土地资源是宝贵的不可再生资源，因此我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。我国土地资源的供需矛盾尤显突出，而闲置土地是造成的供求不平衡是重要原因之一。土地闲置可能引起诸如建设用地使用权纠纷、房地产开发经营合同纠纷、房屋买卖纠纷等一系列纠纷。闲置土地使用权的收回是土地利用管理的重要一环，依法收回闲置土地使用权是政府及土地管理部门的一项重要法定职责。
一、因“闲置”而收回的土地使用权的性质
我国实行土地公有制，包括国家所有和集体所有，国家通过招标、拍卖、协议等方式将国有土地使用权让与实际用地人，民法典物权编将实际用地人因此取得的此种权利界定为一种用益物权，称为建设用地使用权。建设用地使用权“用益物权”的属性决定权利人只能对建设用地使用权本身予以处分，尽管这一处分大致类同于所有权人对其所有物的处分，但建设用地使用权人无论如何行使其使用权，最终不得处分其权利基础“土地所有权”。本文讨论的因出让取得的土地使用权，是受让人一次性“买断”几十年的土地使用权，其结果是土地使用权的让渡和转移，这种权利以土地使用权登记为权利象征，土地使用权依法登记后，权利主体称为特定的，而义务主体即义务人都是不特定的，土地使用权称为一种绝对权、支配权。当该种权利受到损害时，我国法律赋予权利主体要求他人返还原物、排除妨碍、恢复原状的权利。该种权利还包括受限制的处分权，即可以不经土地所有人同意而转让土地使用权，或者以土地使用权为抵押物设定抵押的权利。
二、收回闲置土地使用权行为的法律属性
收回闲置土地使用权，是指根据法律、法规的规定和土地使用权出让合同的规定，收回闲置土地使用权的行为。一般情况下，土地使用权人在使用期限内自始至终依法享有土地使用权，在特殊情况下，国家有权收回土地使用权。收回闲置土地使用权是一个比较复杂的法律问题，涉及《民法典》《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《闲置土地处置办法》等。其中，《闲置土地处置办法》对因闲置收回国有土地使用权的程序作了一些规定，但由于收回土地的情形复杂，目前国内还无专门的立法设定闲置土地使用权的完整程序。
三、“闲置土地”的认定
（一）“闲置土地”的认定标准
根据《闲置土地处置办法》第2条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”
一是完全未动工开发。国有建设用地使用权人签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书，并取得开工许可证，在国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定或者规定的动工开发日期满一年，没有进行挖基作业，或者挖基作业并未达到规定标准的。该种情况中的审查核心为“动工开发”，《闲置土地管理办法》第30条对“动工开发”的含义作出解释，“动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。”
二是已动工但动工面积不足。已动工开发进行挖基作业，但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一的。“应动工开发建设用地总面积”通常应当理解为出让合同约定的宗地面积。
四是已动工开发但中途中止开发建设满一年的。
（二）“闲置土地”的认定程序
根据《闲置土地处置办法》第5条至第11条，国土资源管理部门对土地闲置调查认定程序大致如下：
第一，调查核实并通知。市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。
第四，下达《闲置土地认定书》。经调查核实，确定构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。
四、土地闲置的原因
（一）政府方面的原因
国有土地出让应当严格执行“净地”供应。法律层面对“净地”的要求，现状标的地块内原有建筑物、构筑物、有权利主体的设施等的法律权利均已消灭并办理完注销登记，使得该地块除国家土地所有权外不存在任何权利。结合实践中常见的情况，可归纳出未达到法律层面“净地”要求的情形主要有：拆迁补偿未完成，原权利人登记未注销；基础设施类企业设施设备未迁移；地块上存在未注销的抵押权；未完成集体土地的征收就进行了出让；地块红线不清晰导致边界不清等情形。若企业获取的地块属于“毛地”，则无法开发，就会引起土地闲置。
因政府原因造成土地闲置的，依照《闲置土地处置办法》第12条和第13条规定处置：
（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
在实践中，上述几种处置情形中，通过第（四）项协议有偿的方式收回闲置土地使用权是比较常见的处置方式。
【参考案例】
2、（2019）琼行终132号二审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即综合考虑被土地的性质、用途、区位、评估方法、闲置原因等因素，参考市场价格予以补偿。为了适时解决有关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及省政府12号文均规定，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。
（二）建设用地使用权人自身原因
如果属于建设用地使用权人自身的原因造成了土地闲置，即按照《闲置土地处置办法》第14条规定的方式进行处理。因使用权人自身原因造成闲置的，按以下方式处置：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
五、无偿收回闲置土地使用权
政府无偿收回闲置土地需要完全满足法律规定的要素，根据《土地管理法》《城市房地产管理法》《闲置土地处置办法》等法律、规章的规定来看，有且仅有一种闲置土地能够以无偿的方式进行收回——因企业自身原因导致未动工开发满两年的闲置用地。
（一）无偿收回闲置土地使用权的法定程序
1、主体
根据《土地管理法》第38条规定，“经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”，而《闲置土地处置办法》第14条规定，“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。”就上述条文来看，部门规章与法律规定涉嫌一定程度的冲突，按照效力层级，应当适用法律规定，即无偿收回闲置土地使用权的机关只能是县级以上人民政府。
（2014）琼环行终字第9号一审法院认为：《中华人民共和国立法法》第七十九条第一款规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。根据职权法定原则，在行政规章规定与法律规定不一致的情况下，应当适用法律的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，作出无偿收回国有土地使用权的行政主体是县级以上人民政府，故五指山国土局作为收回国有土地使用权的行政主体不合法，其作出的收地决定属于越权行为，依法应予撤销。二审法院驳回上诉，维持原判。
2、时效
（2017）最高法行申5480号案件再审法院认为：根据《闲置土地处置办法》第二十九条的规定，国土资源主管部门应当履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，要依法追究法律责任。本案中，定案县政府在圣安公司长达七年未开发、未报建的情况下，未及时收回涉案闲置土地，存在不及时履行法定职责的情形，是导致案涉土地长期闲置、形成本案诉争的原因之一。定安县政府在2007年对包括案涉土地在内的土地实施规划调整之前，既未听取圣安公司的意见，亦未采取收回案涉闲置土地或其他措施，程序上亦存在不当之处。
3、法定程序
《闲置土地处置办法》详细规定了收回闲置土地应遵循的程序，包括调查、认定、下达《闲置土地调查通知书》、由土地使用权人说明情况、申请听证、下达《闲置土地认定书》、书面告知抵押人、执行和救济、处置和利用等。
（2015）琼环行终字第7号二审法院认为：关于程序是否违法的问题。本案系无偿收回国有土地使用权，属于对违法行为给予较重的行政处罚，依据《中华人民共和国行政处罚法》（19960317）第三十一条之规定，万宁市政府在作出无偿收回土地决定之前，应当告知海容公司作出处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有的权利。本案中，万宁市政府虽然制作了预先通知书，但无证据证明已送达海容公司，剥夺了海容公司依法享有的陈述、申辩权以及要求举行听证的权利，故原审判决认定万宁市政府无偿收回海容公司6.533公顷国有土地使用权的行政行为程序违法并无不当。综上所述，虽然原审判决对涉案土地闲置的原因认定不准，但万宁市政府作出的收地决定不遵守法定程序，处罚无效，原审判决撤销该行政行为并无不妥，应予维持。
（二）无偿收回闲置土地所有权的争议情形
1、因企业自身原因导致未动工开发满两年后又因政府原因或不可抗力导致无法动工开发
检索案例发现，因企业自身原因未动工开发满两年，其后叠加了政府的原因导致无法动工开发的。此种情形下，企业自身原因已经造成了土地闲置的状态且符合政府无偿收回闲置土地使用权的条件后，即使出现了政府方面的原因或不可抗力导致土地仍然无法动工开发，也不能阻却前一行为造成的结果，因此政府仍然有权无偿收回闲置土地使用权。
（2017）最高法行申5480号再审法院认为：本案中，定安县国土局与圣安公司于1999年8月23日签订《国有土地使用权出让合同》，约定圣安公司受让涉案的27120平方米的国有土地使用权，并要求圣安公司于2001年8月30日以前竣工。1999年8月25日，定安县土地管理局作出定土管（1999）16号《关于同意转让划拨国有土地使用权给海南圣安实业有限公司的批复》，要求自批准之日起六个月内涉案地动工建设。同年9月6日，定安县政府决定将上述国有土地使用权出让给圣安公司作为兴建《南丽湖欧洲风情度假村》项目使用。圣安公司主张，涉案土地因规划调整导致无法动工开发，属于法定不予无偿收回情形。如前所述，在定安县政府2007年对案涉土地进行规划调整之前，案涉土地已经符合无偿收回的条件。定安县政府作出的土地规划调整行为，并不构成对无偿收回涉案闲置土地使用权的阻却。
2、司法查封下闲置土地收回问题
《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》并未限制政府依法收回闲置土地使用权，该《通知》第22条规定：“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。国土资源、房地产管理部门明知土地使用权、房屋已被人民法院查封、预查封，仍然办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续的，对有关的国土资源、房地产管理部门和直接责任人可以依照民事诉讼法第一百零二条的规定处理。”《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第27条对“法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，行政机关收回土地使用权是否合法”的问题作出答复：法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，市、县人民政府有权无偿收回土地使用权。但是，作出决定的市、县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。人民法院及时解除查封的条件应当是，政府向债权人支付相应的债务及利息款项，结清查封土地上的债务。
六、闲置土地处置的救济
行政行为收回闲置土地使用权合法性要求严格，行政行为必须兼具实体与程序的合法性，实体上可能会出现认定构成闲置土地的事实不清，证据不足的情况。在行政行为收回闲置土地的过程中，必须严格保障国有土地使用权人的程序性权利，常见的违反法定程序的行为有：未合法有效送达、未告知听证权利等。
（一）申请听证
《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第38条第2款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”
（二）行政复议
行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政复议作为行政管理相对人行使救济权的一项重要法律制度，目的是纠正行政主体作出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政管理相对人的合法权益。
对闲置土地使用权收回提起行政复议的复议被申请人和复议机关：当事人申请复议的，如果收回决定是经过原机关批准同意后作出的，复议申请人应当以原批准机关为复议被申请人申请复议，复议机关是原批准收回闲置土地使用权的上一级人民政府；如果原批准机关是省级人民政府，那么复议机关则是省级人民政府，对省级人民政府的行政复议决定不服的，复议申请人可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院依照规定作出最终裁决。如果收回闲置土地使用权是土地行政主管部门的行为，当事人可以土地行政主管部门为复议被申请人，向同级人民政府或者作出具体行政行为的上一级土地行政主管部门申请复议。
（三）行政诉讼
行政诉讼，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，人民法院依法予以受理、审理并作出裁判的活动。简言之，行政诉讼是人民法院适用司法程序解决行政争议的活动。行政诉讼是解决收回闲置土地使用权救济问题的重要法律制度。针对闲置土地使用权收回而提起行政诉讼的，被告如何确定？当事人提起行政诉讼的，如果是经过行政复议程序，复议机关维持原行政行为的，应当以原复议被申请人为被告提起诉讼；改变具体行政行为的，应当以复议机关为被告提起行政诉讼。当事人直接提起行政诉讼的，如果批准收回闲置土地使用权的行政行为是政府行为，应当以政府作为被告提起行政诉讼；如果是土地行政主管部门未经政府同意作出的行为，应当以土地行政主管部门为被告提起诉讼。
附：
（一）最高人民法院行政审判庭关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函
最高人民法院行政审判庭关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函
行复﹝2023﹞33号
司法部立法四局：
贵局《关于〈关于无偿收回闲置土地使用权有关问题的请示〉征求意见函》收悉。经研究，提出如下意见：
一、行政机关作出无偿收回闲置土地使用权决定，针对的是国有土地使用权人“超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的”情形，结合《中华人民共和国行政处罚法》第二条和原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（﹝1997﹞国土法字第153号）第五条规定，我们倾向于该行为属于行政处罚。
二、依法取得闲置土地抵押权的人，系无偿收回闲置土地使用权行为的利害关系人，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（2004年）第五条、第二十条和《湖南省行政程序规定》第七十三条、第七十四条等规定，依法应当享有陈述、申辩和申请听证的权利。
以上意见，仅供参考。
最高人民法院行政审判庭
2023年2月13日
（二）关于“净地”出让的规定
1、《闲置土地处置办法》第21条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。属于政府或者政府有关部门的原因造成国土土地动工开发延迟的。”
2、《国土资源部、住房和城乡建设部进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》第4条：“严格住房建设用地出让管理。（一）……土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得“毛地”出让。拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记，确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷。”
钟延成律师简介
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多年来，钟延成律师所带领的律师团队所办理的众多建设工程案件在上海、南京、盐城、徐州、泰州、苏州、北京等地区法院仲裁机构获得比较不错的代理效果。团队依托永衡总分所资源，目前在南京、苏州、盐城、上海、宿迁等地分别设有办公室，可有效服务苏南、苏北及整个长三角地区。