。根据这一原则，公民在财产被征用、申请许可被拒绝、或受到吊销证照、罚款等不利处分前，行政机关均应事前给予其通知，告知处分根据、理由，听取其申辩意见。否则，该行政行为将被司法机关审查确认无效。

行政机关在实施行政许可的过程中，对当事人产生两种行为：一是决定是否准予申请人的许可申请。二是在对被许可人从事许可活动的监督检查中，可以处以吊销、撤销、罚款等行政处罚。这些都涉及当事人或者第三人的切身利益，应当为当事人提供正当程序。本条对当事人权利的规定，正是正当程序原则的体现。

一、陈述权和申辩权

陈述权就是有权陈述自己的观点和主张。在行政许可的申请过程中，它是指申请人有权说明取得许可的理由、依据和事实;与申请的行政许可有利害关系的第三人有权说明不应当批准申请人的许可申请的理由、依据和事实。在对被许可人的处罚过程中，陈述权是指当事人对行政机关给予行政处罚所认定的事实及适用法律是否准确、适当，陈述自己对事实的认定以及主观的看法、意见，同时也可以提出自己的主张、要求。

申辩权是申述理由、加以辩解的权利。它在行政许可的申请过程中，是指当事人有权对行政机关及第三人提出的不利于申请人获得批准的理由、事实和问题等进行解释、说明、澄清和辩解。在对被许可人的处罚过程中，申辩权是指当事人对行政机关的指控、证据，提出不同的意见和质问，以正当手段驳斥行政机关的指控以及驳斥行政机关提出的不利证据的权利。

陈述权和申辩权是相对人的一项法定权利，行政机关应当予以保障和正确对待。在实践中，行政机关的一些工作人员自恃享有审批权和处罚权，公民、法人或者其他组织都要找自己办事，高人一等。在审批和处罚过程中，不能正确对待申请人或被处罚者的陈述权和申辩权。将当事人的陈述和申辩看做是“态度不好”、“蛮横无理”、“狡辩”等，因而不批准当事人的申请或者给予加重处罚。这种做法与依法行政的原则是背道而驰的。

根据本法的规定，当事人行使陈述权和申辩权的形式主要是两种：一是听证。在行政许可的申请过程中，根据启动听证的原因，听证可以分为两种：一种是行政机关主动听证。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。另一种是被动听证。行政许可直接涉及申请人与第三人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。在对被许可人的处罚过程中，根据行政处罚法的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。听证给予相对人一个正式陈述意见、说明情况、当面质证的机会，对维护相对人的合法权益具有重要作用。

当事人行使陈述权和申辩权的另一种形式是直接向办理行政许可或者实施行政处罚的人员进行陈述、解释和辩驳，双方面对面地进行，不需要通过正式的形式。这种形式灵活、便捷，有利于当事人和行政执法人员及时进行沟通、交换意见，有利于行政执法人员作出正确的判断。对于当事人的陈述和申辩，行政执法人员应当认真听取，对其提出的事实、证据和理由要仔细研究。对正确的要予以考虑、采纳，对错误的要予以指出、驳回。

二、提起行政复议和行政诉讼的权利

三、请求赔偿的权利

对违法行为的救济，除了要依法纠正或者撤销违法行为外，还包括对违法行为所造成的损害给予赔偿。我国宪法规定，由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。我国1994年制定颁布了《国家赔偿法》，对行政赔偿和刑事赔偿作了规定。其中行政赔偿是指行政机关及其工作人员在执行职务的过程中，侵犯相对人人身权、财产权所承担的赔偿责任。赔偿责任的构成有三个要件：一是有违法行政行为的发生，二是有损害事实，三是违法行政行为和损害事实之间有因果关系。行政赔偿的方式包括金钱赔偿、恢复原状、返还原物、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等，其中以支付赔偿金为主要赔偿方式。如果说行政复议和行政诉讼制度旨在纠正行政机关的违法行为，那么行政赔偿就是要对违法行为给受害人造成的损失给予物质和其他形式的赔付。无疑，这对保障公民、法人或者其他组织的合法权益更进了一步。

行政许可是一种授益性行政行为，实施行政许可不当，极易给当事人造成损失。因此，本法第六十九条中规定，行政机关自己的违法行为导致行政许可被撤销，使被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。法律责任一章中还专门规定，行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。

第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

【释义】本条是关于信赖保护原则的规定。

一、信赖保护原则的含义

信赖保护原则的理论基础在于：第一，无论是民事行为，还是行政行为，都要以诚信为基础。诚实守信既是一项道德原则，也是一项法律原则。就行政行为来说，政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。第二，就行政行为的法律效力来说，行政行为具有确定力，行政决定一旦作出，就被推定为合法有效，不得随意变更。第三，行政法律关系要保持相对稳定，无论是对行政机关，还是对相对人，亦或是公共利益，都非常重要。行政相对人据此可以作出判断，作出自己的行为。如果行政法律关系变动频繁，就会使相对人不知所从，不利于社会的稳定。因此，行政机关不得擅自变更已经生效的行政许可。

二、撤回生效的行政许可的两种情形

三、撤回或者变更已经颁发的行政许可，应当给予补偿

行政补偿不同于行政赔偿。行政赔偿是因为违法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失所给予的赔偿。补偿即行政机关的合法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失所给予的补偿。行政机关撤回或者变更行政许可，给予补偿的前提条件有两个：一是对公民、法人或者其他组织的财产造成了损失。这种损失是客观存在的。确定的，而不是想象的或者是或然的。这种损失只包括财产损失，不包括精神损失。二是财产损失与撤回或者变更行政许可有直接的、必然的联系，存在因果关系。关于补偿的原则，有合理补偿、适当补偿、充分补偿以及相应补偿等。我国外资企业法中规定，对外资企业实行征收时，给予相应的补偿。本法规定的是依法补偿，即依照有关单行法律法规的规定予以补偿。如矿产资源法规定，国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业，应当关闭或者到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿，并妥善安置群众生活;也可以按照该矿山企业的统筹安排，实行联合经营。

四、本法有关条文对信赖保护原则的延伸

本法第六十九条规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：(一)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;(二)超越法定职权作出准予行政许可决定的;(三)违反法定程序作出准予行政许可决定的;(四)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;(五)依法可以撤销行政许可的其他情形。这些违法行政行为，按照违法无效的原则来说，应当一律予以撤销。但行政许可是一种授益性行政行为，不能简单套用这一原则，而要着眼于对相对人权利的保护，因此，只是规定可以撤销。是否撤销，行政机关要基于信赖保护予以处理。如果撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。行政机关撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。

行政许可行为缺乏稳定性和可预期性，是过去行政管理实践中突出的问题之一。在一些人看来，行政许可是可以随意行使不受约束的。郑重的承诺瞬间可以改变，严肃的法律可以化为笑谈，政府招商引资时随意承诺，过后即予改变。其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府管理目标，而且影响了政府的效率，损害了政府的形象和权威。它所带来的不仅是短期内的经济损失，而且是一种对政府的信任危机。行政许可法确立了信赖保护原则，行政机关不得随意撤销、改变已经生效的行政许可，这对于加强行政机关的诚信建设，具有重要意义。

第九条依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。

【释义】本条是关于行政许可是否可以转让的规定。

一、行政许可原则上不得转让

行政许可是根据申请人的申请，按照法定的条件和标准颁发的。它与申请人特定的情况和条件是紧密联系的，对行政许可申请的审查实质就是行政机关判断申请人是否符合法定条件和标准的过程。因此，依法颁发的行政许可原则上不得转让。主要有以下几种情况：(1)通过考试赋予公民特定资格的行政许可，或者根据法定条件赋予法人和其他组织特定的资格、资质的行政许可，被许可人不得转让。正是被许可人符合法定条件，行政机关才颁发许可。如果被许可人转让这种许可，实质上是对整个资格资质制度的破坏，也侵犯了行政机关的管理权。(2)按照技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出的行政许可决定，不得转让。因为这种许可是针对特定的物品作出的决定，如果把这种许可转移到其他的物品上，就破坏了原来许可的基础。(3)公民和社会组织通过登记取得的特定主体资格，也不得转让。(4)被许可人按照法定条件申请取得的直接关系国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全的许可，不得转让。如公民向公安机关申请举行集会、游行、示威，如果获得批准，被许可人并不能将此项许可转让给他人，由他人实施集会、游行、示威。

在这类不能转让的许可中，对获得行政许可的主体要求是特定的，只有特定的主体才可以获得许可，因而不能转让。行政机关所颁发的许可与被许可人的条件和情况是紧密联系的，被许可人转让已获得的行政许可，将会造成经济、社会秩序混乱，损害国家利益、公共利益和公民、法人和其他组织的合法权益，因此不得转让。本法对此专门规定，出借、出租、倒卖行政许可证件的，行政机关应当依法给予行政处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、不得转让的例外情况

某些由申请人支付一定的价款，以公开、公平竞争方式取得的行政许可，可以转让。主要有：(1)以出让方式取得的土地使用许可。城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定，依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。合法权益受国家法律保护。(2)矿产资源的采矿许可。矿产资源法规定，探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让给他人。(3)其他有偿取得的行政许可。如海域使用管理法规定，海域使用权可以依法转让，海域使用权转让的具体办法，由国务院规定，海域使用权可以依法继承。上述许可的一个共同特点是被许可人通过支付一定的价款有偿取得许可，允许这种许可依法转让，有利于优化自然资源和公共资源的配置。

行政许可是否可以转让是一个非常复杂的问题，立法中对此有不同的认识。对这一问题的争论，涉及什么是行政许可，什么是转让，转让的是什么内容等多方面的问题。有的同志认为土地使用权、采矿权的转让，转让的不是行政许可，而是用益物权，所以不能称为转让;有的同志则认为，被许可人转让土地使用权、采矿权的，受让人同时也获得了开发利用土地的许可或开采矿产资源的许可，因而是一种许可转让。这种情况应当说是民事法律关系和行政法律关系的竞合。从民事法律关系来看，国家是自然资源的所有者，作为特殊的民事主体，将使用权以特定的形式转让给公民、法人;从行政法律关系来看，国家掌握公权力，有权决定是否准许当事人开发利用自然资源。因此，在对自然资源开发利用中，两种法律关系发生竞合，因而从不同的角度进行观察研究，会有不同的结论。无论我们从那一方面来分析，这是一种客观现象，立法应当正确规范，以促进资源的合理配置。

第十条县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。

行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。

【释义】本条是关于监督检查原则的规定。

现实生活中，行政机关重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍;行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。为了解决这个问题，按照“谁许可、谁监督、谁负责”的精神，本条将加强监督检查作为一项原则规定了下来。根据本条的规定，行政许可实施中的监督检查制度，主要有两个方面：一是对行政机关自身实施行政许可活动的监督;二是对被许可人从事行政许可事项活动的监督，两者构成一个完整的监督体系。

一、对行政机关实施行政许可的监督

县级以上人民政府应当根据本法和其他有关法律，建立健全监督检查制度。这主要是：(1)设定和实施行政许可，应当公平、公正。设定行政许可的标准和条件，办理具体审批事项，不得因自然人、法人或其他组织所在行政区域、行业、所有制等不同而增设歧视性条件。(2)建立和健全各项公开制度。除法律、行政法规另有规定外，应当公布行政许可的内容、对象、条件、程序、时限以及审批结果。(3)完善各项保证公民、法人或者其他组织依法行使监督权的制度。相对人对行政机关的决定提出异议的，该行政审批机关必须作出书面说明，并告知相对人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利;相对人对行政机关工作人员的违纪违法行为进行举报、投诉的，行政审批机关应当依法及时核实、处理，并将处理结果以适当方式及时回复举报人、投诉人。(4)上级行政机关要加强对下级行政机关的监督，及时纠正行政许可实施中的违法行为。对依法应当许可而不予许可，对不应当许可而给予许可的，不依法履行监督责任或者监督不力的，直接负责的主管人员和其他责任人员都要承担相应的法律责任。

二、对被许可人的监督

被许可人取得行政许可后，有的为了追求最大利益，有可能违法实施许可活动;有的不及时更新设备设施，以致不能继续满足行政许可的条件和标准;有的出借、出租、倒卖行政许可证件等，这些都需要加以取缔和纠正。本法对监督被许可人从事许可活动规定了一系列制度：一是行政机关应当通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督检查责任。监督检查的情况要作详细记录，并接受公众的查阅。二是为了便于行政机关履行监督责任，赋予行政机关抽样检查、检测、检验和实地检查的权力。三是为了加强监督力度，行政机关应当采取措施，通过举报、投诉等渠道实施监督。行政机关对被许可活动的监督检查，不仅包括被许可人，而且包括其他的公民、法人或者其他组织。对被许可人来说，主要是监督其是否按照许可的条件和程序从事许可活动;对未被许可的其他人来说，主要是制止未经许可而从事属于许可事项的活动。公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

在对行政机关和被许可人的监督上，要两者同时并举，不可偏废。特别是不能只重视对被许可人的监督，而忽视对行政机关自身的监督。在过去的实践中，有的只重视对相对人的监督，认为相对人有天然的违法倾向，所以要加强监督。但在对相对人进行监管的同时，绝对不能放松对行政机关自身的监督。没有监督和制约，行政机关就会违法，这种违法同样会给法治造成巨大的破坏。从国家机关到公民个人，其违法所造成的影响是成倍放大的。如果说立法中的错误是一寸，那么导致执法中的错误将是一尺，因为执法人员有可能放大立法的错误，并且有立法作依据，其行为更会无所顾忌;如果执法错误是一寸的话，那么公民违法就会是一丈，因为当守法者看到执法者违法时，法制的威信和权威就会降低，守法者就会不再那么神圣地去看待法治，因而敢于去违法。所以，加强对执法者的监督，对维护法治是十分重要的。

第十一条设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。

【释义】本条是关于行政许可设定原则的规定。

一、应当遵循经济和社会发展规律

二、应当有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性

三、维护公共利益和社会秩序

人对自由的向往和追求，必然导致其超越既有的约束和限制，而人是社会中的人，必须与他人共同生存生活。这就需要在保障个人自由的同时，维护公共利益和社会秩序。行政许可的设定，很多是出于维护公共利益和社会秩序的直接需要。对于直接关系国家安全、公共安全、人身健康和生命财产安全以及生态环境保护的事项，如爆炸危险物品的生产、储存、运输、销售以及使用，机动车的驾驶等，不仅是可以设定行政许可，而且是应当设定行政许可，不得存在管理上的漏洞，否则，后果是非常严重的。

四、促进经济、社会和生态环境协调发展

整个人类社会发展的历史就是一部人类不断改造自然、征服自然的历史。在人类的历史进程中，人类本身不仅单纯从大自然那里获取了维持生存与发展的物质资料，而且改造了自然。在人类与自然的关系问题上，人类社会经历了一条曲折的道路。随着人类改造自然的能力提高，对自然界的开发不断加大，从而导致自然生态不平衡问题，各种生态环境问题日益显现，如水源污染、矿产资源枯竭、野生动物灭绝等，人类的生存环境受到破坏。在此情况下，人类开始认识到人与自然的相互依赖性，强调对自然的保护，人与自然的和谐相处。为此，通过行政许可制度调整人与自然的关系，如设置采矿许可、狩猎许可、排污许可等，以促进对自然资源的合理利用与保护。因此，设定行政许可，要兼顾经济、社会和生态环境的协调发展。

第十二条下列事项可以设定行政许可：

(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项;

(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项;

(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;

(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;

(五)企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项;

(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

【释义】本条是关于行政许可设定范围的规定。

一、行政许可设定范围的复杂性

尽管规定行政许可的设定范围存在诸多困难，本法还是根据中国的国情，对行政许可的设定范围作了原则界定。为什么本法要对设定范围作出界定呢第一，我国由计划经济转向市场经济，也就是由政府什么都管转到有选择性的管，这就需要回答该管什么，不该管什么的问题。对这个问题的回答实际是对社会主义市场经济规律的探索。资本主义社会的发展是从自由资本主义到垄断资本主义，从不干预到干预社会和经济生活，因而它可以根据发生的社会问题来逐个解决，这就形成他们在行政许可制度上的立法特点。第二，我国的立法主体比较多，在中央有全国人大及其常委会、国务院;在地方有三十一个省、自治区、直辖市，需要统一行政许可的立法标准和范围。第三，在现实生活中存在一种倾向，一讲行政管理，就要审批。于是什么事情都要设定行政许可，导致行政许可过多过滥。这就需要通过设定范围来减少行政许可，实现政府职能的转变。

二、行政许可设定范围的解决模式

国务院提请审议的行政许可法草案对设定范围的规定，采取的是“先总说、后分说、再排除”的模式。即先列举可以设定行政许可的事项范围，然后将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准、登记五类，对适用各类行政许可的事项再作出列举，并相应地规定特许、认可、核准、登记四类行政许可的特别程序。最后对不得设定行政许可的事项作出列举。这一方案从形式逻辑上讲是比较理想的，但在实际设定条文中遇到诸多问题。在审议和征求意见过程中，对这一方案提出了不少修改建议，如只总说，不分说;或者只分说，不总说;或者只列举不得设定的范围等。二次审议稿曾采取只分说不总说的办法，因为分类列举的范围与总的列举的范围是重复的，立法上没有必要重复。在最后的立法决策上，是采取正面规定与排除相结合的办法解决设定范围问题。为什么采取这个方案呢这与对行政许可的分类有关。

国务院提出的行政许可法草案的基本思路是以对行政许可定义的界定为出发点，进而将行政许可分为五类，通过分类来具体确定各类行政许可的适用范围和有关程序，以此来构篇谋局。但对于是否分类、如何分类，不同意见比较多，在九届全国人大常委会审议和征求意见的过程中，在这个问题上就有不同意见。

另一种意见认为：在本法中对行政许可进行分类并相应地规定不同的特别程序，是十分必要的，对于改革行政许可制度、规范行政许可行为、减少行政审批项目，以此推动政府职能转变，具有重要作用。一是，现行法律、法规中行政许可名目繁多，缺乏可以遵循的标准和规范，因而在设定行政许可时随意性很大，什么事项可以设定许可，什么事项只能设定什么样的许可，缺少客观标准。二是，草案对行政许可的分类是按照不同行政许可的不同性质、功能和适用范围确定的，很重要的一个目的是相应地规定不同的特别程序，有的需要进行实质审查，有的只需进行形式审查，有的要经拍卖，有的要经考试，宜严则严，宜简则简。这样，便于规范、监督实施行政许可的行为，防止执法扰民，以方便当事人办事。三是，将行政许可划分为五类，既借鉴了国外的做法，又尽可能与现行的法律、法规相衔接。其中，普通许可、特许的分类确实与现行法律、法规的用语和人们的习惯称谓不同，需要通过宣传、实践使各方面逐渐适应和认同。四是，有些认可和核准的事项，随着经济发展、改革深化，今后势必由行业组织、中介机构办理，但这需要有一个过程。即使如此，最终也还总会有一些认可、核准事项只能由行政机关办理。

在进行三审时，有些常委委员对此进一步提出了意见：一是，认为认可、核准不属于行政许可，而只是行政机关决定是否准予许可的手段和方式。有些行政许可形式随着政府职能转变，将会逐步移交行业组织或者中介组织办理，现在将其列入行政许可，不利于减少审批，不利于政府职能转变。二是，对各类行政许可的适用范围有不同意见，比如草案规定特许适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置以及直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入，一些委员认为特许应当适用于涉及国家安全、公共安全、生命财产安全和人身健康需要实施严格管理的事项。立法机关经研究认为：通过分类，对行政许可进行分类规范、分类指导，出发点是好的，所作研究也是有益的。但是，考虑到目前行政审批制度改革尚在进行之中，对行政许可的类别和适用范围还有不同意见，确定科学分类的客观条件还不够成熟。因此将各类的适用范围合并，形成了现在的行政许可的设定范围。

三、行政许可的设定范围

(一)行政机关准予公民、法人或者其他组织从事特定活动的事项

这一类事项的范围非常广泛，包括直接关系国家安全、经济安全、公共利益、人身健康、生命财产安全的事项。这一类事项设定行政许可的目的是防止危险和保障安全。其主要特点是：第一，在这些范围内，相对人行使法定权利或者从事法律没有禁止但附有条件的活动，需经批准;第二，许可事项一般没有数量控制;第三，法律、法规对这类许可事项规定的条件和标准比较明确，行政机关的自由裁量权受到限制;第四，能否取得许可，与申请人自身的条件有关，并且取得的许可不得转让。主要范围是：

1.与国家安全有关的事项。国家安全是国家生存和发展的一种状态、环境和秩序。国家安全是一个国家的最高利益，因此从事与国家安全有关的事项，应当获得许可。如外贸法规定，为维护国家安全或者社会公共利益，国家可以限制进口或者出口货物、技术。测绘法第十九条中规定，外国的组织或者个人在中华人民共和国领域和管辖的其他海域从事测绘活动，必须经国务院测绘行政主管部门会同军队测绘主管部门批准，并遵守中华人民共和国的有关法律、行政法规的规定。同样，被许可活动影响到国家安全的，也可以收回许可。

2.经济宏观调控的事项。实行市场经济，政府的职能从计划经济时代的直接干预经济，转变到依靠宏观调控来管理经济。政府管理经济的主要职能，主要是制定和执行宏观调控政策。宏观调控的主要任务，是保证经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长。宏观调控主要运用经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段。目前，我国已在财政、金融、税收、海关、外贸等方面制定了一系列宏观调控的法律和政策，宏观调控的手段逐步趋于完善。经济宏观调控方面的许可事项主要有：投资立项、产业布局、进出口管制等。

3.生态环境保护的事项。随着人类社会的发展，人类改造和影响自然的能力与日俱增，人类与自然的矛盾越来越突出。为了实现可持续发展，保持人类与自然的和谐关系，控制和减少人类对自然和环境的破坏，因此，有关影响生态环境的活动，需要经过批准。我国的环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、海洋环境保护法、建设项目环境保护管理条例等都规定，建设项目环境影响报告书、向环境排放污染物、环境保护工程设施，均须经批准或者验收。

4.直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的事项。为了防止个体行为对整个群体、社会的安全造成破坏和不利影响，防止个体行为对集体利益的损害，因此，国家在进行行政管理时，对涉及公共安全与公共利益的活动，要实行事前许可制度。如易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险品的生产、储存、运输、使用、销售，以及其他直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、经营等活动，都要经过批准。人是社会的要素和细胞。国家实施行政管理的根本目的，应当是为了人的发展和福祉。国家要以民为本，维护人的人身健康、生命财产安全。从事有关人身健康生命财产安全的活动，需要获得许可。如药品管理法规定，开办药品生产企业，须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给(药品生产许可证);开办药品批发企业，须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给(药品经营许可证);生产新药或者已有国家标准的药品的，须经国务院药品监督管理部门批准，并发给药品批准文号。

上述几方面的内容，相互之间有一定的独立性，但有些也不能完全分开，特别是关于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全等方面的事项，往往是一个事物的几个方面，并不能完全划分开来。

(二)赋予公民、法人或者其他组织特定权利并且具有数量限制的事项

这类许可事项一般与民事权利有关，许可的结果是向相对人授予某种民事权利，功能是分配有限的自然资源和公共资源。这类许可事项的特点是：第一，其目的是为了合理配置、利用现有资源，防止资源利用中的无序状态。第二，申请人获得许可，通常要支付一定的对价，特别是有关自然资源开发、利用方面的许可。第三，许可与民事合同发生竞合，国家以自然资源和公共资源所有者的身份，向申请人颁发许可，既是以行政权力准许申请人从事开发利用的活动，又可以说是以特定的民事主体身份，转让民事权利。第四，申请人取得的许可，一般可以依法转让。第五，这类许可一般都有数量限制。这类事项主要有：

1.有限自然资源的配置。土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有。国家对这些自然资源享有占有、使用、收益和处分的权利。目前，全国人大常委会根据宪法，已经制定了矿产资源法、煤炭法、水法、森林法、草原法等法律，对这些自然资源的所有权以及开发利用都作出了规定。其中都规定，开发利用土地、矿产、草原、水等自然资源，都须经审批。

2.有限公共资源的配置。公共资源包括各种市政设施、道路交通、航空航线、无线电频率等。对公共资源的利用实行许可，主要是为了优化对公共资源的配置，提高公共资源的利用率。目前，一些地方对出租车牌照、公共汽车运营线路实行招标拍卖，取得了较好的效果。

(三)资格资质方面的事项

有关企业和组织的资格、资质，主要有施工企业、勘察单位、设计单位、监理单位资质证书，证券交易所会员资格，测绘资格资质，从事工程建设项目招标代理业务的招标代理机构资格证等。

(四)对特定物的检测、检验和检疫

这一类事项通常被认为是对物的许可，其实，物与人联系起来，进入到社会生活中，才具有法律上的意义，孤立存在的物是没有法律意义的。在行政许可中，表面上看是对物的许可，实质上是对物的所有人支配和使用该物的一种许可。如国家行政主管部门对电梯进行检验，颁发合格证。表面上看是检验电梯是否安全、合格，其实质是允许所有权人使用该电梯。如果所有权人不打算把该电梯投入使用，或者只用作展览，就不需要检验其是否安全合格。再有对动植物的检验，表面上看只是对这种物的检疫，但其目的是为了允许其所有权人销售、加工该动植物。这一类许可事项的特点是：第一，以对物的检验、检测和检疫为依据决定是否许可，行政机关没有自由裁量权;第二，以既定的技术规范和技术标准作依据，没有数量限制;第三，这种许可相对于被许可人有一定的独立性，被检定为合格的物，在其所有权发生转变时，对该物品的许可仍然有效;第四，这种许可的实质是许可该物的所有权人使用、销售该物品。

这一类事项主要包括：(1)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用，如民用航空法规定，设计民用航空器及其发动机、螺旋桨和民用航空器上的设备，应当向国务院民用航空主管部门申请领取型号合格证书，经审查合格的发给型号证书。生产、维修民用航空器及其发动机、螺旋桨和民用航空器上的设备，应当向国务院民用航空主管部门申请领取生产许可证、维修许可证。经审查合格发给相应证书。(2)直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫，如生猪屠宰管理条例规定，定点屠宰场屠宰的生猪，应当经生猪产地动物防疫机构检疫合格。肉品品质检验合格的生猪产品，定点屠宰场应当加盖肉品品质检验合格验讫印章，放行出场。

本项所列许可范围，与本条第一项所列许可范围，既有区分，又有联系。就其共同点来说，都是准予申请人从事某种活动;就其区别而言，第一项所列事项，侧重于特定的活动，并且这种活动不与特定的物联系起来;而本项所列事项，虽然最终也是准许申请人从事某种活动，但这种活动是与特定的物联系起来的。

(五)确定主体资格方面的事项

这里还有一个需要研究的问题，即我国参加或者缔结的国际条约或协定，如何设定行政许可的问题。我国签订或者参加的国际条约、协定，对设定行政许可的规定有两类：一类是作为国际义务，要求成员国实施管制、设定行政许可，如军品贸易管制、生态环境保护等;另一类是作为一种权利，允许成员国设定行政许可实施管制，如进口商品配额等。这两类的情况是完全不同的。本条规定的范围，包括了我国签订或者参加的国际条约、协定所涉及的范围，并且国际条约和协定的实施，需要通过立法，转化为国内法实施。因此，国际条约和协定要求设定行政许可或者允许设定行政许可，都可以按照本法的规定办理。

此外，由于行政许可几乎涵盖了行政管理的所有领域，人的认识还难以穷尽所有需要设定行政许可的事项。为适应未来行政管理工作的需要，本法还设定了开放条款，即单行的法律、行政法规可以根据情况和需要，对上述范围之外的事项设定许可。从立法技术和法制建设上来看，这样的规定是不够理想的。因为最后一项的规定，使本来不明确的设定范围更处于一种不确定状态。因此，在运用这一条设定行政许可时，应当比照前几项的性质和类别，应是那些通过事后补救难以有效消除影响或者造成难以挽回的重大损害的其他事项。

第十三条本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：

(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;

(二)市场竞争机制能够有效调节的;

(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;

(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

【释义】本条是关于不得设定行政许可事项的规定。

前条规定的行政许可设定范围，是可以设定，并不是一定要设立。因为其中的领域是相当宽泛的，几乎包括了政治、经济和社会生活的主要方面。如果都设定行政许可，许可仍然会过多;并且有些事项，随着社会经济的发展，行政管理手段的改善，原来需要设定行政许可的，也会逐渐变成不需要设定行政许可。为了引导行政许可的设定，对于前条可以设定行政许可的事项，符合本条规定情形的，可以不设定行政许可。

一、依法由公民、法人或者其他组织自主决定的事项，可以不设定行政许可

二、市场机制能够有效调节的事项

对经济的调节有两种，一种是市场竞争调节，还有一种是政府调节。政府调节是在市场调节失灵或市场调节滞后情况下的一种行政干预。进行这种干预时，动用行政权力，对一些经济生活实施许可制度。在市场竞争可以有效调节时，行政干预就要退出。如在市场经济条件下，商品如何定价，完全可以由生产者和销售者确定，因为商品价格与商品的质量紧密联系，如果质次价高，就会无人购买;物美价廉，就会争相购买，市场竞争完全可以解决价格问题。再有，一些行业的投资，也是可以通过平均利润率来调节的，当某一行业的投资回报超过平均利润时，其他行业的资本就会转入到该行业;当某一行业的利润低于平均利润时，该行业的资本就会退出，使该行业的投资减少，改变供求关系。因此，对于这样一些由经济规律可以解决的事情，政府不要去干预，不要设定行政许可。

三、行业组织或者中介机构能够自律管理的事项

四、事后监督等其他方式能够解决的事项

前条对行政许可设定范围的表述，使用的是“可以设定行政许可”，本条对不宜设定行政许可事项的表述，同样使用的是“可以不设定行政许可”。这两个可以的使用，表明对行政许可设定范围还处在探索之中，现行的规定还有较大的弹性，仍然需要结合具体的立法，在实践中进一步完善。

第十四条本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律.或者自行制定行政法规。

【释义】本条是关于法律、行政法规和国务院决定的设定行政许可的规定。

行政许可是政府对经济和社会活动进行事前管制的手段，按照依法行政的要求，实施行政许可要有法律、法规作为依据。如《律师法》规定，律师执业应当取得律师资格和执业证书;《执业医师法》规定，医师执业要取得执业医师资格，并向卫生行政部门申请注册;国务院颁布的《社会团体登记管理条例》规定，成立社会团体应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记等等。目前行政许可太多、太滥，主要原因就是设定权大乱，一些没有立法权的机关也在设定行政许可。制定行政许可法的目的之一，就是要规范行政许可的设定权，规定谁有权设定行政许可，以什么形式设定行政许可。设定行政许可是立法行为，应当符合我国的立法体制。

一、我国的立法体制

二、行政许可设定存在的问题

三、法律的设定权

法律是全国人大及其常委会制定的规范性文件，是宪法之下效力层次最高的规范性文件。全国人民代表大会是国家最高权力机关，在国家机关的权力分工中，全国人大及其常委会行使国家立法权是立法机关，由它对公民的权利和自由作必要的限制，符合法治精神和原则。因此，本法规定法律可以设定行政许可。但是，法律设定行政许可的权力也不是无限的，首先，法律也要尊重宪法的原则和精神，充分保护宪法确定的公民的权利和自由，要尽量少设行政许可。其次，法律设定行政许可，还要受本法第十二条的限制，即一般应在第十二条规定五类事项的范围内设定行政许可。虽然本法规定法律可以超出这五类事项设定行政许可，但应当理解为这是例外规定，是在特别需要的情况下才可设定，不是可以不受限制，任意扩大设定范围。第三，法律设定行政许可还要受本法第十三条的限制，即通过本法第十三条规定的四种方式可以解决的，也不应设定行政许可。

四、行政法规的设定权

五、国务院决定的设定权

最后，综合考虑上述因素，本法规定：“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”因此，国务院采用决定的方式设定行政许可，要受两种限制：一是在“必要时”，即来不及制定法律、行政法规，又确实需要通过设定行政许可来管理;二是实施后，应当“及时”提请全国人大及其常委会制定法律或自行制定行政法规。立法过程中有人提出应当对国务院发布决定的实施时限作出规定，如规定“一年内有效”。考虑到国务院决定是针对不同情况规定的，时限不好规定，所以立法用了“及时”这个概念。

第十五条本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

【释义】本条是关于地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章设定行政许可的规定。

一、地方性法规的设定权

地方性法规设定行政许可还应遵守以下规定：(1)在本法第十二条规定可以设定行政许可的五类事项范围内设定行政许可;(2)通过本法第十三条规定的四种方式能够解决的，也不得设定行政许可;(3)尚未制定上位法，即尚未制定法律、行政法规;(4)不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织设立的登记及其前置性行政许可;设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区开展生产经营活动和提供服务;不得限制其他地区的产品进入本地区市场。

二、省级人民政府规章的设定权

根据本法的规定，省级地方政府规章设定行政许可还应当遵守以下规定：(1)只能设定临时性的行政许可。这种临时性的行政许可有效期为1年，如果需要继续执行，应当上升为地方性法规;(2)在属于本法第十二条规定的可以设定行政许可的事项范围内设定行政许可;(3)通过本法第十三条规定的四种方式能够解决的，不得设定行政许可;(4)尚未制定法律、行政法规和地方性法规的;(5)不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织设立的登记及其前置性行政许可;设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务;不得限制其他地区的产品进入本地区市场。

第十六条行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

【释义】本条是关于行政法规、地方性法规、规章的行政许可规定权的规定。

一、行政法规的规定权

二、地方性法规的规定权

地方性法规是省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的情况下制定的规范性文件，不需要有上位法作为“依据”，有自主立法的性质。但实际情况是，地方法规创设性的立法比较少，实施性的立法比较多。尤其我国各地区经济发展不平衡，国家在制定法律时，往往规定得比较“粗”，给地方立法留下一定的“空间”，实践中地方性法规主要以实施法律为主。因此，本法规定地方性法规可以在法律、行政法规规定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。根据这一规定，地方性法规既可以对法律设定的行政许可作出具体规定，也可以对行政法规设定的行政许可作出具体规定。同样需要注意的是，地方性法规在对法律、行政法规设定的行政许可作具体化时，不能增设新的行政许可。

三、规章的规定权

这里的规章包括国务院部门规章和地方人民政府规章。国务院部门规章是根据法律、行政法规制定的规范性文件;地方政府规章是根据法律、行政法规和地方性法规制定的规范性文件。无论是国务院部门还是地方人民政府，其主要职能还是执行法律、法规，进一步落实法律、法规的规定。有时法律、法规制定得比较“粗”，如果不进一步细化，执法人员不好掌握，执行起来可能会乱，因此，需要规章进一步具体化。本法规定规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，赋予规章行政许可规定权，以保证法律、法规的贯彻实施。

这里的“上位法”是指法律效力等级高的法。由于制定机关不同，法的效力等级也不同，在不同的效力等级的法之间，效力等级高的为上位法，效力等级低的为下位法。如在法律与行政法规之间，法律是上位法，行政法规是下位法;在行政法规与地方性法规之间，行政法规是上位法，地方性法规是下位法。对于国务院部门规章来说，法律和行政法规是上位法。对于地方政府规章来说，法律、行政法规、地方性法规都是上位法。

法规、规章在对上位法设定的行政许可作具体规定时，主要是对行政许可的条件、程序等作出具体规定，应当注意两点：

1.不得增设行政许可

如法律规定设立某类企业需要某个部门批准后，就可以到工商局登记注册，行政法规在作具体规定时，规定还要另外一个部门批准，这就属于增设了行政许可。对于上位法作出规定的管理事项，如果需要设定行政许可，应当由上位法设定，上位法没有设定，应当理解不需要用设定行政许可的方式管理，下位法不能增设新的行政许可。这样规定是为了防止不同立法主体重复设定行政许可。

2.不得增设违反上位法规定的其他条件

上位法在设定行政许可时，有时没有规定条件，有时条件规定得比较概括，出现这两种情况，都需要法规、规章进一步具体规定，但不得增设违反上位法规定的其他条件。如何理解是对许可的条件进行具体化还是增设新的条件，实践中往往难以区分。应当结合设定行政许可的目的来判断。如烟草专卖法第十五条规定：“经营烟草制品批发业务的企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门或者省级烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖批发企业许可证，并经工商行政管理部门核准登记。”没有对取得“烟草专卖批发企业许可证”的条件作规定，需要法规或者规章作出具体规定。如果法规、规章规定必须经营指定的烟厂生产的卷烟，就属于增设了违反上位法规定的条件。再比如计量法第十二条第一款规定：“制造修理计量器具的企业、事业单位，必须具备与所制造、修理的计量器具相适应的设施、人员和检定仪器设备，经县级以上人民政府计量行政部门考核合格，取得《制造计量器具许可证》或者《修理计量器具许可证》”。但对必须具备什么样的设施、人员和检定仪器设备没有规定。国务院计量主管部门可以作具体规定，如果计量主管部门规定生产规模必须达到多少才发证，也属于增设新的条件。

第十七条除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

【释义】本条是关于禁止法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省级人民政府规章以外的规范性文件设定行政许可的规定。

这些年来，行政许可太多、太滥的一个重要原因，就是行政许可的设定权太乱。不仅法律、行政法规、地方性法规、规章设定行政许可，大量的规章以下的规范性文件也在设定行政许可，不仅有立法权的机关设定行政许可，没有立法权的机关和机关的内部机构也在设定行政许可。2002年11月，国务院公布了第一批取消的许可项目，依据行政法规设定的81项，依据国务院文件设定的88项，依据部门规章设定的279项，依据部门文件设定的303项，其他部门内设机构设定的38项。2003年2月27日，国务院公布了第二批取消的许可项目，共计406项，多数是规章或规章以下的文件设定的。行政许可法第十四条、第十五条从正面规定了可以设定行政许可的法的形式，将其限定在法律、行政法规、地方性法规和省级人民政府规章，本条从另一方面规定了除上述几种法的形式以外，其他规范性文件都不能设定行政许可。理解本条应当注意：

一、有设定权的机关设定行政许可，必须用本法规定的形式

全国人大及其常委会设定行政许可，应当用制定法律的形式;国务院设定行政许可，要通过制定行政法规、发布决定的形式;地方人大设定行政许可，要通过制定地方性法规的形式;省级人民政府设定行政许可，要通过规章的形式。立法法对法律、行政法规、地方性法规、规章规范的内容和制定程序的要求，是其成为法的渊源的必要条件，有设定权的机关设定行政许可，要用符合立法法规定的立法形式，不能以其他规范性文件的方式设定行政许可。如国务院不能通过转发部门文件的形式设定行政许可，也不能以办公厅文件的形式设定行政许可;地方人大不能通过决定的方式设定行政许可;省级人民政府也不能通过发布文件的形式设定行政许可。

二、没有行政许可设定权的其他机关不得以任何形式设定行政许可

除本法规定有行政许可设定权的机关外，其他一切机关、组织都不能设定行政许可。如军事机关、审判机关、检察机关不能设定行政许可;社会团体、行业组织也不能设定行政许可;省级人民政府以下的行政机关或者其内部机构也不能通过发文件的方式设定行政许可。上述机关或组织设定的行政许可，都是无效的。

第十八条设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

【释义】本条是关于设定行政许可要明确行政许可的实施机关、条件、程序和期限的规定。

立法是执法的前提，完善的立法是公正执法的必要保证。目前行政许可存在许多乱的原因，有设定权乱的原因，还有法律、法规设定行政许可时规定得不具体，导致实施中行政许可的乱。如实施机关的管辖没有划分清楚，大家都有权管，从而导致实施中部门争管辖权、重复许可的现象;没有规定条件或者条件不具体，导致执法人中没有好处不许可，有了好处乱许可;没有程序或者程序复杂，申请人的权利无从保护;没有期限或者期限不明确，有些许可长期拖着不办，也不答复，影响行政效率等等。立法只规定要实行行政许可，而不规定行政许可的条件、程序和期限，是人治而不是法治，最终的结果会导致行政专断和执法腐败。因此，本法在总则第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。本条进一步落实总则的要求，规定设定行政许可应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

一、应当规定实施机关

一般情况下，法律、法规在设定行政许可时，实施机关都比较明确。实施机关容易出现的问题：一是上下级之间管辖不清，下级行政机关发了许可，上级行政机关也要发，造成重复许可。如发生在某地的“馒头办”事件，省、市执法部门为了本单位利益争发证权、收费权而造成重复许可;二是有些行政许可事项，由于行政机关在职能上存在交叉，造成一个事项，两个机关都要发证，从而导致乱许可。如某省关于出租车的管理，由于存在着交通和城建两个部门管，职能交叉，出租车在市区运营，需要申请城建部门颁发一个许可证，出了市区运营，则需要申请交通部门再颁发一个许可证。这种由于部门职能交叉，导致多头管理、重复许可的现象时有发生。因此，设定行政许可，应当对实施机关作出明确规定，以防止多头管理、重复许可。

二、应当规定行政许可的条件

行政许可的条件是申请人取得许可必须达到的最低要求，是行政机关决定是否许可的客观尺度。行政许可作为一个制度化的管理手段，就是利用设定条件来限制人们的活动，通过既定的法律规则来规范社会关系，调整人们的行为。如果只有限制要求，没有相应的条件，行政许可就不是“法治”手段，就会导致“人治”。如有的城市出租车运营牌照的发放，没有标准，暗箱操作，找关系，会送礼，就能得到运营牌照，一个城市出现几百家出租汽车公司，管理混乱，再去治理，费时费力。设定行政许可没有规定许可的条件，或者规定得不具体，就可能导致行政机关执法人员在实施行政许可时带有相当大的随意性，申请人的申请是否符合许可条件，完全由执法人员自由裁量，实践中有时执法人员仅根据习惯、经验甚至关系，或者个人获得的好处多少决定是否许可，致使出现没有关系、没有好处不许可，有了好处乱许可的现象，行政许可成为滋生腐败的温床。因此，无论是法律、行政法规，还是地方性法规和省级人民政府规章，设定行政许可，都应当尽量明确许可的标准。如果法律、行政法规不能明确的，地方性法规和规章可以给予明确。

三、应当规定程序

科学、合理的程序是行政许可制度良好运行的必要保障。有强调程序重要的观点认为，程序就是法，法就是程序。但是，由于以前的立法不注重程序规定，导致行政许可设定中存在程序不完备、不科学或者缺乏程序的现象。程序不完备、不科学，可能导致环节太多，影响行政效率，如有的许可项目在政府部门之间或者一个部门内部重复审批。有的法律没有规定程序，申请人如何申请、先干什么、后干什么、行政机关不答复或者不批准怎么办、申请人有什么权利、等等，都没有规定。这种设定行政许可没有规定许可程序的情况，在早期的立法中比较普遍。没有程序，行政机关执法人员在审查时随意性大，暗箱操作，申请人的权利无法保障。因此，为了防止任意行政，保护申请人的合法权益，提高行政效率，在设定行政许可时，应当明确许可的程序。本法对行政许可的一般程序和特别程序作了规定，单行法如果没有特别的程序要求，就应当适用本法的程序规定。

四、应当规定行政许可的期限

第十九条起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

【释义】本条是关于起草单位对拟设定的行政许可要听取意见，并向制定机关说明设定行政许可的必要性和对经济、社会的影响评价的规定。

实践中，行政机关争许可权、收费权、罚款权的现象比较多。行政机关对搞行政许可有积极性，一讲管理，就是搞行政许可，利用行政许可收费。由于我国行政管理性的法律、法规大都是由各部委或者厅局等执法部门起草的，搞行政许可的积极性也反映到起草就要控制。因此，本法对起草法律。法规、规章草案拟设定行政许可的，规定了几种程序性的限制。

一、应当广泛听取意见

1.论证会。就是邀请有关专家对草案内容，尤其是一些带有技术性的问题的必要性、可行性、科学性进行研究论证，作出评估，供起草单位和制定机关参考。目前，全国人大的立法听取专家意见主要是以座谈会的形式出现的，以立法论证会的形式不多见。对于座谈会和论证会有什么不同，理论意义多于实践意义。

2.听证会。立法听证会是指由法案的起草单位主持，由代表不同利益的双方或多方参加，对立法草案内容的必要性、合理性等进行辩论，起草单位根据辩论结果，确定草案内容。听证一词来自英国的司法程序，最初指司法听证，后来这一制度从英国传到美国，扩大到立法和行政中。20世纪60年代，西方社会公众参与立法和行政事务的呼声越来越高，美国法律规定了立法听证制度，受到西方社会的普遍认同。目前，立法听证在国外是一种比较成熟的立法民主制度。在我国，立法法、行政法规制定程序条例、规章制度程序条例都规定了听证制度。它是加强立法民主化、科学化的一个重要措施，是我国社会主义民主立法和人民群众参加国家管理的重要形式。但在实践中，立法听证运用得还不多，听证的效果还不显著，立法听证制度还有待进一步完善。立法听证较之座谈会有其优越性，就是透明度高，对问题的调查更深入、更充分。对立法中是否需要设定行政许可进行听证，让管理方和被管理方充分陈述意见和进行辩论，矛盾就会得到比较充分地暴露，立法就会更加切实可行。

此外，还有其他听取意见的方式，如将草案印发各有关部门和单位，书面征求意见，或者将草案在报纸或者其他媒体上全文刊登，向全社会征求意见。这些是立法机关运用得比较多的形式。

二、向制定机关说明理由

立法是要确立行为规则，要建章立制，每一项制度的确立都不可能只有利，没有弊，只有收益，没有成本，行政许可也是这样。要求起草单位对拟设定行政许可说明理由，有助于立法机关判断设定行政许可的必要性、可行性，减少不必要的行政许可。起草单位的说明包括：(1)设定该行政许可的必要性;(2)对经济和社会可能产生的影响;(3)听取和采纳意见的情况。

1.必要性评价。立法是对社会关系进行调整，对人们的行为予以规范，虽然是一个社会所不可缺少的，但立法也有成本，如限制了人们的自由，带来管制成本等等。因此，不是法越多越好，立法既要考虑其积极作用，也要考虑其消极作用。需要不需要立法，立法能不能规范社会关系，这些都是每个草案必须回答的问题。对立法的必要性作出说明，是每个法律、法规的起草单位向制定机关说明的重要内容。为了限制乱设行政许可，本条规定要对设定行政许可的必要性作出说明。

2.经济、社会影响评价。行政许可功能有多种，其中有两种作用是主要的，一个是配置资源，一个是控制危险。作为一种配置资源的手段，行政许可是弥补市场机制自发配置资源上的不足，在出现自然垄断、信息不对称等情况下发挥作用。因此，在市场经济体制下，在发挥市场配置资源方面的基础性作用的同时，对于自然资源的开发利用、有限公共资源的配置等方面，由政府通过行政许可的方式进行配置，以提高资源的利用效率，节约资源，已成为各国的通行做法。不仅我国的行政许可多，美国、日本等西方国家的许可都比较多，都有放松管制的要求。对于设定行政许可，要从经济影响进行评价和分析，看其对经济的影响是利大于弊，还是弊大于利，是成本高于收益，还是收益高于成本，是提高了资源的配置效率，还是妨碍了市场机制的配置作用。行政许可的另一个重要作用是作为一种社会规制手段，它用于控制危险，在出现外部不经济(如企业生产对环境造成破坏)、非价值性物品(如枪支、毒品)等情况，这些都直接关系人身健康、生命财产安全、公共安全和公共利益，通过事先许可的方式加以控制，以保证公民的人身、财产安全，维护正常的社会秩序。

3.听取和采纳意见的情况。法律规定起草单位应当采取听证会、论证会等形式广泛听取意见。起草单位要通过这些形式充分听取各方面的意见，既要听取行政管理机关的意见，也要听取管理相对人的意见，既要听取本系统、本部门的意见，也要听取其他部门和系统的意见，既要听取赞成的意见，也要听取反对的意见。从国外的情况看，正式的听证，要根据听证记录作出决定。现在我们的听证会出现走过场的情况，采纳与否，完全由主持听证的机关自己掌握，有的部门把听证会、论证会当作维护部门利益的工具，听得进对自己部门有利的，听不进对自己部门不利的，使听证失去本来的作用。因此，法律规定要向制定机关说明听取和采纳意见的情况，以保证立法民主参与的实效性。

第二十条行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价;对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。

行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。

公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。

【释义】本条是关于对已有的行政许可进行评价的规定。

清理工作实质上就是对现存的行政许可进行分析和评价。根据西方经济学的理论，对行政许可的评价可以包括经济分析和道德分析。经济分析是指对行政许可的成本分析，包括实施行政许可的直接成本和错误成本。直接成本是行政许可的运作成本，包括公共成本和私人成本两部分，公共成本是实施行政许可的行政机关的办公费用、工作人员的工资等;私人成本是申请人自行或者委托他人准备和递交的申请材料、开展寻租、打通关节等费用。错误成本是指错误许可的成本，如对该许可的不许可，不该许可的给予许可等导致资源无效利用产生的成本。道德成本是指行政许可实施机关的工作人员利用许可设租，申请人为了取得许可而寻租所产生的道德损害。道德成本在行政许可过程中不可避免。西方经济学理论给我们评价行政许可制度提供了思路，如何在实践中加以应用，需要我们认真的思考和研究。

本法对实施行政许可的评价规定了具体的标准和要求。

一、设定机关的评价

二、实施机关的评价

实施机关是法律、法规的执行机关，在执法的第一线，对法律、法规设定的行政许可的实施情况最了解，行政许可是否有必要，最有发言权。但是，设定行政许可是赋予实施机关权力，实施机关能否公正地评价行政许可的必要性，值得研究。从实际情况看，地方政府减少行政许可的积极性高，政府部门减少行政许可的阻力大。因此，是由地方政府对法律、法规设定的行政许可的必要性进行评价，还是由具体执法部门进行评价，法律没有明确规定，由地方政府自己决定。评价的标准，可以按照本法第十三条的规定进行分析评价。

三、公民、法人或者其他组织的意见和建议

第二十一条省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。

【释义】本条是关于省级人民政府停止实施行政法规设定的有关经济事务的行政许可的规定。

一、必须是行政法规设定的行政许可

如果是国务院部门规章设定的行政许可，根据本法的规定，部委规章没有设定权，国务院不上升为行政法规，也不通过决定的方式予以保留，其设定的行政许可自然在清理之列;如果是地方性法规设定的，一般地方政府是这些地方性法规的提案人，地方政府可以向地方人大提出修改或者中止执行的议案;对于法律设定的行政许可，由于法律设定的行政许可比较少，如果确有一些行政许可不适应经济发展需要，地方政府可以建议全国人大及其常委会修改，不能自主决定停止执行。对于行政法规设定的行政许可，地方政府无权清理，要报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施有关行政许可。

二、必须是省、自治区、直辖市人民政府才能提出

省级人民政府的层级比较高，是国务院的直接下级机关，向国务院提出停止实施行政法规设定的行政许可，符合程序。县(区)、市政府不能提出停止实施行政法规规定的行政许可，如果需要在本行政区域停止实施行政法规设定的行政许可，可以由省、自治区、直辖市人民政府提出。

三、必须是对有关经济事务的行政许可事项

行政许可有的是防止社会危险而设定的，属于涉及社会事务的行政许可;有的是弥补市场机制的不足，为了配置资源而设定的，属于涉及经济事务的行政许可。省级政府提出停止实施的行政许可必须是有关经济事务的，对于涉及社会事务的行政许可，不能申请停止实施。

四、停止实施的标准是通过本法第十三条规定的方式能够解决

即：(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(2)市场竞争机制能够有效调节的;(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(4)行政机关采取事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

第二十二条行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

【释义】本条是关于行政许可实施机关的规定。

一、必须是履行外部行政管理职能的行政机关

三、必须在法定职权范围内实施

各级人民政府根据管理的需要，设置了不同的行政职能部门，不同的职能部门享有不同的行政管理权限，按照职权法定的要求，其行使职权必须在法律、法规、规章规定的职权范围内，不能相互打架。相应地，行政机关行使行政许可权也必须在法定的职权范围内，不得超越管理权限实施行政许可。如下级行政机关不能行使上级行政机关应当享有的行政许可权;工商行政管理机关不能行使公安机关的行政许可权;公安机关也不能行使卫生行政管理机关的行政许可权等。当然，在目前我国行政管理权限划分不合理、行政管理部门职能存在交叉、行政许可过多的情况下，经过法定程序，合并行政许可权，由一个行政机关行使其他行政机关的行政许可权，也是行政许可法所允许的。

第二十四条行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可;不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

【释义】本条是关于委托实施行政许可的规定。

行政许可权是公权力，按照职权法定的原则，该由谁行使，就由谁行使，不能随意转让和处置。确实需要委托的，要严格遵守法律的规定，本法明确规定了委托实施行政许可的规则。

一、必须是在法定权限范围内

二、必须有法律、法规或者规章为依据

三、必须委托给行政机关

四、委托机关应当公告受委托机关和委托权限

公开原则是行政许可法的一项基本原则，根据这一原则，设定行政许可的规范性文件应当公开，要让申请人知道实施机关、条件、程序、期限等。同样，如果行政机关将法律、法规赋予自己的行政许可权委托给其他行政机关行使，也应当通过一定的方式让公民、法人或者其他组织知道，以方便公民、法人或者其他组织提出申请。因此，本法规定委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

五、受委托的机关应当以委托机关的名义实施行政许可

在委托许可中，委托机关和受委托机关之间是一种代理关系，受委托机关实施行政许可的基础是委托机关的委托行为。根据代理的性质，受委托机关在法律上没有独立的地位，它不能以自己的名义实施行政许可，只能以委托机关的名义进行。相应地，受委托的行政机关也不能以自己的名义承担实施行政许可所带来的法律后果，引起行政争议，只能由委托其实施行政许可的行政机关作为被申请人或被告，参加行政复议或者行政诉讼。

六、受委托机关不得再委托

再委托是受委托机关将委托机关委托其实施的行政许可又委托给其他组织或个人行使。委托是基于委托机关对受委托机关的业务能力和慎重行使行政许可的信任而发生的代理关系，受委托的行政机关应当自己完成委托的业务，不能再委托。行政许可权是一项公权力，它的行使必须严肃、慎重。委托行政许可受法律的严格限制，实施委托要符合法律的规定。根据本法的规定，受委托行政机关不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

七、委托机关对委托实施的行政许可负责监督

委托行政机关将法律、法规授予自己的行政许可权委托给其他行政机关行使，为了保证该行政许可权不被滥用，委托行政机关要对受委托行政机关实施行政许可的行为负责监督，使委托实施行政许可符合行政管理目的;经过委托，委托机关与受委托机关之间形成一种委托代理关系，委托机关要对受委托行政机关行为的后果承担责任。引起行政争议，委托机关要作为被申请人或被告参加行政复议或者行政诉讼;由受委托机关违法实施行政许可给公民、法人或者其他组织造成损失的，还要承担赔偿责任。

第二十五条经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

【释义】本条是关于相对集中行政许可权的规定。

一、相对集中行使行政许可权不违反职权法定的原则

草案曾将实行垂直领导的行政机关行使的行政许可权排除在相对集中行使行政许可权外。但有的意见认为，目前我国实行垂直领导的行政机关有两类，一类是中央以下垂直领导，如国税，海关等;一类是省以下垂直领导，如工商行政管理部门。这两类行政机关是不是都不能与其他行政机关相对集中行使行政许可权，值得研究，立法要为地方已开展的综合执法试点留有空间。最后考虑到相对集中行使行政许可权需经国务院批准，国务院可以在实际操作中具体掌握，法律就没有作排除性规定。

二、相对集中行使行政许可权应当根据精简、统一、效能的原则

精简、统一、效能的原则是毛泽东同志在抗日战争时期提出的，以后一直是我国国家机关和政府机构建设的重要指导原则。我国宪法也规定：“一切国家机关实行精简的原则”。党的十六大报告中进一步明确提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构、实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题”。精简、统一、效能的原则是政府机构改革的原则。所谓精简，就是精简机构和人员，解决政府机构庞大，机构臃肿的问题，实行精兵简政;统一就是按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端;效能就是提高政府部门的行政效率。决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，就是调整政府部门之间的职能分工，合理划分行政职权，是政府机构改革的一个内容。因此，相对集中行使行政许可权，应当符合政府机构改革的原则，符合政府机构改革的方向，为进一步推进政府机构改革提供思路，不能有随意性。

三、相对集中行使行政许可权应当符合法定的程序

相对集中行政许可权，减少了不必要的审查程序，方便了申请人，提高了行政效率，是深化行政管理体制改革的重要步骤。但同时也应当看到，它没有从根本上解决政府机构设置不合理，职能划分不清的问题。如果像一些地方相对集中行政处罚权那样，为了相对集中行政许可权而设立新的机构，而原有的行政机关并没有撤销，机构不仅没有减少，反而增加了，就达不到改革的目的。因此，相对集中行政许可权仍然是一个过渡性的改革措施，存在一定的局限性。

第二十六条行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。

行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的、本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

【释义】本条是关于方便申请人办理行政许可的规定。

一、行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可的决定

二、依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可，确定由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理

对“并联审批”有的意见提出一些疑问，如行政许可决定是由受理部门一个部门作出还是由各个部门分别作出如果其中一个部门不同意许可，是由该部门当被告，还是由受理部门当被告如果企业在工商部门颁发营业执照后，取得其他许可证前发生违法，由谁承担责任等等。“并联审批”制度来自于地方政府的实践，上述问题需要地方在实践中不断完善。

三、地方人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理有关的行政许可

采取“一站式”审批方式，审批手续减少了，各审批环节衔接更紧密了，部门之间推诿扯皮现象减少了，极大地方便了申请人办理行政审批事项，提高了工作效率。

第二十七条行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。

行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。

【释义】本条是关于行政机关实施行政许可不取获得不正当利益的规定。

行政机关实施行政许可是行使公权力，行政执法人员要公正地执行法律、法规，使行政许可能够起到配置资源、防止危险的作用。实施行政许可时，不能掺杂部门利益或者个人利益，执法不能与部门或者个人利益挂钩。否则，执法人员就可能徇私枉法，没有好处不办事，有了好处乱办事，不该许可的许可了，该许可的可能得不到许可，法律、法规设定行政许可的目的就无法实现，行政许可制度就变成了行政机关或执法人员“寻租”的工具。这些年来，在行政审批过程中，出现行政权力部门化，部门权力利益化的倾向，行政机关或其工作人员利用审批、年检的机会，谋取部门利益或者个人利益，搞不正之风。针对这些情况，本法规定行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务、参加指定的商业保险等不正当要求。行政机关工作人员办理行政许可，不得同申请人进行私下接触，不得接受申请人的宴请、财物或者获得其他利益。

一、不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求

在实践中行政机关在实施行政许可时，经常让申请人购买指定商品、接受有偿服务或者参加指定的商业保险。否则就不予许可。如有的地方申请消防许可证，消防部门就让申请人购买指定的消防设备，不然就不发许可证;有的工商行政管理机关利用企业登记、年检的机会，要求申请人订阅报刊;还有的地方机动车年检，不管是新车还是旧车，负责年检的工作人员总能找到毛病，都要到指定的维护厂接受服务才能过关。虽然行政机关没有直接向申请人收取费用，但实际上通过商品或服务的提供者间接地得到好处，是-种比较隐蔽的违法行为。本法列举了两种实践中比较常见的不正当要求，其他形式的不正当要求也在禁止之列。

二、行政机关工作人员不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益

行政机关工作人员实施行政许可，是代表行政机关行使权力，不得谋取个人利益，不得接受申请人的宴请、财物或者获得其他利益。本法第七十三条对此作了相应的处罚规定：行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

第二十八条对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。

【释义】本条是关于由行政机关承担的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫要逐步由专业技术组织实施的规定。

一、法律、行政法规规定由行政机关实施的，行政机关才能实施

根据西方的理论，政府是提供公共服务产品的，不过政府提供的这些服务产品是其他市场主体不能提供的，如办理国防、外交，维护社会治安，提供基础设施建设等等。如果其他市场主体也能提供，政府就应当退出。如果按照这种理论来衡量对设备、设施、产品和物品进行检验、检测、检疫，这些并非政府所长，而其他社会中介机构可以承担这些服务。因此，政府要从这些领域退出。本法将由行政机关实施的对设备、设施、产品和物品的检验、检测、检疫，限定在法律、行政法规作出规定的范围内。这样，由行政机关实施的对设备、设施、产品和物品的检验、检测、检疫就比较少。

二、法律、行政法规没有规定的，由符合法定条件的专业技术组织实施

由专业技术组织对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品和物品进行检验、检测、检疫，是市场经济条件下的一种发展趋势。由于我国各种专业技术组织数量众多、水平参差不齐，如果不限定条件，放手让专业技术组织去实施检验、检测、检疫，就会乱，达不到对设备、设施、产品和物品监管的目的。因此，本法规定要“逐步”由符合法定条件的专业技术组织实施。

三、专业技术组织对其实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任

专业技术组织作为中介组织，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品和物品进行检验、检测、检疫，可以收取费用。根据权利与责任相一致原则，专业技术组织应当对其检验、检测、检疫结果承担法律责任。如果专业技术组织不认真负责，让不合格的设备、设施投入使用，不合格的产品、物品进入市场，造成财产损失和人身伤害的，专业技术组织及其有关人员要承担相应的责任，包括承担刑事责任、行政责任和承担民事赔偿责任。这样规定，能够督促专业技术组织勤勉、敬业，把好质量关。

行政许可的实施程序是指国家为保障行政许可权的公正和有效行使而规定的实施行政许可行为必须遵循的方式、步骤、时限和顺序。行政许可程序的设置是否适当，对于保护申请人的合法权益，提高行政效率，防止行政机关及其工作人员权力“寻租”，具有重要意义。我国行政许可中出现的一些问题，直接原因就是目前关于行政许可的有关程序还不完善，行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难。针对上述行政许可程序的诸多问题，行政许可法确立了公开制度、一次告知制度、申请人陈述和申辩制度、说明理由制度、期限制度和听证制度等，对行政许可的实施程序进行规范。

第四章行政许可的实施程序第一节申请与受理

第二十九条公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。

申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。

行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。

【释义】本条是对提出行政许可申请的规定。

一、申请行为的性质

申请人提出申请，是行政许可的前提条件，是申请人从事某种特定行为之前必须履行的法定义务。行政许可是依申请的行政行为，行政机关遵循“不告不理”的原则，申请程序因相对人行使其申请权而开始。申请权是一种程序上的权利，相对人有权通过合法的申请，要求行政机关作出合法的应答。无论申请人在实体法上是否符合获得许可的条件在程序上都享有该权利。

二、提出申请的方式

申请人除以传统方式向行政机关递交申请书以外，还可以利用现代的通讯手段提出申请。申请人可以向具备接收条件的行政机关，通过电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提交申请。通过上述方式提出申请，主要适用于只需要申请人提交有关书面材料，不用提交实物、样品的行政许可。行政许可法作出这一规定，目的在于鼓励行政机关和申请人利用现代科技，提高行政效能，同时也体现了行政许可的便民原则。以上述方式提交的申请具有与普通申请书相同的效力。鉴于通过电子数据交换、电子邮件方式提出行政许可申请，在一些地方还是新鲜事物，在具体操作程序上还有待完善，因此行政许可法只作了倡导性的规定。

2.申请人提出申请可以委托代理人提出，但依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的，申请人委托代理人提出申请，申请无效，行政机关不予受理。

第三十条行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。

申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。

【释义】本条是对行政许可的申请和受理程序中行政机关公开义务的规定。

一、关于行政公开原则

二、行政机关公示的义务

三、行政机关的说明、解释义务

面对日益复杂的行政管理制度以及越来越多法律的规定，行政相对人在许多情况下需要行政机关及其工作人员予以告知、咨询以及履行其他协助义务。行政机关工作人员如果不履行这种义务，在一些情况下，公民的权利便难以实现。根据本法的规定，申请人如果对行政机关公示的有关内容有疑问的，可以要求行政机关予以说明和解释，行政机关应当对申请人的要求予以配合，提供其所需要的信息及解释，同时行政机关应当提供准确、可靠的信息。法律的这一规定，一方面，要求行政机关提高服务意识，改变过去高高在上的作风;另一方面，也有利于增强行政相对人对行政机关的信任，积极配合和参与行政行为的实施，从而使行政机关与相对人之间形成一种良性的服务与合作的关系。

第三十一条申请人申请行政许可.应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他资料。

【释义】本条是对申请人应对其申请材料的真实性负责的规定。

一、申请人应当如实向行政机关提交申请材料

行政许可法是规范行政许可的设定和实施的法律，是一部对行政行为进行规范的法律。对于行政许可的申请人和利害关系人来说，行政许可法为行政机关设定的义务，恰恰是为了保护申请人和利害关系人的合法权益，从这个角度上，可以说行政许可法是一个申请人和利害关系人的权利保护法。另一方面，行政机关作出行政许可决定的过程，也需要申请人的参与，需要申请人履行一定的义务。法律对申请人设定的基本要求，同时也是最重要的义务，就是向行政机关如实提交有关材料和反映真实情况，保证申请材料的真实性。

二、行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料

根据行政公开的原则，行政许可的实施和结果应当公开。行政公开势必会涉及申请材料的公开，这就要求行政机关在履行公开义务的过程中，还负有保护国家秘密、商业秘密和个人隐私的义务。行政机关在申请的环节，即应注意不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料，以保护申请人的商业秘密或个人隐私。

第三十二条行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：

(一)申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理;

(二)申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请;

(三)申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正;

(四)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理;

(五)申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。

行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

【释义】本条是对行政机关对行政许可申请处理方式的规定。

一、受理条件和期限

1.受理的条件。行政许可申请符合以下条件，行政机关应当予以受理：(1)申请事项属于该行政机关职权范围;(2)申请材料齐全、符合法定形式。行政机关应当将申请材料的有关要求，尽可能具体和详尽地告知申请人，有利于申请人正确地提交申请材料，避免出现需要补正、延误受理的情况。

申请人向有权机关提交符合法定形式的申请，且申请材料齐全，该机关应当予以受理。对于当场可以受理的，行政机关应当当场予以受理。

申请材料是否齐全或者是否符合法定形式，需要行政机关的工作人员依法审查并予以确认。对于申请人提交的申请材料，虽然不完全符合要求，但申请材料存在的错误属于文字性错误(如书写人发生笔误)、计算错误、装订错误等，对此，申请人当场即可更正的，行政机关应当允许申请人当场更正。行政机关不得以申请材料存在当场可以更正的错误为由拒绝受理。本法的这一规定，体现了对行政机关的服务意识和以人为本的要求。目前我国有的法规中对此已有规定，如货物进出口管理条例规定：“进口配额管理部门和进口许可证管理部门要求申请人提交的文件，应当限于为保证实施管理所必需的文件和资料，不得仅因细微的、非实质性的错讹拒绝接受申请。”

2.受理的期限。受理的期限是指行政机关自收到申请材料到作出是否受理的决定的时限。我国的一些法律、法规和规章，对受理期限规定了一定的时段。如无公害农产品认证程序规定：农业部农产品质量安全中心自收到申请材料之日起，应当在15个工作日内完成申请材料的审查。

日本的行政程序法在受理期限上的规定与我国行政许可法的规定是类似的。日本行政程序法第七条规定：“申请到达事务所时，行政机关应立即开始审查该申请。对申请书中记载事项不完备、没有附加申请书必需的附件、未在申请期限内提出申请以及不具备其他法令规定的申请形式要件的申请，应设定相当的期限要求申请人补充更正该申请，或者拒绝给予该申请所请求的许可认可。”根据这一规定，行政机关对申请的受理，采取“到达主义”，即当“申请到达事务所时”行政机关即开始负有审查义务。这样的立法方法有意地将“受理”阶段排除出了法定程序。

本法对于行政机关发出补正告知的期限作出了规定，但未对申请人完成补正的期限作出规定。这并不是说，申请人补正可以无限期地进行。无公害农产品认证程序规定：申请材料不规范的，申请人应当自收到通知之日起15个工作日内按要求完成补充材料并报中心。有的国家的行政程序中也对补正期限作出了规定。西班牙行政程序法规定补正的期限为10天。规定申请人补正期限，可以促使申请人尽快提交补正材料，以尽快确定许可申请是否被受理，因此是必要的。虽然行政许可法对此未作规定，但有关的法律、法规制定机关可以针对某一具体的行政许可的情形，规定补正期限

二、不予受理的情形及其处理方式

1.申请事项依法不需要取得行政许可的。有的申请人对所要从事的活动不清楚是否需要行政许可，例如，由于法律、法规、规章作出修改，以前需要取得行政许可才能从事的活动，现在不再需要许可，但申请人对这种变化并不了解。对于这种情况，行政机关应当即时明确告知申请人其所申请的事项不需要行政许可。

3.申请材料不齐全或者不符合法定形式。一般来说，申请人向行政机关申请从事某一活动的许可，应当提交书面形式的申请和法律、法规和规章规定的有关材料。申请书一般必须载明申请人的姓名或名称、工作单位和地址，申请许可的要求、理由，从事该项许可活动的能力证明，从事该许可活动的场地、人员、设备等事项的说明或证明等。

三、书面凭证

行政机关受理或者不受理行政许可申请，均应向申请人出具书面凭证。由于行政许可法规定了“收到申请材料之日起即为受理”的原则，这就要求行政机关收到申请材料时，即应出具收到材料的凭证。除非另有规定，如果申请人5日内未收到补正告知，行政机关收到申请材料的凭证可以具有受理凭证的效力。受理凭证上应当加盖本行政机关的专用印章，并注明日期。作出这一规定，目的是为了防止有行政许可机关以没有收到申请书为由而迟迟不作许可决定的违法行为，促进行政机关及时作出许可决定，保障公民请求权的实现。

第三十三条行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请;应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。

【释义】本条是对推广电子政务，方便申请人提出行政许可申请的规定。

一、电子政务的内涵及在我国的发展

二、推进电子政务在行政许可中的作用

推进电子政务，将对行政权力的行使提高透明度、更加规范化等更高的要求。这就要求各级政府及其工作人员更新观念，主动接受电子政务这一新管理手段。我国目前的政府管理运作方式，多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的。随着市场经济的发展和政府机构的改革，一些问题得到很大的改善，但一些深层次的问题并没有解决，机构设置不合理，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多过滥，办事缺乏严格的程序，行政流程不合理，透明度低、暗箱操作等，这些问题都有可能成为推动政府信息化的重要障碍。推行电子政务，对于政府公共服务将会产生积极影响。政府可以通过网络，向社会及时、准确地传递信息，为企事业单位和个人及时了解政府的各种公共服务信息提供有利条件，从而改变以往政府公共服务技术手段落后的问题，同时大大提升政府管理的有效性，满足社会以及公众对政府公共管理和公共服务的期望。还可以保证公共服务的公正性和公平性，真正做到一视同仁。

第四章行政许可的实施程序第二节审查与决定

第三十四条行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。

申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。

根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

【释义】本条是对行政机关对申请予以审查的规定。

行政机关受理申请以后，行政程序进入审查阶段。根据法律、法规的规定，行政机关对申请材料的审查，包括形式审查和实质性审查。

1.形式审查

2.实质审查

所谓实质审查，是指行政机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。对于申请的实质审查，有的可以采取书面审查的方式，即通过申请材料的陈述了解有关情况，进行审查，但有的实质审查还需要进行实地核查，才能确认真实情况。例如，食品卫生法规定，食品卫生监督机构对食品生产经营企业和食品摊贩的申请材料进行初审后，应在规定的期限内委派食品卫生监督员深入现场进行卫生审查，对不符合卫生要求的环节，提出意见，给予指导，待改正后再进行审查，直至符合国家规定的卫生要求。又如，液化气体铁路罐车(罐体)运输许可证发证规则第七条规定：“在对液化气体铁路罐车办理审查发证或复审过程中，必要时可实地核查液化气体铁路罐车。”

对于情况复杂的或者重大的行政许可，行政机关应当采取极为慎重的态度，行政机关的负责人应当集体讨论决定。情况复杂的或者重大的行政许可，一般是指涉及公共利益或者利害关系人的重大利益，对于这类行政许可，除适用一般审查程序，给申请人或利害关系人以陈述和申辩的机会，对符合听证条件的，应当按照听证程序举行听证。在作出行政许可决定前，行政机关的负责人应当集体讨论，对于审查过程中的情况进行深入分析、研究，再作出行政许可决定，从行政程序上最大限度地保障公民和组织的合法权益。

第三十五条依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。

【释义】本条是对行政许可需要先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的程序的规定。

对于法律、法规规定应先经下级行政机关审查的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。下级行政机关的审查意见，只是初步的，供上级行政机关参考的，不是终局的行政决定。上级行政机关作出的决定，才是正式的决定。申请人如果对行政许可决定不服，提出复议和诉讼，只能就上级行政机关作出的决定提出。下级行政机关应当将收到的全部申请材料直接报送上级行政机关，不能要求申请人再提交申请材料或由申请人向上级行政机关提交。作出许可决定的上级行政机关不得要求申请人重复提交已向下级行政机关提交过的申请材料，但上级行政机关如果认为申请人提交的材料还不足以证明其已经符合行政许可的条件，需要申请人进一步补充的材料，可以要求补充。

第三十六条行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

【释义】本法是对申请人、利害关系人陈述权和申辩权的规定。

一、听取申请人、利害关系人陈述和申辩的意义

二、听取申请人、利害关系人陈述和申辩与听证程序的区别

第三十七条行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外.应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。

【释义】本条是对行政机关必须在法定期限内作出行政许可决定的规定。

本条规定的“按照规定程序”，是指行政机关审查决定行政许可的工作程序，如哪些问题由主要领导或者主管领导决定，哪些问题需要请示报告，哪些问题需要由负责人集体讨论决定等等。行政机关可以本着行政首长负责制原则作出具体规定。

第三十八条申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。

行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

【释义】本条是对行政机关作出准予行政许可决定的规定以及作出不予行政许可决定时说明理由义务的规定。

一、行政机关作出准予行政许可的决定

行政许可是一种事前控制的制度，是行政机关依法对个人和组织的特定活动在事前作出一定的限制。个人和组织从事法律、法规设定行政许可的行为，需要经过有权机关的批准，但行政机关的这种限制并不是对社会中的个人和组织从事有关活动的绝对禁止。因为，从事设定行政许可的有关行为，原本是他们的权利，而且行政机关的限制并不一定是因为该行为本身对社会秩序造成危害，而是为了防止因实施该行为的人、场所、设备、时期和方法等的不同而对社会产生危害。例如，对餐馆的营业许可，开办餐馆为社会提供餐饮服务本身对社会没有危害，但由于餐馆的经营场所和设备以及厨师、服务员的健康状况直接关系顾客的饮食卫生和身体健康，因此，餐馆必须办理卫生许可证，厨师、服务员必须进行体检;经营场所是否符合消防规范，直接关系顾客的消防安全，因此，餐馆应当事先经过公安消防机关的许可。

只要申请人符合法律规定的有关要件，不存在不予许可的特别理由，行政机关原则上应当予以许可。有人将这一制度称“原则许可制”。这一制度对于限制行政机关的自由裁量权、保障申请人取得行政许可的权利具有重要作用。这一制度还要求法律、法规在设定行政许可时，应当对许可的条件和标准作尽可能具体的规定。原则许可制一般来说适用于没有数量限制的行政许可。对于有数量限制的行政许可，并不是所有的符合法定条件和标准的申请人都可以取得行政许可，行政机关可以依法按提出申请的顺序或者招标、拍卖等公平竞争的方式等，决定获取许可的被许可人。

行政许可是要式行政行为，行政许可决定应当以书面形式作出，并应以正规的文书、格式、日期和印章等形式予以批准和证明。

二、说明理由的作用和意义

三、说明理由的范围

说明理由制度主要适用于对相对人合法权益产生不利影响的行政行为，但说明理由也不是绝对的。有的国家行政程序法或其他法律在规定行政决定应说明理由的同时，也都规定了例外情况，如情况紧急、行政行为所指定或所涉及的人已经知道或者可以知道的、法律规定保密的事项、行政行为没有限制公民权利的、大量作出的同种类行政行为或以自动机器作成的行政行为、有关专门知识、技能或资格考试、检定或鉴定的程序等。

说明理由适用的行政行为范围，应取决于如何协调维护个人权利与行政效率之间的关系。我国在行政许可法中，将行政机关说明理由的义务，限定于行政机关作出不予行政许可的书面决定。这主要是考虑到，说明理由主要是为了申请人了解行政机关的观点，以保护其利益。行政机关批准许可人的申请，也就是说作出了有利于申请人的决定的情况下，没有必要再向申请人作出解释。

四、说明理由的要求

说明理由的内容应包括事实方面的、法律方面的以及自由裁量是否符合法定目的。说明理由应当以明文方式作出，叙述时应当简洁、清楚。

第三十九条行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：

(一)许可证、执照或者其他许可证书;

(二)资格证、资质证或者其他合格证书;

(三)行政机关的批准文件或者证明文件;

(四)法律、法规规定的其他行政许可证件。

行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。

【释义】本条是对行政机关颁发的许可证形式的规定。

行政许可的形式，有书面文件形式与非书面形式。在书面文件形式中，又可以分为证照式形式与非证照式形式。证照式形式是行政许可的主要表现形式，如许可证、执照等。非证照式的行政许可文书，包括批准书、同意书等。根据行政许可法的规定，行政许可证件包括以下几类：

(一)许可证、执照或者其他许可证书。许可证是指有关行政许可机关根据行政相对人的申请而依法核发的批准书，它以“许可证”的名称出现，如卫生许可证、采矿许可证、捕捞许可证等。

执照一般是指许可机关颁发的准许申请人从事某种生产经济活动的书面凭证。如驾驶执照、营业执照和行政执照。

其他许可证书，包括：准许证，是某些许可证的另类名称，如准购证、计划生育机关发放的“准生证”、新闻出版机构发放的“准印证”、森林法规定的“木材运输证”、枪支管理条例中规定的“携运证”、“运输证”、“持枪通行证”和“购买证”等。特许证，这类许可证所针对的是一般情况下都普遍禁止的行为，只在极其特别的条件下才赋予权利，与一般许可证书相比，其条件更严格，申请程序更复杂，发放机关层次也较高。

(三)行政机关的批准文件或者证明文件。行政机关的批准文件是指行政机关批准有关主体从事一定活动的书面意见。例如，按照国家有关规定，开采黄金矿产，黄金管理局颁发《开采黄金矿产批准书》后，方准开采。又如，森林法实施条例规定，勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力和通讯等工程，需要占用或者征用林地的，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。

行政机关的证明文件是指行政机关对特定事实予以确认的书面意见。例如，国际海运条例规定，国际船舶运输经营者增加运营船舶的，增加的运营船舶必须符合国家规定的安全技术标准，并应当于投入运营前15日内向国务院交通主管部门备案。国务院交通主管部门应当自收到备案材料之日起3日内出具备案证明文件。

(四)法律、法规规定的其他行政许可证件。另外，对于行政机关实施行政许可，采取对设备、设施产品、物品进行检验、检测、检疫的，行政机关经检验、检测、检疫合格的，可以直接在设备、设施、产品、物品上加贴表示其合格的标签或者加盖印章。例如，动物防疫法规定：“经检疫合格的动物、动物产品，由动物防疫监督机构出具检疫证明，动物产品同时加盖或者加封动物防疫监督机构使用的验讫标志。”

第四十条行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。

【释义】本条是对行政机关应当将行政许可决定予以公开的规定。

一、行政许可决定公开的意义

二、行政许可决定公开的例外

根据本法第五条的规定，行政许可的实施和结果应当公开，但是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。因此，一般情况下，行政许可决定应当予以公开，供公众查阅，但遇有下列情形，不得公开。

1.国家秘密

2.商业秘密

3.个人隐私

隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密。隐私权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。

行政公开是行政机关的义务，原则上行政机关将其掌握的文件资料向公众公开，但由于行政机关掌握大量个人隐私和商业秘密，行政公开很有可能侵犯公民的隐私权，因此，有必要在规定行政公开的同时，规定对公民隐私权的保护。例如，有的国家规定，公民隐私权具体体现为以下权利：(1)了解和取得个人记录的权利。公民个人有权知道行政机关是否存有关于他的记录以及记录所记载的内容，并要求得到复制品。(2)要求修改记录的权利。个人认为关于自己的记录不正确、不完全或不及时的，可以请求行政机关修改。(3)同意权。除了法律规定的免除情形外，行政机关公开个人的记录，必须取得个人的书面同意，否则不能公开。

第四十一条法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。

【释义】本条是对行政许可的地域效力的规定。

根据本条的规定，法律、行政法规设定的行政许可原则上在全国范围内有效，但法律、行政法规规定行政许可的适用有地域范围的除外。这一规定的目的主要在于防止某些地方政府和部门利用行政许可权力推行地方保护。据报载，某地政府为限制某一外埠品牌的汽车进入本地市场，规定凡私人、私企、三资企业在购买该品牌的汽车时，除缴纳一般费用外，还要另外再交数万元的“特困企业解困基金”。这实际上是对该品牌汽车的销售进行地域限制，是不符合市场经济要求的。发展市场经济，要求地区、行业和企业间的商品和生产要素，按照价值规律向最有效益的方向流动，形成良好的协调关系，最终达到社会资源的有效配置。行政许可的设定和实施，都必须有利于市场经济的建立和发展。对行政许可的地域效力进行不当限制，是与市场经济相背离的，因而是违法的行为。

第四章行政许可的实施程序第三节期限

第四十二条除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

【释义】本条是对作出行政许可决定的期限的规定。

一、规定期限的意义

在行政许可程序中规定期限，具有重要意义。首先，设定期限是提高行政效率的基本途径之一。检验行政程序得失的基本标准，一是公正性，二是及时性。如果没有期限的约束，及时性就难以做到。其次，设定期限是行政程序的基本手段，行政程序不仅包括行政机关或相对人一方的活动，在需要共同行为的活动中，期限是对活动进行统一的手段。第三，设定期限可以使行政程序的各方主体预知自己的行为及其后果。

二、期限的概念和种类

根据本法的规定，除可以当场决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出是否准予行政许可的决定。法律、法规对作出是否准予行政许可的决定另有规定的，依照其规定。目前，我国的法律、法规、规章对作出行政许可决定的期限规定长短不一。例如，文物保护法实施条例规定，运送、邮寄、携带文物出境，文物进出境审核机构应当自收到申请之日起15个工作日内作出是否允许出境的决定。药品管理法实施条例规定，开办药品生产企业办理《药品生产许可证》，省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门应当自收到申请之日起30个工作日内进行审查，并作出是否同意筹建的决定。

三、国外的有关规定

关于行政机关作出行政行为的期限，各国一般在行政程序法中作出规定，但期限的长短各异。奥地利行政程序法规定：“对当事人的申请的诉愿，除非法律另有规定，行政机关应当自接到申请之日起6个月内裁决，不得延迟。”西班牙行政程序规定：“行政程序自开始至作出裁决的不得超过6个月，除非遇到具有正当利益的例外情况的阻止。例外情况应当记录，并由有关的处长签字。”葡萄牙行政程序法规定：“(一般程序)一、除第108条及第109条规定，法律无特别规定或者行政当局没有定出期间外，行政机关作出行为的期间为10日。二、利害关系人申请任何行为或作出任何行为、促成采取措施、对于其表明立场的事项作出答复，或在程序中行使其他权力的期间同样为10日。”

四、其他法律、法规规定的用限与本法的规定不一致如何适用

根据本法的规定，除可以当场决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出是否准予行政许可的决定。对于法律、法规对作出是否准予行政许可的决定另有规定的，依照其规定。

五、采取统一办理或者联合办理、集中办理方式作出行政许可决定的期限

六、期间的计算

根据本法第八十二条的规定，行政许可期间的规定是指工作日，不合法定节假日。根据民事诉讼法有关期间的规定，期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内，而是从开始后的次时、次日起算，即从下一小时和第二日的零点开始起算。

第四十三条依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

【释义】本条是对下级行政机关进行初审的审查期限的规定。

第四十四条行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。

【释义】本条是对行政机关颁发、送达行政许可证件的期限的规定。

一、送达的概念

送达是行政许可机关按照法定的程序和方式，将依法制作的行政许可证件送交被许可人的行为。在行政许可中，送达的主体是行政许可机关，送达的内容是行政机关制作的行政许可证件或者加贴的标签、加盖的检验、检测、检疫印章，送达的对象是申请人。送达一种法律行为，即能够产生一定的法律后果，因此，送达必须按照法定程序和方式进行，否则不能产生法律效力，达不到预期的后果。

二、送达的日期和方式

根据民事诉讼法的规定，送达一般有六种方式：

一是直接送达。即行政许可机关将行政许可证件直接送达本人或其法定代理人、法定代表人、委托代理人或者其他代收人。行政许可证件一般应采用直接送达的方式。只有在无法直接送达或者直接送达有困难的情况下，才考虑采取其他送达方式。

二是留置送达。即受送达人或者其同住的成年家属拒绝接收行政许可证件的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把行政许可证件留在受送达人的住所，即视为送达。由于行政许可证件是依申请人的申请作出的授益性行政行为，实践中留置送达的情形是少有的。

三是委托送达。即行政许可机关委托受送达人所在地的行政机关代为送达。委托送达是基于许可机关不能直接送达，或者不便直接送达而采用的一种送达方式。

五是转交送达。只能在法定条件下才能采用，只有负有转交义务的单位，才可以接受委托。

六是公告送达。即行政许可机关通过张贴公告、登报或者广播等方式，说明需要送达的行政许可证件的内容。公告送达必须在受送达人下落不明，或者用其他方法无法送达的情况下才能采用。公告送达经过一定的期限即视为送达。

三、送达回证

送达回证是证明行政许可证件已经送达申请人的凭证。为了在发生争议时有据可查，所以要求送达行政许可证件必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。受送达人在送达回证上记明收到日期。

【释义】本条是对一些行政许可的审查方式不计算在期限内的规定。

第四章行政许可的实施程序第四节听证

第四十六条法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项.或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

【释义】本条是对行政机关依职权进行听证的规定。

一、行政许可听证的范围

根据本条的规定，行政机关作出行政许可决定，在下列情况下，应当主动举行听证：(1)行政机关认为需要听证的涉及公共利益的重大行政许可事项;(2)法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项。

二、行政机关依职权应当进行听证的情形

1.法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项

2.行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项

第四十七条行政许可直接涉及申请人与他人之间巨大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。

申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。

【释义】本条是对行政机关依申请进行听证的规定。

一、行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，申请人和利害关系人有要求听证的权利

1.“他人”的范围。这里的“他人”是指行政机关和申请人以外的同行政许可的实施有直接利益关系的个人或组织。在有数量限制的行政许可中，虽然申请人之间是竞争关系，存在直接的利益关系，甲申请人取得许可，乙申请人便不能取得许可，但申请人之间在申请的过程中，相互间不构成第三人关系。在这个过程中，行政机关通过招标、拍卖程序等法定方式，调整申请人之间的关系和取得许可的优先顺序，确定被许可人，而不必使用听证程序。

至于何为“重大利益”，本法没有作出具体规定。对于申请人和第三人来说，许多事项自身的利益都被认为是其重大利益，本法中将认定权授予行政机关，行政机关对此有一定的自由裁量权。

二、行政机关的义务

1.告知的义务。如果行政机关认定行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，行政机关在作出行政许可决定前，必须告知申请人、利害关系人有要求听证的权利。申请人、利害关系人有权要求举行听证，同时也有权放弃听证的权利。由于拟作出的行政许可决定，一般来说对申请人和利害关系人的影响是不同的，其中一方将承受不利影响。因此，对于申请人和利害关系人中一方放弃听证，另一方尤其是将承受不利影响的一方要求听证的，行政机关应当举行听证。行政机关告知申请人、利害关系人有听证的权利，一般来说应当以书面的形式告知。申请人和利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，应向行政机关提交书面申请。除非遇有不可抗力或者有正当的理由，申请人、利害关系人在被告知5日内未提出书面申请的，视为放弃听证。

2.在法定期限内举行听证。行政机关在收到申请人、利害关系人要求举行听证的申请书之日起20日内，应当举行听证。

3.承担听证费用。组织听证的费用指行政机关举行听证所支付的费用，如必要的办公经费等，不包括当事人聘请律师、取得证据等个人所应支付的费用。组织听证的费用，由行政机关承担，申请人、利害关系人不承担听证的费用。作出这样的规定，是为了保障当事人行使听证的权利。

第四十八条听证按照下列程序进行：

(二)听证应当公开举行;

(三)行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避;

(四)举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证;

(五)听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。

行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。

【释义】本条是对听证程序的规定。

1.关于听证通知

2.关于听证公开原则

行政许可听证应当公开举行，这就要求在听证的过程中，允许公众，特别是新闻记者在场旁听。对于当事人来说，公开听证是行政决定获得其认可的基础。通过公开听证，即使作出的行政决定不利于当事人，但由于该决定是通过公正的程序作出的，当事人也较容易接受并执行。对于公众来说，参与听证可以了解行政决策的过程，并加强对行政机关的监督。对于行政机关来说，公开听证，可以增强行政机关及其工作人员的责任心，同时也是对公众进行教育的机会。

如果听证的事项涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，不应公开举行听证。(参见第四十条)

3.关于听证主持人

听证主持人在听证程序中的地位类似司法程序中的法官。他负责听证程序的进行。听证主持人是否具有独立地位，对于听证程序的公正性十分重要。为此，指定听证主持人应当遵循职能分离的原则。根据本法的规定，行政机关应当指定审查行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，也就是说，听证主持人可以是同一行政许可机关的工作人员，但不能是负责行政许可审查的工作人员。职能分离原则，是为了有利于听证主持人在听证的过程中能够客观公正，不将其调查时得到的印象带到听证程序中来，避免偏见。

为保障听证主持人的独立性，本法规定，申请人或者利害关系人认为主持人与本行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。利害关系，主要指经济上的利害关系，即个人对案件的裁决结果能直接得到利益或丧失利益。主持人与行政许可事项有直接利害关系的，主持人应当主动申请回避，申请人或者利害关系人也有权申请回避。

在听证的过程中，听证主持人享有指挥听证的进行，讯问证人，安排证据的调查顺序，对妨碍听证的人采取必要的措施，对听证中出现的程序问题作出决定等权力。

4.关于举证和质证

(1)举证责任。在听证程序中，负责审查行政许可申请的行政机关，负有主要的举证责任，行政机关应当提供审查意见，包括拟作出行政许可决定的证据、理由和依据。这是因为，首先，听证的内容不仅包括拟作出行政许可决定的事实和依据，还包括行政机关拟作出的决定本身。行政机关在审查行政许可申请的过程中，应当充分进行调查、收集证据，然后依据事实和有关法律提出审查意见。行政机关在行政许可程序中的职权，决定其在听证中应当负主要的举证责任。第二，只有行政机关对审查意见提供充分的证据、理由和依据，申请人或者利害关系人才能了解行政机关的审查意见是否有事实和法律的依据，才能有针对性地进行申辩和质证。

听证主持人不直接参加本案的调查取证，但应参与各方讨论，促使当事人阐明不清楚的申请内容，完善不充分的陈述，并对有关事实进行解释。

5.关于听证笔录

6.作出听证决定的依据

从各国行政程序法关于听证会制度的规定来看，都对听证记录对行政机关的最终决定的约束力作了规定，但听证记录对行政机关决定的约束力程度不一样。有两种做法：一种是美国的案卷排他性原则，即行政机关的决定必须根据听证会案卷作出，不能在案卷之外，以当事人不知道或没有论证的事实作为行政决定的根据，否则，行政裁决无效。案卷排他性原则在美国被认为是正式听证的核心内容，其目的在于维护听证的公正性，有的观点认为，如果行政机关可以根据听证以外的证据作出决定，当事人的听证权就会毫无意义;另一种是德国、韩国、日本和瑞士等国家规定的听证记录对行政决定的作出有一定的约束力，但行政决定不是必须以听证记录作根据。根据这些国家行政程序法的规定，听证记录对行政机关的决定有一定的约束力，行政机关应斟酌听证记录作出行政决定，但行政机关不是必须以听证记录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证记录为根据的，行政机关才必须以听证记录为根据、不能以听证记录之外或当事人不知道或没有论证的事实作根据。

目前，我国的行政处罚法、价格法以及一些法规、规章对听证程序作出了规定，但由于缺乏听证笔录对行政决定的约束力的规定，导致一些听证会听而不证，没有真正发挥听证会制度保护公民重大合法权益、保证行政机关作出正确决定的作用。在本法中，听证笔录对行政许可决定的约束力，作出了明确的规定，即行政机关应当根据听证笔录，作出是否准予行政许可的决定。

第四章行政许可的实施程序第五节变更与延续

第四十九条被许可人要求变更行政许可事项的.应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请;符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。

【释义】本条是对行政许可的变更的规定。

第五十条被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效用的.应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。

行政机关应当根据被许可人的申请，在该行过许可有效期届满前作出是否准予延续的决定;逾期未作决定的，视为准予延续。

【释文】本条是对行政许可的延续作出的规定。

一、行政许可有效期延伸的一般规定

二、延续申请的默视批准

对于一些重大的行政许可事项，如果认为即使默视批准只适用于延续申请，对于公共利益的保护依然存在一定的危险，可以考虑在设定该行政许可时不规定行政许可的延续，而代之以重新申请的办法，即被许可人在行政许可有效期届满后，如需继续从事有关活动，应当向行政许可机关重新申请。例如，枪支管理法规定：“民用枪支制造许可证件、配售许可证件的有效期为三年;有效期届满，需要继续制造、配售民用枪支的，应当重新申请领取许可证件。”

第四章行政许可的实施程序第六节特别规定

第五十一条实施行政许可的程序，本节有规定的，适用本节规定;本节没有规定的，适用本章其他有关规定。

【释义】本条是对本节“特别规定”与本章其他规定适用规则的规定。

本章规定了行政许可的实施程序，其中第一节至第五节规定了行政许可实施的一般程序，本节对于四种行政许可的实施程序的审查方式和其他的程序作出了特别规定。根据法律的适用规则，特别规定优于一般规定。特别规定是根据某种特殊情况和需要规定的调整某种特殊问题的法律规范。一般规定是为调整某类社会关系而制定的法律规范。确立特别规定优于一般规定的规则，是因为特别规定是在考虑具体社会关系的特殊需要的前提下制定的，更符合它所调整的社会关系的特点，因此，具有优先适用的效力。

第五十二条国务院实施行政许可的程序，适用有关法律、行政法规的规定。

【释义】本条是对国务院实施行政许可程序的规定。

行政许可法对行政机关实施行政许可的原则和制度作出了一系列规定，如实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则、便民的原则和信赖保护的原则;公民、法人和其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权;以及实施行政许可程序的说明理由制度和听证制度等等，都适用于国务院实施行政许可的程序。因此，本法的原则和精神适用于国务院实施行政许可的程序。但由于国务院实施行政许可的一些事项有其特殊性，如涉及国家安全、社会公共利益或者对外经济贸易政策等，国务院实施行政许可的程序，在有关公开原则和时效制度等方面也需要作一些特殊规定。例如，核出口管制条例规定，对核出口申请进行初审和复审分别规定了15天的期限，同时规定对国家安全、社会公共利益或者外交政策有重要影响的核出口，必要时，应当报国务院审批。报国务院审批的，不受本条例规定的上述期限的限制。又如，招标投标法第四十条规定：“国务院对特定招标项目的评标有特别规定的，从其规定。”因此，本法规定，国务院实施行政许可的程序，适用有关法律、行政法规的规定。

第五十三条实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。

行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。

行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

【释义】本条是对有限自然资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等赋予特定权利的事项的行政许可的实施程序的规定。

一、对有关行政许可事项采取招标、拍卖等公平竞争的方式是维护国家利益、公共利益的需要

目前，我国一些法律、法规和规章，对于实施上述事项的行政许可，规定了采取招标、拍卖等方式，但多数采取“双轨制”，没有规定作出行政许可决定必须采取招标、拍卖等公平竞争的方式。实践中，采取招标、拍卖的方式作出行政许可决定的比例还不高。例如，分配电信资源，可以采取指配的方式，也可以采用拍卖的方式。土地使用权的出让，既可以采用协议出让，也可以采用招标的方式。为此，行政许可法特别规定，对于实施有限自然资源的开发利用等事项的行政许可时，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。同时，考虑到目前的现实情况，本法规定法律、行政法规对采取何种方式决定行政许可另有规定，依照其规定。本法施行后，在制定、修改有关法律、行政法规时，对这一问题应当按照本法的原则和精神，结合具体的行政许可的特点作出规定。对于地方性法规和规章，在本法施行后，则应当进行清理，不符合本法规定的，应当进行修改;如果规章中的有关规定确须保留的，应当上升为行政法规。

二、通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序

行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，本法没有作具体规定。实施中，应当按照招标投标法、拍卖法和其他有关的法律、行政法规的规定办理。

招标和拍卖都属于公平竞争的方式，但两者对竞争者的评价方式不同。拍卖是以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的方式。招标对中标人的要求，不仅是出价最高，还有其他综合标准。行政许可机关适用何种方式实施有关的行政许可，需要根据招标和拍卖的不同特点进行选择。例如，1999年国土资源部关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知中规定：商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的，都必须招标、拍卖出让国有土地使用权。其中，属于下列情况之一的，必须拍卖出让：1.以获取最高出让金为主要目标，以出价最高为条件确定受让人的;2.对土地使用者资格没有特别限制。一般单位或个人均可能有受让意向;3.土地用途无特别限制及要求。

(一)通过招标作出行政许可决定的，主要应当包括以下具体程序

1.招标人

招标人是指提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织。在行政许可决定通过招标方式作出的行政许可中，招标人一般应为作出行政许可决定的机关。招标人也有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。

行政许可机关应当根据行政许可事项和潜在投标人的情况，确定适当的招标方式。例如，1999年国土资源部关于进一步推行招标拍卖出让出有土地使用权的通知中规定：对不具备拍卖条件，但属于下列情况之一的，必须公开招标出让：1.除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件;2.土地用途受严格限制，仅少数单位或个人可能有受让意向。对土地使用者有资格限制或特别要求的，可对符合条件的用地申请者进行邀请招标。

2.投标人和投标

招标人收到投标文件后，应当签收保存，不得开启。投标人少于3个的，招标人应当依法重新招标。

3.开标、评标和中标

中标人的投标应当符合下列条件之一：(1)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;(2)能够满足招标文件的实质性要求，同时还应符合其他法定条件。

中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。

4.行政许可机关应当根据本法第四十二条规定的期限，按照招标文件和中标人的投标文件签订书面协议，并依法向中标人颁发行政许可证件。

(二)通过拍卖方式作出行政许可决定的具体程序

1.拍卖人、委托人、竞买人和买受人

拍卖人是指依照拍卖法和公司法设立的从事拍卖活动的企业法人。委托人是指委托拍卖人拍卖因行政许可产生的财产权利的行政许可机关。竞买人是指参加竞购拍卖标的的公民、法人和其他组织。买受人是指以最高应价购得拍卖标的的竞买人。

2.拍卖

拍卖会一般依照下列程序进行：(1)拍卖师点算竞买人;(2)拍卖师介绍拍卖标的的简要情况;(3)宣布拍卖规则和注意事项;(4)拍卖师报出起叫价;(5)竞买人应价。

拍卖标的无保留价的，拍卖师应当在拍卖前予以说明。拍卖标的有保留价的，竞买人的最高应价未达到保留价时，该应价不发生效力，拍卖师应当停止拍卖。竞买人的最高应价经拍卖师落槌或者以其他公开表示买定的方式确认，拍卖成交。

3.行政许可机关应当根据本法规定的期限，作出行政许可决定，并依法向买受人颁发行政许可证件。

三、行政机关违反本条规定，申请人的救济途径

行政许可机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序的，构成程序违法，行政许可的申请人可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

第五十四条实施本法第十二条第三项所列事项的行政许可，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定;赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。

【释义】本条是对赋予公民或其他组织特定资格、资质的行政许可的具体程序的规定。

一、赋予公民特定资格的行政许可程序的特别规定

1.公民的资格考试依法由行政机关或者行政组织实施

目前，对于公民的资格考试，有的是由行政机关组织的，有的则是由行业组织实施的。例如，证券业从业人员资格考试办法(试行)规定：“中国证券业协会是资格考试的组织机构，负责资格考试工作。”医师资格考试暂行办法规定：“卫生部医师资格考试委员会，负责全国医师资格考试工作。”“医师资格考试考务管理实行国家医学考试中心、考区和考点三级分别责任制。”导游人员管理实施办法规定：“国务院旅游行政管理部门负责制定全国导游人员资格考试的政策、标准和对各地考试工作的监督管理。省级旅游行政管理部门负责组织、实施本行政区域内导游人员资格考试工作。”无论是由行政机关还是由行业组织实施考试，都应当遵循本法的规定。

2.考试应当公开举行

对于公民的资格考试，应当公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法，方便准备参加考试的个人报考;同时还应当公布考试的范围，包括考试科目和考试大纲，使考生的备考有的放矢。例如，证券业从业人员资格考试办法(试行)规定：“报名参加资格考试的人员，应当符合下列条件：(一)报名截止日年满18周岁;(二)具有高中或国家承认相当于高中以上文化程度;(三)具有完全民事行为能力。”“资格考试科目由基础科目和专业科目组成。基础科目为必考科目，专业科目由应考人员自选。基础科目为证券基础知识，内容包括：证券基本知识，国家有关证券的法律、法规，证券从业人员职业操守、执业规范等。”“专业科目包括：(一)证券交易;(二)证券发行与承销;(三)证券投资分析;(四)证券投资基金;(五)根据需要设置的其他科目。”

二、赋予法人或者其他组织特定资格、资质的行政许可程序的特别规定

三、赋予资格、资质事项不采取考试、考核方式的，必须有法律、行政法规的明确规定

对于赋予公民或其他组织特定资格、资质的行政许可，应当通过考试和考核的通过。根据本条规定，如果法律、法规另有规定的，公民或者其他组织可以通过其他方式取得有关的资格、资质。例如，律师法规定，在一般情况下，“取得律师资格应当经过国家统一的司法考试。具有高等院校法律专业本科以上学历，或者高等院校其他专业本科以上学历具有法律专业知识的人员，经国家司法考试合格的，取得资格。”但特殊情况下，“具有高等院校法学本科以上学历，从事法律研究、教学等专业工作并具有高级职称或者具有同等专业水平的人员，申请律师执业的，经国务院司法行政部门按照规定的条件考核批准，授予律师资格。”

第五十五条实施本法第十二条第四项所列事项的行政许可的，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。

行政机关实施检验、检测、检疫应当自受理申请之日起五日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。不需要对检验、检测、检疫结果作进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范的.行政机关应当当场作出行政许可决定。

行政机关根据检验、检测、检疫结果，作出不予行政许可决定的，应当书面说明不予行政许可所依据的技术标准、技术规范。

【释义】本条是对根据检验、检测、检疫结果作出行政许可决定的具体程序的规定。

根据本条规定，对于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，对于其生产、经营设定了行政许可的，行政许可机关应当按照技术标准和技术规范，根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。例如，进出口商品检验法规定：“列入《种类表》的进出口商品和其他法律、行政法规规定须经商检机构检验的进出口商品，必须经过商检机构或者国家商检部门、商检机构指定的检验机构检验。”特种设备安全监察条例规定：“锅炉、压力容器中的气瓶、氧舱和客运索道、大型游乐设施的设计文件，应当经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构鉴定，方可用于制造。”国境卫生检疫法规定：“入境、出境的人员、交通工具、运输设备以及可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包等物品，都应当接受检疫，经国境卫生检疫机关许可，方准入境或者出境。”

一、检验、检测、检疫的机构

实施本条规定的行政许可，进行检验、检测、检疫的机构包括行政许可机关，也可以是符合法定条件的专业技术组织。例如，药品管理法规定，药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构，承担依法实施药品审批和药品质量监督检查所需的药品检验工作。检验、检测、检疫的机构对其实施的检验、检测、检疫的结果负责。又如，安全生产法规定：“承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的资质条件，并对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责。”

二、检验、检测、检疫的标准

实施本条规定的行政许可，应当依照技术标准和技术规范依法进行检验、检测、检疫。例如，进出口商品检验法规定：“商检机构实施进出口商品检验的内容，包括商品的质量、规格、数量、重量、包装以及是否符合安全、卫生要求。”“法律、行政法规规定有强制性标准或者其他必须执行的检验标准的进出口商品，依照法律、行政法规规定的检验标准检验;法律、行政法规未规定有强制性标准或者其他必须执行的检验标准的，依照对外贸易合同约定的检验标准检验。”

三、时限

四、说明理由

行政机关根据检验、检测、检疫的结果，作出不予行政许可决定的，应当书面说明不予行政许可所依据的技术标准和技术规范。(参见第三十八条释义)

第五十六条实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。

【释义】本条是对实施企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格事项的行政许可的具体程序的规定。

根据本法第十二条实施的企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项的行政许可，指企业、公司、事业单位、社会团体的法人登记。以企业登记为例，登记具有以下作用，一是登记机关通过登记赋予申请人企业法人资格，允许其在经营范围内从事经营活动，使其能以自己的名义和财产，独立承担民事责任。在未经登记或尚未领取营业执照前，不具备营业资格和能力。二是记载和公示的作用，登记机关将其法人资格和经营资格状况，登记在册，并通过一定的方式将登记事项予以公示，使公众能够了解企业的营业内容，在与企业进行交易时，有所取舍和注意，以保护交易安全。

第五十七条有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

【释义】本条是对行政机关依据何种顺序对有数量限制的行政许可作出准予许可决定的规定。

一、有数量限制的行政许可的概念

行政许可从是否有数量限制划分，可以分为有数量限制和无数量限制的行政许可。有数量限制的行政许可是指由于客观条件的限制，一个地区、在一段时期内，对于从事某种活动只能发放一定数量的行政许可。如果许可证申请人取得该项许可后限额即满，那么其他的申请人就不能再申请此项许可，如排污证、电台许可证和出口配额等。我国每年的出口产品有配额限制，出口企业除取得出口产品许可证外，还需获得有关部门确定的出口配额。而是否给予某企业配额，除考虑申请企业的条件外，还要看是否有足够的配额。有数量限制的许可，多涉及对有限自然资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等赋予特定权利的事项。

二、对有数量限制的行政许可作出决定的顺序

收费和税收都属于行政征收，指的是行政机关根据法律、法规的规定，强制地、无偿地取得相对人财产所有权的行为。税收属一般征收，用于国家一般支出;收费属于特别征收，用于国家特别支出。由此可以得出结论，一个行政行为是否收费，必须以法律、法规为依据。

第五十八条行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。

行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。

【释义】本条是关于行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查不得收取费用的规定。

一、行政机关实施行政许可，原则上不得收费

在行政许可实施过程中，同样也存在滥收费的情况，收费养人，养人收费，收费成为一些行政机关设定和实施行政许可的内在动因。为了从源头上预防和治理腐败，从根本上消除设定行政许可的经济动因，本法规定实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，原则上不得收取费用。这对于治理滥收费，具有很强的现实意义。

二、行政机关实施行政许可收费，必须有法律、行政法规作依据

行政机关实施行政许可收取费用，必须有法律、行政法规作为依据。以前我国治理滥收费，规定的收费依据为法律、行政法规、国务院有关规定、国务院财政部门与计划部门共同发布的规章或者规定以及省、自治区、直辖市的地方性法规、政府规章或者规定和省、自治区、直辖市人民政府财政部门与计划(物价部门)共同发布的规定。本法则更进了一步，实施行政许可收取费用，必须是法律、行政法规的规定，其他规范性文件的规定，不得作为收费依据。我国现行有关法律、行政法规对实施行政许可收取费用作了规定，如进出口商品检验法第三十条规定，商检机构和其他检验机构依照本法实施检验和办理鉴定业务，依照规定收费。收费办法由国家商检部门会同国务院有关主管部门制定。计量法实施细则第四十条规定，建立计量标准申请考核，使用计量器具申请检定，制造计量器具新产品申请定型和样机试验，制造、修理计量器具申请许可证，以及申请计量认证和仲裁检定，应当缴纳费用。

三、行政机关提供行政许可申请格式文本，不得收费

本法第二十九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织从事特定活动。依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。”为防止行政机关借提供申请书格式文本之际收取不正当的费用或者变相收费，本条专门规定，提供格式文本不得收取费用。

四、行政机关实施行政许可所需经费，由财政保障，不与收费挂钩

在行政管理实践中，有的行政机关的力、公经费严重不足，不得不采取收费的办法弥补经费缺口。解决这一问题：一要严肃财经纪律，节省开支;二要从财政拨款上予以保障。实施行政许可是国家的一项公共行政管理活动，所需费用，应当列入本机关的预算，由本级财政予以保障。各级财政部门要增加服务观念，提高工作效率，对实施行政许可所需的经费，在预算核定的标准内，及时审核拨付，不得拖延。财政部门不得下达收费指标，也不得把核定预算标准与收费额度相联系。

第五十九条行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费;所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

【释义】本条是关于行政机关实施行政许可，须依法收取和使用费用的规定。

一、按法定项目和标准收费

二、收费要公开

按国家规定程序批准的行政事业性收费，要公开收费项目、范围、标准，建立健全收费许可证、收费票据和年度审验、票据稽查制度。收费单位必须到计划(物价)部门办理收费许可证，坚持持证收费，接受社会和群众监督;必须使用由省、自治区、直辖市以上财政部门统一制发的收费票据或监制的专用票据。没有收费许可证、没有持证收费、没有使用规定票据的，任何单位或个人都可以拒绝交费。任何组织和个人都有权向财政、计划(物价)部门检举违反国家规定的收费行为。

三、收支两条线

过去，一些地方为了缓解财政经费紧缺的情况，采取了行政机关执行法律、法规，履行法定职责时收取的费用，如许可收费、处罚收入等，可以与财政分成的办法。行政机关收取的费用直接与本机关的行政经费、福利待遇相联系，因而出现“收费越多、经费越多、福利越好”的现象。这种办法产生种种弊端，特别是导致一些行政机关一味地追求收费和处罚，而忽视服务和管理。行政处罚法通过后，对罚没收人实行收支两条线管理，即罚没收入全部上交财政，执法机关所需费用由财政拨款予以保障。这一制度的推行为解决行政机关借处罚牟利的问题发挥了积极的作用。目前，我国现已全面推行“执收”分开的制度，实行“单位开票，银行代收，财政统管”的管理体制，所有行政事业性收费收入都应当及时、足额缴入国库或预算外资金财政专户。行政许可收费，应当贯彻这一原则。所收取的费用应当全部上缴国库，不得截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门也不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

在行政许可的监督检查方面，实践中存在的主要问题有两个方面：一是行政机关重许可，轻监督检查，一些行政机关甚至只许可，不监管。使得行政机关对于行政许可，只有实施许可的权力，却不承担监督检查的责任，实际使行政许可失去了本来意义，直接导致了各种违法现象的发生，引起了市场的混乱。二是行政机关对行政许可的监督检查没有纳入制度化轨道。一些行政机关要么不监督检查，要么就不分情况地搞突击检查、运动检查、重复检查，检查的程序和手段都很不规范，执法扰民的现象比较严重。一些行政机关在监督检查活动中存在吃、拿、卡、要以及乱收费、乱摊派、乱罚款的现象，引起被许可人的不满。一些行政机关及其工作人员在监督检查中发现行政许可实施过程中的违法行为，以及被许可人违法从事行政许可事项活动的违法行为，不及时纠正，甚至滥用职权、徇私舞弊，严重影响了行政机关的正常管理活动，影响了经济、社会生活的稳定，影响了市场经济的健康发展。总之，对行政许可的监督检查没有制度约束，使得一些行政机关的各种检查随意性很大，程序比较乱，效果并不好，甚至滋生了腐败现象。

针对行政许可监督检查中存在的上述问题，本章规定了以下几个方面的具体制度和措施：一是规定了上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查制度;二是规定了行政机关自身建立健全书面检查为主的制度、检查记录归档的制度、通过互联网实施监督检查的制度以及检查结果公开的制度;三是规定了行政机关对被许可人的生产经营等活动实施抽样检查、实地检查的制度;四是规定行政机关监督检查活动中的廉洁制度;五是规定了行政机关之间在监督检查活动中的抄告制度;六是规定了行政机关在监督检查活动中发现各种违法行为的处理制度;等等。本章的这些规定对保障行政机关严格依照法定程序，认真负责地实施监督检查，具有重要意义。

第六十条上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。

【释义】本条是关于上级行政机关对下级行政机关实施行政许可进行监督检查的规定。

一、上级行政机关实施监督检查的必要性

对行政机关实施行政许可进行监督，主要有以下几种方式：一是权力机关实施监督。但是，权力机关对行政机关实施行政许可的行为不适宜进行经常性的、具体性的监督检查，否则就有干预行政权力的行使之嫌。二是人民法院的监督。但是，人民法院对行政机关实施行政许可的监督，也只能限于对具体诉讼案件的监督，而不适宜进行经常性的具体性的监督。三是平行的行政机关相互之间的监督，但平行的行政机关相互之间的监督，范围比较有限，约束力也不够强。四是群众和当事人的监督。但群众和当事人监督对行政机关的约束力也不够强。除了上述监督方式之外，还有一种重要的监督方式，即上级行政机关的监督。与其他几种监督方式相比，上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督，是更重要、更日常、更具体和更实际有效的监督。上级行政机关监督检查的这一特点是由我国行政机关上下级之间的领导体制决定的，对此下一个问题将述及。

本法第十条规定：“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。”本条规定的目的，旨在进一步强调上级行政机关对下级行政机关实施行政许可行为的监督检查责任。

行政许可法草案在“监督检查”一章中最初只规定了行政机关应当依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查，没有规定上级行政机关对下级行政机关的监督。在草案审议过程中，一些常委会组成人员提出，当前行政机关在实施行政许可的过程中存在两个主要问题，一个是只有权力没有责任，第二个是缺乏公开、系统和有效的监督机制，草案只着重规定行政机关对被许可人的监督检查，而对如何监督行政机关的实施许可行为规定得不够充分，不利于加强对行政机关的监督和约束，不利于解决当前行政许可实施中的一些突出问题。因此，立法机关在吸取各方面意见的基础上，在“监督检查”一章中专设一条，规定上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。

二、上级行政机关监督检查的法律依据

规定上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查，这主要是由行政机关上下级之间的领导体制决定的。根据宪法和地方组织法的规定，我国行政机关上下级之间的领导体制主要有以下特点：地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作;全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的行政机关，都服从国务院;县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令;人民政府的各工作部门受人民政府的统一领导，并依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。人民政府上下级之间这样一个领导体制，就决定了上级行政机关有权对下级行政机关实施行政许可的行为进行监督和检查。

三、哪些上级行政机关可以成为监督检查主体

四、监督检查的方式

上级行政机关对下级行政机关实施行政许可监督检查的方式可以灵活多样，不拘一格。既可以进行不定期的抽样检查、抽点检查、抽部门检查，也可以定期检查、定点检查或者定行业、定部门检查。既可以对下级行政机关实施行政许可的具体行为进行监督检查，比如，上级机关可以随时监督检查下级机关实施行政许可的具体过程，也可以对下级行政机关实施行政许可的总体情况进行监督检查，比如，上级机关可以要求下级机关对某一类行政许可的工作情况作书面汇报。

五、监督检查的范围

上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查，主要是指对其实施行政许可行为合法性的监督检查，以保证下级行政机关依法许可、依法行政。对下级行政机关实施行政许可的合法性进行监督检查，主要包括以下两个方面的内容：

当前，行政机关在实施行政许可的具体程序中，有两个问题比较严重，一是与被许可人私下接触，甚至向被许可人“吃、拿、卡、要”，通过行政许可实行权力寻租;二是在实施行政许可时乱收费、高收费，甚至没有收费就疏于许可、疏于管理。这两种现象大量滋生了腐败现象，损害人民群众的利益，损害了行政机关的形象。为此，本法第二十七条专门规定：“行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。”第五章专门规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不收取任何费用;行政机关提供行政许可申请书格式文本，不收取费用;行政机关实施行政许可，应当依照法定的项目和标准收费，所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。因此，上级行政机关在监督检查下级行政机关实施行政许可时，应当将这两个问题作为十分重要的内容予以监督检查，一旦发现有关行政机关及其工作人员的违法现象，要坚决及时地纠正，对行政许可实施中的犯罪行为，要依法移交司法机关追究其刑事责任。

根据本条的规定，各上级行政机关。包括国务院及其部门、县级以上地方各级人民政府及其部门都应当建立健全各项监督制度，加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施过程中的违法行为。实践中，一些地方积累了不少成功的经验和做法。比如，有的地方建立起谁审批、谁负责的制度，将责任落实到部门和行政机关的个人。有的地方建立健全社会监督制度、行政机关内部监察制度以及对行政许可的事后跟踪监管制度，从各个方面加强对下级行政机关实施行政许可的监督。

第六十一条行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。

行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时.应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。

行政机关应当创造条件.实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。

【释义】本条是失于行政机关建立健全监督制度，履行对被许可人监督责任的规定。

一、对被许可人活动从事监督检查的意义

根据本法第十条的规定，行政机关对个人或者组织从事行政许可事项的活动应当实施有效监督，即行政机关实施行政许可应当遵循责任原则，实行责任许可，不仅重视事前许可权力的行使，更要承担起许可后对被许可人从事许可事项活动的监督责任。本条规定就是总则第十条有关许可责任原则的进一步具体化。

行政许可实践中存在的一个重要问题是，重事前许可、轻事后监管，或者只许可、不监管的现象比较普遍。重事前许可、轻事后监管或者只许可、不监管，使行政许可失去了应有意义，增加了市场的混乱和无序，甚至助长了各种违法犯罪现象的产生，因为被许可人就特定的事项取得许可后，在市场活动中如果失去行政机关的必要监督和管理，其追求和选择自身利益的行为就极有可能向任性、无序的方向发展，进而不可避免地与社会的整体利益或者公共利益发生冲突。比如，被许可人在取得经营餐饮业的经营许可证后，如果没有食品卫生部门事后经常性的检查、监督和管理，就很难保证其生产经营的食品符合行政机关实施许可时所要求的卫生标准。所以，行政机关对被许可人的事后监督管理，与事前的实施行政许可具有同等的重要性。在一定意义上甚至可以说，监督比许可更重要，行政机关只有依法加强对被许可人从事行政许可事项活动的监督管理，才能保证被许可人的生产经营等活动切实在行政许可的范围内进行。

二、建立健全对被许可人的监督检查制度

三、建立以书面检查为主的制度

四、建立监督检查的记录归档制度

根据本条第二款的规定，行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。作出这一规定有以下几方面的作用：一是做好对被许可人从事许可事项活动进行个别检查监督、具体检查监督的情况记录和归档工作，是将行政许可的事后监督系统化和制度化的重要条件，可以为行政机关全面监督检查被许可人的活动、正确评估该项行政许可的价值提供重要依据。二是有利于加强行政机关及其工作人员进行自我监督，提高其工作的责任心，保证依法行政，因为行政机关对被许可人的监督检查是否勤勉，对被许可人的处理是否合法，在档案上都得到反映。三是有利于增强被许可人的法律意识和道德意识，促使其自觉地依法开展生产经营等活动，因为将对被许可人从事行政许可事项的监督检查情况记录归档，实际上就建立起了被许可人的信用档案。为此，有关行政机关在依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行具体的监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以认真记录，由监督检查人员签字后归入档案，以保证监督检查情况的真实性和规范性。

五、建立互联网监督检查制度和公众查阅监督检查记录制度

第六十二条行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时，行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料;被许可人应当如实提供有关情况和材料。

行政机关根据法律、行政法规的规定。对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。

【释义】本条是关于行政机关依法对被许可人生产经营的有关产品进行检查、检验和检测的规定。

在日常行政管理工作中，行政机关实施行政许可的领域，很大一部分都属于个人或者企业生产经营的领域，如烟酒服装生产的领域，公交电梯运营的领域，娱乐场所经营的领域和家电销售的领域等等。个人或者企业从行政机关取得生产经营的行政许可后，能否依法在行政许可的范围和条件内从事特定的生产经营活动，直接关系到人民群众的人身健康、生命财产安全、公共安全，关系到社会利益、国家利益以及社会主义市场经济的健康发展，因此，行政机关依法加强对被许可人生产经营产品的监督管理，具有十分重要的意义。本条就对行政机关依法监督管理被许可人生产经营产品的事项作出了专门规定。

一、检查、检验、检测的范围

二、检查、检验、检测的手段

三、对重要设备、设施检验合格的，行政机关应当发给证明文件

行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设施、设备，如汽车、船舶、火车、航空器、锅炉、电梯、高空缆车、轨道、消防器材等等，其使用寿命有限，必须进行定期检验，才能及时掌握这些设备、设施的安全状况，及时发现隐患，排除故障，更新淘汰，以保障运营活动的安全与稳定。

第六十三条行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。

【释义】本条是关于行政机关实施监督检查应当廉洁并不得影响被许可人正常生产经营的规定。

根据本法第二十七条的规定，行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求，行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物或者获取其他利益。这一规定是对行政机关在实施行政许可时应当具备的廉洁性提出的要求。但是，仅仅要求行政机关实施行政许可时做到廉洁公正还不够，行政机关对行政许可的管理活动能否依法进行，很重要的一条是，在行政许可的监督检查中还必须保持廉洁，提高行政管理效率。本条规定就是对行政机关在监督检查被许可人从事行政许可事项活动时的廉洁性和效率性提出的要求。

第六十四条被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。

【释义】本条是关于辖区外行政机关对被许可人违法情况向作出行政许可决定机关实施抄告的规定。

本法第十五条规定，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府的规章因行政管理的需要，具有一定的行政许可设定权，但是，不得设定行政许可限制其他地区的个人或者企业到本地区开展生产经营活动或者限制其他地区的商品进入本地区市场。这个规定旨在打破地区封锁和市场垄断。根据这一规定，个人或者企业在一个行政区域内取得的行政许可，到另一个行政区域内仍然具有法的效力，被许可人有权依据已经取得的行政许可证在该行政区域内从事生产经营活动。

但是，个人或者企业在一个行政区域内取得的行政许可在另一行政区域有效，同时会带来一个问题，即对被许可人从事行政许可事项的生产经营活动的监督检查机关可能并不是行政许可的实施机关。根据宪法和地方组织法的有关规定，行政区划内的行政机关在该行政区划内从事日常的行政管理活动。根据行政处罚法第二十条的规定，除法律、行政法规的特殊规定以外，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。按照对违法行为实行属地管辖的原则，被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域以外从事违法生产经营的行为，应当由该行为地的有关行政机关实施行政处罚。

第六十五条个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。

【释义】本条是关于行政机关依靠社会力量，发现和处理违法从事行政许可活动行为的规定。

行政机关根据个人或者组织的反映和举报，应当及时对所反映和举报违法行为的有关情况进行核实和处理。所谓核实，是指核实已经取得行政许可的行为人所从事的生产经营等活动是否符合行政许可所要求的范围、条件和程序，以及核实从事应当取得行政许可方可从事生产经营等活动的行为人是否取得了行政许可。所谓处理，是指对被许可人没有按照行政许可所要求的范围、条件和程序去从事生产经营等活动的行为作出处理，以及行为人对没有取得行政许可却从事应当取得行政许可方能开展生产经营活动的行为作出处理。根据行政处罚法等法律、法规的规定，对应当取得行政许可而没有取得行政许可即从事非法生产经营等活动的，以及虽然取得行政许可但却没有按照行政许可所要求的范围和程序从事生产经营等活动的，行政机关可以依法采取警告、罚款、取缔、没收违法所得和没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、执照、行政拘留等措施。

根据本法第六十一条的规定，行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。对于社会力量反映和举报的违法从事行政许可事项的活动，行政机关在进行检查监督时，也应当将监督检查的情况和对违法行为人的处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档，实行档案管理。对于行政机关的监督检查记录，公众同样有权查阅。

第六十六条被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正;被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。

【释义】本条是关于行政机关对被许可人未依法履行开发利用自然资源或者利用公共资源义务进行处理的规定。

被许可人依法取得开发利用自然资源以及利用公共资源的行政许可，所应当履行的义务，有两个方面的含义。

根据本条的规定，被许可人取得行政许可后，如果没有依法履行开发利用自然资源义务，或者没有依法履行利用公共资源义务的，行政机关在监督检查时，应当作出处理，责令被许可人限期改正，依法履行从事行政许可事项生产经营活动的义务。被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。这里的处理主要是指行政机关依法撤回对被许可人的行政许可。

第六十七条取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务;未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自作业、歇业。

被许可人不履行前款规定的义务的.行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。

【释义】本条是关于行政机关对特定行业的被许可人不依法履行服务义务作出处理的规定。

实践中，有关法律、行政法规等对直接关系公共利益的特定行业的生产经营，都规定了特定的标准和条件，被许可人取得从事这些行业的行政许可后都必须依照法定的条件和标准从事生产经营活动。本条内容，是对取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入许可的被许可人，从事行政许可事项的生产经营等活动所应当履行义务的总体性规定。它包括以下几方面的内容：

第一，这些特定的行业应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供服务。比如，根据铁路法的规定，铁路运输企业作为垄断性的特定行业，应当保证旅客和货物运输的安全，做到列车正点到达;铁路运输企业应当对承运的货物、包裹、行李自接受承运时起到交付时止发生的灭失、短少、变质、污染或者损害承担责任。这就是铁路运输企业对用户服务的基本标准。再比如，铁路法在规定国家和地方铁路的旅客、货物运输杂费的收费项目和收费标准。分别由国务院铁路主管部门和地方人民政府物价主管部门制定的同时，还规定，铁路的旅客票价，货物、包裹、行李的运价，旅客和货物运输杂费的收费项目和收费标准，必须公告，未公告的不得实施。这些规定就是铁路运输企业对用户服务的资费标准。再比如，根据国务院颁布的电信条例的规定，电信企业作为直接关系公共利益的特定行业，在取得行政许可后的经营过程中，在电信资费、电信服务和电信设施建设等方面都必须遵守该条例所规定的一系列标准和条件。

第二，这些特定的行业应当向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务。这里有两个内容：一个内容是要求特定的行业向用户提供安全、方便和稳定的服务。比如，民用航空法第一百二十四条规定：“因发生在民用航空器上或者在旅客上、下民用航空器过程中的事件，造成旅客人身伤亡的，承运人应当承担责任。”第一百二十六条规定：“旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失，承运人应当承担责任”。第二个内容是要求特定行业为用户提供价格合理的服务。比如，电力法就用专章对电价与电费作出规定。这部法律第三十六条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担，促进电力建设。”第四十三条规定：“任何单位不得超越电价管理权限制定电价。供电企业不得擅自变更电价。”第四十四条规定：“禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用”。

第三，这些特定的行业应当向用户履行普遍服务的义务。这是要求特定的行业对用户提供服务，不得歧视不同的用户或者对不同的用户提供不平等服务。比如、电力法第二十六条规定：“供电营业区内的供电营业机构，对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务;不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电。”

第四，未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。比如，根据国务院发布的广播电视管理条例规定，广播电台、电视台，须经国务院广播电视行政部门审查批准后方可设立，并应当按照许可证载明的台名、台标、节目设置范围和节目套数等事项制作、播放节目。但广播电台、电视台一经依法许可设立，就应当正常播放，广播电视管理条例第十四条规定：“广播电台、电视台因特殊情况需要停止播出的，应当经省级以上人民政府广播电视行政部门同意;未经批准，连续停止播出超过30日的，视为终止”，应当按照有关部门的规定办理收回许可的手续。

第五，被许可人不履行上述义务的，行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。

第六十八条对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，行政机关应当督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度。

行政机关在监督检查时.发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正。

【释义】本条是关于行政机关对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行监督检查的规定。

根据本条的规定，行政机关对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的监督检查，通过两种方式进行：一种方式是督促有关设计、建造、安装和使用的单位进行自我检查;另一种方式是行政机关直接进行监督检查。

第六十九条有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

(一)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;

(二)超越法定职权作出准予行政许可决定的;

(三)违反法定程序作出准予行政许可决定的;

(四)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;

(五)依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

【释义】本条是关于行政机关撤销行政许可的情形的规定。

本条内容是行政法学上信赖保护原则的具体化。理解本条规定可以从以下几个方面进行：

一、行政法学上的信赖保护原则

二、撤销行政许可的机关

所谓撤销行政许可即取消行政许可。本条中的撤销行政许可，是指由行政机关撤销有瑕疵的行政许可。这些行政许可在实施过程中就存在违法因素，属于无效行政许可。根据本条的规定，有权撤销对被许可人的行政许可的机关是作出行政许可决定的行政机关或者作出行政许可决定的行政机关的上级行政机关。为什么说作出行政许可决定的行政机关有权撤销对被许可人的行政许可呢因为第一，作出行政许可决定的行政机关是行政许可的实施机关，经过对申请人各项条件的审查，如果认为申请人符合条件，它就有权决定准予对申请人的行政许可，如果认为申请人不符合条件，它就有权作出不予行政许可的决定。第二，行政机关对个人或者组织从事行政许可事项的生产经营等活动的管理过程，是一个完整的、连续的过程，既包括对申请人提出申请的审查和许可，也包括对申请人取得行政许可后从事行政许可事项生产经营等活动的监督检查。作出行政许可决定的机关，不仅是行政许可的实施机关，也是被许可人从事行政许可事项活动的监督检查机关，在监督检查过程中，如果遇有法定的撤销行政许可的情形，作出行政许可决定的行政机关当然有权作出撤销行政许可的决定。

三、撤销行政许可的提起

作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，撤销行政许可有两个方面的提起途径：一是根据利害关系人的请求。被许可人在从事行政许可事项的生产经营等活动时，其利害关系人通常是其行政许可本身是否合法，以及其从事行政许可事项的生产经营等活动是否符合行政许可的范围、条件等要求的直接发现者，因此，由利害关系人提起撤销行政许可的申请，是一条好的途径，也是通过社会力量监督行政机关管理行政许可活动的重要方式。二是行政机关依据自己的职权撤销行政许可。行政机关实施行政许可后，其重要的职权就是监督检查行政许可的实施是否合法，行政许可所要求的范围和条件是否发生变化，以及被许可人是否按照行政许可所要求的范围和条件从事行政许可事项的生产经营等活动。在对行政许可的监督检查中，一旦发现特定的情形，行政机关即有权提起撤销行政许可的程序，并依法审查决定是否撤销行政许可。

四、可以撤销行政许可的法定情形

在行政许可领域，信赖保护原则在一定程度上要优位于法律优先的原则。根据行政机关在管理活动中贯彻信赖保护原则的要求，对于因行政机关有违法因素应当撤销的行政许可，从保护行政相对人利益的角度出发，原则上应当不予撤销，只有在特殊情形下，行政机关经过科学的权衡后，才可以撤销违法的行政许可。根据本条的规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的申请或者依据职权，经审查发现具有下列情形之一的，可以撤销行政许可：

一是行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的。所谓滥用职权，是指国家工作人员故意滥用手中的职权或者超越自己的职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。所谓玩忽职守是指国家工作人员不履行或者不正确地履行其职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。在行政许可的实施过程中，一些行政机关的工作人员存在滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的情形，轻则违法，重则构成犯罪。这些行为损害了国家和人民的利益，损害了行政机关的正常行政管理活动，也损害了行政机关的形象。行政机关的工作人员滥用职权、玩忽职守作出的准予行政许可决定，不受法律保护，可以由作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关予以撤销。

对于上述超越法定职权作出准予行政许可决定的，作出准予行政许可决定的行政机关及其上级行政机关都可以依法撤销行政许可。当然，根据本法第二十五条的规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，在此情况下，一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，不属于超越法定职权。根据本法第二十六条的规定，行政许可依法需要由行政机关内设的多个机构办理的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一发送行政许可决定;依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可，本级人民政府可以确定由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。在这些情形下行政机关办理行政许可的活动即不属于超越法定职权。

四是对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人予以行政许可的。不同的行政许可需要不同的资格或者条件，行政机关根据个人或者组织的申请，并对其申请进行审查后，只有在申请人具备从事行政许可事项的资格或者条件的情况下，才可以作出准予行政许可的决定。比如，根据律师法第五条的规定，律师执业，应当取得律师资格和执业证书。个人没有取得律师资格和执业证书，即不具备申请从事律师执业的资格，司法行政部门如果作出准予其执业的行政许可，该行政许可即为无效，应予撤销。再比如，根据建筑法第八条的规定，个人或者组织申请建筑工程施工许可，应当具备下列条件：一是已经办理建筑工程用地批准手续;二是在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证;三是需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求;四是已经确定建筑施工企业;五是有满足施工需要的施工图纸及技术资料;六是有保证工程质量和安全的具体措施;七是建设资金已经落实;八是法律、行政法规规定的其他条件。如果个人或者组织申请建筑工程施工许可，没有具备上述条件，建设行政主管部门就作出准予其从事建筑工程施工的行政许可决定，那么，该行政许可即为无效，应予撤销。

五是依法可以撤销行政许可的其他情形。这是一项兜底性规定，即除了上述四种情形以外，遇有其他由于存在违法因素而导致行政许可无效的情形，作出行政许可决定的行政机关及其上级行政机关，可以依法撤销行政许可。

五、不应当撤销行政许可的情形

对于具有违法因素的行政许可，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关可以撤销，但是，在一些特殊情形下，行政许可即使具有违法的因素，也不应当撤销。

这里需要注意的是，虽然本条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销其行政许可，但是，根据本条第三款的规定，即使遇到被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，应当撤销其行政许可的情形，如果撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，也不应当予以撤销。

第二，行政许可虽然具有违法因素，但是，被许可人没有本条第二款所列情形，即没有采取欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的行为，并且其基于行政许可所取得的利益明显大于撤销行政许可所要维护的公共利益，行政机关就不应当撤销行政许可。这是贯彻行政管理活动中比例原则的要求。

第三，行政许可虽然具有违法的因素，但是，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，应当在知道撤销的情形之后一定的期限内撤销行政许可，超过了这期限就不应当再予以撤销。这是保持行政法律关系相对稳定以及保护行政相对人权利的需要。

六、撤销行政许可要妥善处理的两个问题

本条第一款的规定表明，对于有违法情形的行政许可应当予以撤销，是行政许可监督检查的一项重要原则。但是，针对行政许可的实施和监督中情况十分复杂的实际，在撤销违法行政许可的同时，还应当慎重和妥善处理以下两个方面的情况：

第一，对撤销的行政许可，行政机关根据被许可人的申请，可以重新作出准予行政许可的决定。撤销对被许可人的行政许可，不是一种永久性处罚，在撤销行政许可后，被许可人仍然有权利就同一行政许可事项再向行政机关提出许可申请，行政机关对被许可人的申请，经审查，可以重新作出准予行政许可或者不予行政许可的决定。符合条件的，即应当予以许可，不符合条件的则不予许可。行政机关重新审查申请人的行政许可申请和作出是否准予申请人行政许可决定的程序，仍然依照本法实施行政许可的程序的有关规定进行。但是，本法第七十九条规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当给予行政处罚;直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再申请该行政许可”。据此，被许可人如果有该条规定的情形，则在三年内不得再提起行政许可的申请。

第二，行政机关依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。但是，被许可人取得行政许可，有本条第二款规定情形的，其基于行政许可取得的利益不受保护。本条规定的行政许可实施过程的违法情形，除第二款属于被许可人的违法以外，其他的情形如超越法定权限作出行政许可决定的情形，行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出行政许可决定的情形，违反法定程序的情形等，实际都是行政机关及其工作人员的违法情形。行政机关及其工作人员违法作出的行政许可决定，属于违法的行政许可决定，应当予以撤销。但是，行政许可的撤销带来的直接后果就是影响被被许可人的合法权益，而由行政机关及其工作人员违法行为给被许可人合法权益造成的损害，由被许可人承担，是不公平的，有悖于行政权力属于人民并服务于人民的基本原则。按照上述行政法学上的信赖保护原则，由于行政机关的过错而对被许可人造成损失的，行政机关应当给予赔偿。

根据本条的规定，行政机关由于自己的违法行为而导致行政许可无效并应予撤销，给被许可人带来的损失，应当由行政机关依法给予赔偿，即实行国家赔偿。本法第七条规定，公民、法人或者其他组织的合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。本条规定的国家赔偿就是这一内容的具体化。行政机关对被许可人的赔偿责任与对被许可人的补偿责任有区别。根据本法第八条的规定，所谓补偿责任是指行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者颁发许可证的情况发生了重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可决定，而给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。总之，补偿是适用于行政许可行为合法而因情势变化和公共利益需要，所应当撤回或者变更的情形。而赔偿责任是指行政机关及其工作人员违法实施的行政许可应予撤销而给公民、法人或者组织带来的损失，应当由行政机关承担责任，它的一个重要特点是，行政机关的行政许可行为是违法而应予撤销的。

本条规定的行政机关对违法实施行政许可的赔偿责任，其构成要求包括：(1)侵权行为主体是行政机关及其工作人员，这里的“行政机关”所指的是本法第三章所规定的所有有权依法实施行政许可的行政机关或者其他组织。(2)行政机关实施行政许可的行为存在违法的因素，如超越法定权限、违反法定程序等。(3)行政机关撤销违法的行政许可给被许可人造成了实际损害，这种损害应当是实际的、已经发生的、可以计算的。(4)行政机关违法实施行政许可的行为与被许可人受到的损害结果之间有因果关系，即被许可人的损害是由行政机关的违法行为造成的。被许可人由于行政机关违法实施行政许可导致该行政许可撤销进而带来的损害的赔偿，按照国家赔偿法、行政诉讼法、行政复议法等法律的规定取得。

第七十条有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：

(一)行政许可有效期届满未延续的;

(二)赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的;

(三)法人或者其他组织依法终止的;

(四)行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的;

(五)因不可抗力导致行政许可事项无法实施的;

(六)法律、法规规定的应当注销行政许可的莫他情形。

【释义】本条是关于行政机关办理行政许可注销手续的规定。

长期以来，行政许可活动中的法律责任没有引起应有的重视，主要表现为法律责任的不明确或者缺位。使行政机关及其工作人员在行政许可的设定、实施和监督检查活动中，以及被许可人在从事行政许可事项的活动中，出现了不少问题。在行政机关及其工作人员方面，其问题主要是：一些行政机关及其内设机构大量设定行政许可，使行政许可有泛滥之势;一些行政机关及其工作人员在实施行政许可的活动中，违反法定程序，官僚主义作风严重;一些行政机关及其工作人员在实施行政许可过程中，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费，甚至出现截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用;一些行政机关及其工作人员在办理行政许可或者实施监督检查中索取或者收受他人财物，存在各种腐败现象;一些行政机关及其工作人员对被许可人的违法活动，不依法履行监督检查职责或者监督检查不力，造成严重后果;一些行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，不依照国家的有关法律予以救济;等。

在被许可人方面，其主要问题是：一些行政许可申请人在申请行政许可时隐瞒有关情况或者提供虚假材料;一些被许可人在取得行政许可后涂改、倒卖、出租或者以其他非法方式转让许可证，或者超越行政许可的范围从事违法活动;一些被许可人以隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料等方式，逃避行政机关的监督检查;一些公民、法人或者其他组织未取得行政许可而擅自从事依法应当取得行政许可的活动等。

为了保证行政许可的设定、实施和监督检查活动都在法律规定的范围内进行，保证公民、法人或者其他组织依法从事行政许可事项的活动，必须对行政机关及其工作人员，以及有关的公民、法人或者其他组织规定相应的法律责任。本章的内容就是针对上述具体情况作出的规定。

第七十一条违反本法第十七条规定设定的行政许可，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。

【释义】本条是关于改正或者撤销违法设定的行政许可的规定。

行政许可的设定权是一项十分重要的国家权力，谁有权设定行政许可，有权在什么样的范围内设定行政许可，直接关系到对公民、法人和其他组织权利的保护，关系到国家法制的统一，关系到行政管理效率的提高。长期以来，在行政许可设定权的行使方面，存在不少问题，特别是行政机关中乱设行政许可的现象比较严重。为了从源头上解决行政许可领域的诸多问题，推进行政管理体制的改革，本法第二章对行政许可的设定范围和种类，以及行政许可的具体设定机关都作出了详细规定。

本法第十七条规定，除本法第十四条、第十五条的规定外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。根据本法第十四条的规定，法律可以对本法第十二条所列的各类事项设定行政许可，尚未制定法律的，可以由行政法规设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可，但实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。根据本法第十五条的规定，本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。

本法的上述规定表明，在我国，有权设定行政许可的机关只有制定法律的全国人大及其常委会，制定行政法规的国务院，有地方性法规制定权的地方人大及其常委会，省、自治区、直辖市人民政府。国务院的部委办局，除省级人民政府以外的其他地方各级人民政府及其工作部门，以及没有地方性法规制定权的地方各级人大及其常委会，都无权通过制定规范性文件设定行政许可。无权设定行政许可的各级各类机关如果擅自制定规范性文件设定行政许可，即属于违法行为，其设定的行政许可无效。

根据本条的规定，对于无行政许可设定权的国家机关违法设定的行政许可，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正或者予以撤销。违法设定行政许可的机关既可能是行政机关，也可能是权力机关。有权责令改正或者撤销违法行政许可的机关也主要包括两类机关，一类是违法设定行政许可的行政机关的上级行政机关。比如，上级人民政府可以责令下级人民政府改正或者撤销违法设定的行政许可，同级人民政府可以责令其所属各工作部门改正或者撤销违法设定的行政许可。在行政管理活动中，上级行政机关的日常工作之一就是对下级行政机关实行领导和监督，所以，对违法设定行政许可的情况进行监督检查，主要是靠上级行政机关。上级行政机关在监督检查中，一旦发现违法设定行政许可的情况，随时予以纠正。第二类是对违法设定行政许可的机关行使监督权的权力机关。比如，人大及其常委会发现同级人民政府有违法设定行政许可的情况，即可依法行使监督职权，要求该人民政府改正或者撤销违法的行政许可。比如，人民代表大会可以要求同级人大常委会改正或者撤销其违法设定的行政许可，上级人大及其常委会可以要求下级人大及其常委会撤销其违法设定的行政许可。

有关机关在责令违法设定行政许可的机关改正或者撤销违法设定的行政许可的同时，对于违法设定行政许可的负有直接责任的人员可以依法追究其责任。

第七十二条行政机关及其工作人员违反本法的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正;情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

(一)对符合法定条件的行政许可申请不予受理的;

(二)不在办公场所公示依法应当公示的材料的;

(三)在受理、审查、决定行政许可过程中.未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的;

(四)申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的;

(五)未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的;

(六)依法应当举行听证而不举行听证的。

【释义】本条是对行政机关及其工作人员违反法定程序实施行政许可的处理的规定。

行政机关实施行政许可过程中存在的一个重要问题，就是程序不健全，或者即使有法定程序，一些行政机关及其工作人员也不按照法定程序为申请人办理许可申请。程序不健全，或者有程序却不按照程序办事产生的直接后果就是：官僚主义作风盛行;个人或者组织在申请办理行政许可的过程中会“门难进、脸难看、事难办”，其合法权益得不到保障;行政管理效率降低;行政许可中的腐败现象随之产生;等。针对行政许可实施过程中的这些问题，本法专门对行政许可实施的一般程序以及一些特殊行政许可实施的程序作出详细规定。其他的法律、法规对一些具体行政许可的实施程序也作出了详细规定。行政机关及其工作人员在行政许可的实施过程中，必须严格按照法定程序办事，违反了法定程序就要承担相应的责任。本条内容就是对违反法定程序的责任作出的具体规定。

一、违反法定程序的各类情形

二、对违法行为的处理

根据本条的规定，行政机关及其工作人员对其实施行政许可过程中的上述违法行为，承担的是行政法律责任。追究这一行政法律责任的机关有两个：一是上级行政机关。上级行政机关对下级行政机关的日常工作负有领导和监督责任，下级行政机关及其工作人员实施行政许可的活动当然也是其领导和监督的重要内容，一旦发现有违法行为，上级行政机关即有权予以处理。二是监察机关。监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依法对行政机关、国家公务员和行政机关任命的其他人员实施监察。根据行政监察法的有关规定，监察机关有权依法检查行政机关及其工作人员遵守和执行法律、法规和人民政府的决定和命令中的问题，并有权根据检查、调查结果，作出监察决定或者对行政机关提出监察建议。据此，对行政机关及其工作人员是否严格依法实施行政许可，就是监察机关行使监察权的重要内容。如果发现行政机关及其工作人员有上述违法情形之一的，监察机关即可予以处理。

上级行政机关或者监察机关对行政机关及其工作人员实施行政许可中的上述违法行为，依法处理的方式是责令改正;情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。责令改正是指责令有违法行为的行政机关及其工作人员改正其违法行为。行政处分是对违反行政纪律的人员给予的处分。根据国家公务员暂行条例第三十三条的规定，行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。对行政机关及其工作人员在实施行政许可过程中的上述违法行为，情节严重的，监察机关或者上级行政机关可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法根据不同情况作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等不同处分。

第七十三条行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

【释义】本条是关于追究行政机关工作人员违法行为法律责任的规定。

根据本条的规定、行政机关工作人员在办理行政许可或者监督检查行政许可的过程中，有索取或者收受他人财物或者其他利益，没有被追究刑事责任的，需要对其实施行政处分。从总体上说，对违法实施行政许可的行政机关工作人员应当根据其违法的情节实施行政处分，但由于行政机关工作人员在行政许可工作中，索取或者收受他人财物或者其他利益的现象，影响很坏，特别是在当前反腐败形势相当严峻的情况下。给予行政处分时，应当加大力度，从重处分，比如，多采用降级、撤职和开除等处分。行政处分依法由该工作人员所在的行政机关或者有关监察机关或者该工作人员所在行政机关的上级行政机关作出。

第七十四条行政机关实施行政许可，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的;

(二)对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的;

(三)依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定的。

【释义】本条是关于实施行政许可中行政机关及其直接责任人员严重违法行为法律责任的规定。

本条规定与本法第七十二条的规定有所区别。第七十二条规定的行政机关及其工作人员在实施行政许可过程中的违法行为，在实践中主要是官僚主义作风引起的违法行为，违法行为的主观恶意和违法行为带来的实际后果都相对较轻。因此，对这些违法行为给予的处分基本限于行政处分的范围，违法的行政机关及其工作人员所承担的是行政法律责任。而本条规定的行政机关及其工作人员实施行政许可过程中的违法行为，是比较严重的违法行为甚至构成犯罪，对行为人责任的追究不仅包括行政处分，还包括刑事处罚。

本条规定与本法第七十三条的规定也有所区别。第七十三条规定的是行政机关实施行政许可或者监督检查行政许可的具体工作人员对其违法犯罪行为所应当承担的法律责任。比如，对工商行政管理部门的一名科员在办理申请人的企业登记行政许可申请中的违法犯罪行为的处理，就适用该条的规定。而本条规定的违法犯罪行为的主体，是行政机关以及直接负责行政许可的主管人员和其他的直接责任人员。比如，环境保护行政主管部门许可不符合条件的申请人在国家一级自然保护区违法修建水库，造成自然环境的严重破坏，该环境保护行政主管部门以及该部门中直接负责许可违法行政许可的主管人员(比如司长、处长)和其他的直接责任人员(比如具体的经办人员)，都应当依法承担法律责任。

根据本条的规定，行政机关在实施行政许可中比较严重的违法行为主要有以下三类：

一是对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越职权作出准予行政许可决定的。行政机关在受理申请人的行政许可申请后，应当进行认真审查，符合法律、法规、规章规定的条件的，行政机关应当作出准予行政许可的决定，如果不符合条件，行政机关应当作出不予许可的决定，并说明不予许可的理由和依据。行政机关还必须在自己的职权范围内实施行政许可，对于不属于自己职权范围内的事项，不得实施行政许可。本条第一项所列的两种违法实施行政许可的行为都容易导致严重后果，甚至给公共财产、国家和人民利益造成重大损失。比如，建设行政主管部门对不符合施工条件的建筑企业颁发建筑工程施工许可证，导致“豆腐渣”工程的出现。再比如，根据国务院颁布的船舶和海上设施检验条例的有关规定，只有国家船舶检验局及其委托、指定或者认可的检验机构，以及省级人民政府交通主管部门设置的地方船舶检验机构才有权实施船舶检验，但某县级人民政府交通行政主管部门即超越权限，擅自对大型船舶进行检验。对质量严重不合格的船舶也作出检验合格结论，最后导致海上交通事故的发生。

本条第二项所列的两种现象既与行政机关及其工作人员的官僚主义作风有关，也与其他的一些因素有关。比如，个别地方的行政机关在实施行政许可中搞地方保护和地区封锁，不允许外地的药品进入本地市场，不允许外地的个人或者企业进入本地进行项目投标等。对符合条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出行政许可，是长期行政许可实施中一个比较突出的问题，它直接损害了申请人的合法权益，降低了行政管理效率，损害了行政机关在人民群众心目中的形象。

三是在招标、拍卖和考试等特殊行政许可领域的违法行为。根据本法的有关规定，对涉及自然资源的开发利用和公共资源的利用以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等赋予特定权利事项的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。比如，对于交通航线、海域使用、无线电频率、市政设施建设、出租车经营、电信经营、金融保险经营等等事项的行政许可，都应当通过招标、拍卖的方式进行。根据本法的有关规定，对提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，行政机关应当依法举行国家的考试，并根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定。实践中，这方面的违法情形比较严重。比如，在建筑施工方面，一些行政机关对应当实施招标、投标的工程项目，不实施招标、投标，或者将招标、投标作为走过场的形式，作出行政许可决定时并不以招标、投标的结果为依据。再比如，不少涉及在举行国家的公民资格许可的考试，一些行政机关并不以考试成绩择优作出行政许可决定。行政机关在招标、投标和考试等行政许可活动中的不公平行为，一个重要的原因就是其中存在腐败现象。

第七十五条行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的，予以追缴;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【释义】本条是关于行政机关在实施行政许可中违法收费的法律责任的规定。

本法对行政机关实施行政许可时的收费事项也作出了专门规定。根据本法的有关规定，除法律、行政法规另有规定的情况外，行政机关实施行政许可不得收取任何费用;行政机关提供实施行政许可申请书格式文本，不得收费;行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照法定的项目和标准收费;所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。与上述本法有关这些行政许可收费的规定相联系，本条专门规定了违法收费的法律责任。根据本条的规定，行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，有以下三种处理方式：

一是由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用。根据行政监察法第二十四条的规定，监察机关根据检查、调查结果，可以作出监察决定或者提出监察建议，对违反行政纪律取得的财物予以没收、追缴或者责令退还。

二是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。行政机关在实施行政许可过程中违法收取费用的，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员将要承担法律责任，只有让他们承担起法律责任，才能有效地扼制行政许可实施过程中的违法收费现象。针对当前实施行政许可中乱收费现象比较严重的实际情况，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员在适用行政处分时应当加大力度，从严处分。国务院2002年颁布的违反行政事业收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定对有关行政许可中违法收费的行为规定了比较严厉的行政处分。比如，该规定第七条规定：“对行政事业性收费项目审批机关已经明令取消或者降低收费标准的收费项目，仍按原定项目或者标准收费的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分;情节严重的，给予降级或者撤职处分。”

第七十六条行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。

【释义】本条是关于行政机关违法实施行政许可应当承担赔偿责任的规定。

本条规定的当事人主要是指行政许可的申请人，在某些特定情况下还包括有关的利害关系人。行政机关违法实施行政许可，给申请人的合法权益造成损害的，由行政机关依照国家赔偿法的有关规定给予赔偿。但是，利害关系人的情况比较复杂，利害关系人包括直接的利害关系人和间接的利害关系人，直接利害关系人与行政机关之间存在行政法律关系，同时与申请人之间还可能存在民事上的法律关系，因为行政机关违法实施行政许可而受到的损失，应当由行政机关依照国家赔偿法的有关规定予以赔偿。间接的利害关系人不直接与行政机关存在行政法律关系，对于行政机关违法实施行政许可，给该利害关系人的合法权益造成损害的，应当根据具体情况，依照其他有关法律、法规的规定予以处理。

第七十七条行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【释义】本条是关于行政机关对行政许可事项不依法履行监督职责应当承担法律责任的规定。

行政机关在行政许可的管理活动中所做的主要是两方面的工作：一是实施行政许可;二是对被许可人从事行政许可事项的生产经营等活动进行监督检查。在这两方面的工作中，行政机关都可能出现违法行为。对于行政机关在实施行政许可中违法行为的法律责任，前面的条文已经作出规定，本条规定的是行政机关在监督检查被许可人从事行政许可事项的生产经营等活动中出现违法行为所应当承担的法律责任。

根据本法的有关规定，行政机关应当加强对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查。行政机关在对行政许可的监督检查中负有重要责任，比如，应当建立健全监督制度;对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录;应当依法对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法实施检查;实施监督检查时，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得接受被许可人的宴请、财物或者获取其他利益;等。对于行政机关监督检查行政许可事项的责任，不少法律、行政法规都有专门规定。

第七十八条行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告;行政许可申请于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。

【释义】本条是关于行政许可申请人隐瞒情况或者故意提供虚假材料申请许可的法律后果的规定。

本章此前的条文所规定的是行政机关及其工作人员在实施行政许可或者监督检查行政许可中违法行为法律责任的规定，从本条开始规定的是，行政相对人即行政许可的申请人或者被许可人违法申请行政许可或者违法从事行政许可事项活动所应当承担的法律责任。

根据本条的规定，行政许可申请人隐瞒有关情况或者故意提供虚假材料申请行政许可，所承担的法律责任是：第一，行政机关对申请人的申请不予受理，或者受理了但是不予许可，并给予申请人警告，要求其诚实申请，不得再有类似行为。第二，对于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可申请，如果申请人隐瞒情况或者故意提供虚假材料，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。申请人申请直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可，如果有隐瞒情况或者提供虚假材料的行为，即属于情节严重，其骗取行政许可一旦成功，就可能造成重大危害，所以，本条规定的一个有效措施，就是让申请人在一年内不得再次申请该行政许可，这是对其申请资格的限制。这一限制对各类行政许可的申请人来说都是有力的约束。为什么要规定具备特殊的违法情形申请人在一年内不得再次申请同一事项的行政许可呢基本的初衷是增加申请人的违法成本，促使行政相对人树立诚信观念，逐步建立起社会信用体系。

第七十九条被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚;取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【释义】本条是关于被许可人以不正当手段取得行政许可后所承担法律责任的规定。

本条规定与前二条规定的区别在于，前一条规定的是申请人在行政机关作出行政许可决定之前使用隐瞒情况或者故意提供虚假材料的手段申请行政许可所应当承担的法律责任。这一条的规定有一层含义，即申请人隐瞒情况或者故意提供虚假材料的手段在行政机关作出行政许可决定前就被发现，属于“未遂”的情况。而本条规定的重点是在被许可人已经获取行政许可之后的情况，即被许可人使用欺骗、贿赂等不正当手段已经取得行政机关的行政许可，属于“既遂”的情况，强调的是被许可人以不正当手段取得行政许可后的法律责任。

本条规定的申请人以及本法第七十八条规定的申请人，包括自然人，也包括法人或者其他组织。以欺骗、贿赂等不正当手段取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，自然人在3年内不仅不能在本行政区域申请该项行政许可，到其他行政区域也不得申请该行政许可;法人或者其他组织在3年内不仅不能以原有的名称申请该项行政许可，更换名称后，也不得在本行政区域或者其他行政区域申请该项行政许可。随着电子政务的逐步推广，行政机关将逐步实现信息共享，自然人在异地申请该项行政许可，或者法人或者其他组织变更名称后继续申请该项行政许可，在互联网上都会被发现。

第八十条被许可人有下列行为之一的，行政机关应当依法给予行政处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的;

(二)超越行政许可范围进行活动的;

(三)向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的;

(四)法律、法规、规章规定的其他违法行为。

二是超越行政许可范围进行活动的。行政许可是根据被许可人的能力或者资格授予的，被许可人如果超过了行政许可的范围或者条件从事生产经营等活动，则有可能侵害他人或者社会利益，严重的则会危及公共安全，以及人民群众的生命健康和财产安全。比如，按照律师法的规定，司法行政主管部门许可律师执业的范围只能是一个律师事务所，但某律师同时在两个律师事务所以上执业，其行为即属于违法。再比如，林业行政主管部门依据森林法的有关规定，所发放的森林采伐许可证都对采伐的范围有明确的要求，但有关个人或者单位却超越森林采伐证许可的范围采伐林木，其行为即构成违法。再比如，根据建筑法的规定，建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工种监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员和建筑业绩等，划分为不同的资质等级，经行政机关审查合格后，发给不同的资质证书。不同资质等级的建筑企业只能在其资质等级许可的范围内从事建筑活动，如果超过了其资质许可的范围从事建筑活动，就可能造成建筑工程质量安全隐患，进而对公共安全、公民的人身安全和财产安全构成威胁。

四是法律、法规、规章规定的其他违法行为。

第八十一条公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【释义】本条是关于擅自从事依法应当取得行政许可的活动所承担的法律责任的规定。

根据刑法的规定，本条规定中涉及追究刑事责任的主要有以下罪名：

(1)擅自设立金融机构罪。擅自设立金融机构罪，是指未经中国人民银行等主管部门批准，擅自设立商业银行、证券、期货、保险机构以及其他金融机构的行为。根据刑法第一百七十四条的规定，未经中国人民银行批准，擅自设立商业银行或者其他金融机构的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处2万元以上20万元以下罚金;情节严重的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处5万元以上50万元以下罚金。

(2)擅自发行股票、公司、企业债券罪。擅自发行股票、公司、企业债券罪，是指未经国家有关主管部门批准，擅自发行股票、公司、企业债券，发行数额在50万元以上，或者擅自发行股票、公司、企业债券，不能及时清偿或者清退的，或者擅自发行股票、公司、企业债券造成恶劣影响的行为。根据刑法第一百七十九条的规定，擅自发行股票或者公司、企业债券，数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法募集资金金额1%以上5%以下罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5年以下有期徒刑或者拘役。

(3)非法行医罪和非法进行节育手术罪。根据刑法第三百三十六条的规定，未取得医生执业资格的人非法行医，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;严重损害就诊人身体健康的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金;造成就诊人死亡的，处10年以上有期徒刑，并处罚金。未取得医生执业资格的人擅自为他人进行节育复通手术、假节育手术、终止妊娠手术或者摘取宫内节育器，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;严重损害就诊人身体健康的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金;造成就诊人死亡的，处10年以上有期徒刑，并处罚金。

(4)非法采矿罪。根据刑法第三百四十三条的规定，违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围开采的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;造成矿产资源严重破坏的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。刑法第三百四十六条还对单位非法采矿方面的犯罪作出了规定。

此外，根据森林法、野生动物保护法、渔业法、有关环境保护方面的法律和刑法的规定，公民、法人或者其他组织未取得许可证，非法采伐林木、非法猎捕、杀害国家野生动物、非法捕捞、非法倾倒污染废弃物的，都应当依法追究刑事责任。

第八十二条本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。

【释义】本条是关于行政许可期限不含法定节假日的规定。

第八十三条本法自2004年7月1日起施行。

本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理;不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。

【释义】本条是关于本法实施日期以及有关机关在本法实施前进行行政许可清理的规定。

二、清理有关行政许可

根据本条的规定，在本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法的规定予以清理，即以本法为依据，是各制定机关清理其制定行政许可事项的基本原则。各行政许可的制定机关以本法为依据清理行政许可，包括以下几方面的内容：

第二，依据本法有关行政许可设定权限的规定，清理各类行政许可事项。

第三，依据本法有关行政许可设定范围的规定，清理各类行政许可事项。本法对可以设定行政许可的事项，规定了五个大的方面，主要是国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全;自然资源的开发利用和公共资源的配置及特定行业的市场准入;公民、法人或者其他组织的资格资质;确立企业或者其他组织的主体资格等方面的事项。并且即使在本法规定的可以设定行政许可的事项范围内，如果能够通过市场竞争机制调节、行业组织和中介机构自律性管理或者采用事后监督方式，能够予以规范和约束的，可以不设定行政许可。有权设定行政许可的机关对已经设定的各类行政许可，要严格依据本法有关行政许可设定范围的规定予以清理，对超过范围的行政许可一律予以废止。

第四，依据法律有关行政许可实施条件的规定，清理各类行政许可事项。对于行政许可颁发的条件，我国的单行法律、法规通常都有具体的规定。如煤炭法第四十七条规定，设立煤炭经营企业，应当具备下列条件：(一)有与其经营规模相适应的注册资金;(二)有固定的经营场所;(三)有必要的设施和储存煤炭的场地;(四)有符合标准的计量和质量检验设备;(五)符合国家对煤炭经营企业合理布局的要求;(六)法律、行政法规规定的其他条件。对行政管理相对人提出的申请，决定是否准予许可，应当按照法律、法规规定的条件。行政许可的条件应当符合行政许可法的要求，既不能故意提高标准，也不能放宽标准，应当严格依照法定条件，对不符合法律、法规规定的要加以清理废止。

第五，依据本法有关行政许可实施程序的规定，清理各类行政许可事项。本法第四章对行政许可的实施程序，包括申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续等作出了规定，有关行政许可的制定机关应当以本法的这些规定为依据，健全和完善已经制定的各类行政许可的实施程序。

第六，以本法有关行政许可的监督检查和法律责任以及收费要求等的规定为依据，清理已经制定的各类行政许可。

三、停止执行不符合本法规定的行政许可

根据本条的规定，凡是不符合本法规定的行政许可，自本法施行之日起停止执行。也就是说，不符合本法规定的行政许可，在本法颁布之后到本法施行之日前，仍然可以执行。这主要是考虑到，在日常行政管理活动中，行政许可的情况比较复杂，从法律公布后到实施前这一阶段，允许以前的不符合本法规定的行政许可继续执行，有利于保持行政管理工作的稳定性和连续性，维护市场的稳定，有利于行政机关妥善地处理行政许可活动中的遗留问题。但是，在本法施行后，不符合本法规定的各类行政许可就要一律停止执行。