林静柔，中国科学院南海海洋研究所博士研究生，工程师，现任职于国家海洋局南海规划与环境研究院、自然资源部海洋空间管理技术重点实验室、南方海洋科学与工程广东省实验(室珠海)、中国科学院大学
张晓浩，高级工程师，现任职于国家海洋局南海规划与环境研究院、自然资源部海洋环境探测技术与应用重点实验室
陈蕾，正高级工程师，现任职于国家海洋局南海规划与环境研究院、南方海洋科学与工程广东省实验室(珠海)
唐丹玲，研究员，现任职于南方海洋科学与工程广东省实验室(广州)、广东省海洋遥感重点实验室(中国科学院南海海洋研究所)
王江涛，通讯作者，副研究员，现任职于国家海洋信息中心
摘要
[关键词]海岸带规划；陆海统筹；国土空间规划；海岸建筑退缩线
[中图分类号]TU984
[文献标识码]A
[引文格式]林静柔，张晓浩，陈蕾，等．国土空间规划体系下海岸带专项规划的编制重点与策略[J]．规划师，2021(23)：5-11．
0引言
自2018年国家机构改革后，自然资源部组建，我国的海洋空间规划由国家海洋局管理时代逐步迈入由自然资源部统一管理的国土空间规划时代，同时海洋经济由高速发展向高质量发展迈进，这对我国海岸带地区的陆海统筹管理提出了更高的要求。2019年5月印发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》构建了“五级三类”的国土空间规划体系，并明确提出编制海岸带等专项规划，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。2021年7月，自然资源部办公厅印发了《关于开展省级海岸带综合保护与利用规划编制工作的通知》(以下简称《通知》)，标志着全国省级海岸带专项规划的编制工作全面铺开。《通知》明确了海岸带规划作为专项规划，是对国土空间总体规划的补充和细化，需在国土空间总体规划确定的主体功能定位及规划分区的基础上，统筹安排海岸带保护和开发活动，并有效传导到下位总体规划和详细规划，切实发挥海岸带规划对总体规划的辅助支撑作用。同时，《省级海岸带综合保护与利用规划编制指南(试行)》(以下简称《指南》)的出台，对省级海岸带专项规划编制的具体思路和编制内容进行了指导与规范。
本文在系统回顾海岸带规划发展历程的基础上，梳理总结当前海岸带管理面临的挑战和问题，根据《省级国土空间规划编制指南》与《指南》所提出的要求，对比二者的区别，探讨国土空间规划新形势下海岸带规划编制的重点及策略，以期为各沿海省市海岸带规划编制实践工作、处理好国土空间总体规划与海岸带规划的关系等提供参考和借鉴。
1国土空间规划体系建立前海岸带规划的发展历程
1.1?2004年以前：海岸带综合管理理念形成阶段
在国际上，美国最早于1972年颁布了世界上首部《海岸带管理法》，提出制定海岸带管理规划，用于协调海岸带资源的开发与保护，标志着海岸带综合管理(ICZM)的开始。1992年，联合国环境与发展会议批准的《21世纪议程》正式提出了海岸带综合管理的概念与框架，沿海国家同时承诺对其管辖的沿海及海洋环境进行综合管理和可持续发展。此后，海岸带综合管理成为世界各国广泛接受的海岸带管理理念和方法，各国也相继开展了本国海岸带区域的综合管理，制定了适合本国国情的海岸带空间规划。相比于发达国家，我国的海岸带管理和规划起步较晚，在1979年开始的全国海岸带和海涂资源综合调查过程中，我国提出了制定《海岸带管理法》，该立法虽没有成功，但却是我国首次使用“海岸带管理”的概念；1985年颁布的《江苏省海岸带管理暂行规定》和1986年颁布的《上海市滩涂管理暂行规定》是我国最早的地方性海岸带法规。1994～2000年，我国政府与联合国开发计划署等合作，在厦门市、防城港市、阳江市海陵湾、海南省清澜湾等地先后进行了ICZM的实践探索，海岸带综合管理的理念逐渐得到深化与认同。
1.2?2004～2016年：海岸带规划初步探索阶段
自2004年起，沿海省市陆续探索开展海岸带规划的编制。2007年印发的《山东省海岸带规划》是国内首个以省为单元编制的海岸带规划，对陆域地区的开发建设进行空间管制指引；2009年，国家海洋局下发了《关于开展海岸保护与利用规划编制工作的通知》(国海管字〔2009〕97号)，拟全面开展“海岸保护与利用规划”编制工作，同时印发了《海岸保护与利用规划编制技术方案》作为指导规划编制的依据。当时的海岸保护与利用规划定位为海洋功能区划的一个配套制度，是海洋功能区划在海岸部分的进一步量化和具体化，规划的核心内容为“科学确定岸段开发强度、开发利用方向和保护要求，建立以海岸开发空间管制为核心的管理机制”等。2012年《全国海洋功能区划(2011—2020年)》印发实施后，海岸带保护与利用规划工作未持续推进。
2013年后，辽宁省、海南省、广西壮族自治区、福建省、青岛市等沿海地区相继进行了海岸带规划的实践探索。辽宁省与福建省的海岸带规划根据资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，对海岸带空间实施功能分类管制，划分了港口物流、城镇建设、工业开发、农业渔业、旅游休闲和生态保护六大板块。海南省则将海岸带保护与开发纳入全省的“多规合一”蓝图。这一时期的海岸带规划处于摸索实践阶段，没有统一的标准和编制要求，编制单位从城市规划或海域使用管理的角度出发，编制成果侧重陆域空间管控或海域管控，差异较大。这些地方规划的探索，为在全国范围内全面推进海岸带规划提供了宝贵的经验。
1.3?2017～2018年：海岸带规划陆海统筹编制阶段
2017年3月实施的《海岸线保护与利用管理办法》提出建立严格保护、限制开发和优化利用三类管控岸线。从这一阶段起，海岸线资源管控成为海岸带规划必不可少的核心内容，海岸带规划也开始向陆海统筹协调发展的目标推进。2017年10月，广东省印发了全国首个海岸带综合保护与利用总体规划，提出构建“一线管控、两域对接、三省协调、生态优先、多规融合、湾区发展”的总体格局，为全国开展海岸带综合保护与利用规划的编制工作提供可推广的模式和经验。同年12月，国家海洋局在广东省首批试点的基础上，出台了《关于开展编制省级海岸带综合保护与利用总体规划试点工作的指导意见》，明确开展省级海岸带规划试点工作，对海岸带规划的内容进行了极大的补充，在原有空间层面的基础上增加了资源利用、生态环境和产业发展等内容。
同一时期，部分城市也持续探索海岸带规划编制。2017年惠州市海岸带规划中增加了海岸带生态保护、水环境保护、海岸带建设后退管制、景观系统管制、公共空间管制等生态和城市规划内容，体现了陆海协调的综合性。2018年深圳市海岸带规划率先划定陆海一体化单元，推进岸段陆海协同发展，为详细规划的开展提供了抓手。在法律法规方面，2017年《福建省海岸带保护与利用管理条例》公布，这是我国大陆沿海省份第一部规范海岸带保护与利用的地方性法规，并率先建立了由海洋与渔业行政主管部门牵头的海岸带综合管理联席会议制度。
2019年自然资源部建立了统一的国土空间规划体系，自此海岸带规划作为专项规划在当前的国土空间规划体系下开启新一轮的征程。
2国土空间规划体系下海岸带专项规划的编制要求及其与总体规划的对比
2.1海岸带专项规划编制的要求
《指南》明确了海岸带规划编制的总体要求，在分析现状与需求等的基础上，提出了海岸带规划的战略和目标，并重点对规划分区、资源分类管控、生态环境保护修复和高质量发展引导等规划核心内容做了详细指引(图1)。同时，提出了实施基于生态系统的海岸带综合管理、规划实施保障及规划协调与传导等方面的制度建设内容。
图1海岸带规划核心内容框架图
2.2海岸带专项规划与国土空间总体规划的对比
海岸带规划作为专项规划，是对国土空间总体规划的细化、补充和落实。总体规划优先级高于专项规划，专项规划应服从总体规划的要求。总体规划要求突出陆海空间的总体格局，专项规划针对海岸带地区的各方面内容，包含的要素全面，管控具有针对性，同时专项规划也是落实总体规划的重要抓手，为详细规划的编制提供支撑(表1)。
表1海岸带专项规划与国土空间总体规划内容对比一览
3当前海岸带陆海统筹存在的问题
海岸带管理涉及陆海两域，具有协调难度大、涉及部门多和统筹问题复杂等特点，国土空间规划背景下通过海岸带专项规划来实现陆海统筹尤为重要。当前海岸带管理主要面临以下五方面的挑战。
3.1海岸带本底情况未摸清
海岸带管理应在充分掌握海岸带区域自然资源环境、摸清开发保护现状的基础上开展。由于海洋环境具有开放性、流动性和立体性等特征，海域边界不明确，动态变化强，且海域面积广，与陆域相比，海域的本底调查成本非常高。国家关于海岸带的调查项目(908专项调查)距今已有十余年，而近十年来海岸带区域开发利用活动剧烈，现状变化较大，原有的调查监测数据已不能完全满足海岸带管理的需求，尤其是潮间带、典型生境、海岸侵蚀、渔业“三场一通道”和无居民海岛等数据较为缺乏，导致部分海洋要素的管理缺乏抓手。
3.2陆海空间功能协调有待提升
机构改革前，城市总体规划、土地利用总体规划和海洋功能区划由不同部门负责编制，在主导功能上衔接不够，部分区域陆海功能定位存在矛盾冲突。例如，某海域的功能区划划定为旅游休闲娱乐用海区，但城市总体规划将其后方陆域部分区域划为非建设用地，难以为旅游基础设施建设提供足够的空间；在城市总体规划中某陆域被划定为城镇居民生活空间和工业生产空间，其对应的海洋功能区却为农渔业区和增殖区，陆海空间功能不协调。在当前的国土空间规划体系下，陆海的空间功能协调程度得到一定改善，但总体协调基调仍为“以陆定海”，对海洋水文动力条件、生态环境保护需求等考虑不足，同时受限于基础数据缺乏，海洋空间的集约节约利用能力有待提升。此外，当前试行的海洋功能分区与海洋用途分类体系仍存在衔接不足的问题，影响了部分区域陆海空间功能的统一协调。
3.3海岸带开发活动与资源保护存在矛盾
海岸带地区有些开发利用项目建设缺乏陆海统筹思维，陆域项目建设对岸线、沙滩、海岛等海洋资源要素的保护考虑不足。例如，广东省部分沿海地区的优质砂质岸线资源被大型房地产及星级酒店占据，形成半私有化或完全私有化的资源管理与使用模式，侵占了公众的亲海空间，同时面临台风风暴潮、海岸侵蚀等安全风险；部分沿海地区石化区与旅游区共同占用同一片优质沙滩岸线，石化区的建设人为割裂了现有的沙滩资源，破坏其自然属性，可能会导致沙滩退化、岸线侵蚀等问题，影响周边海域资源环境条件。此外，港口、临海工业等开发建设与海岛保护之间也亟需协调，个别地市曾出现过因港口或工业建设导致无居民海岛灭失的情况。
3.4海岸带生态系统保护压力增大
海岸带区域中的潮间带、红树林、海草床、盐沼和沙滩等均为重要的生态系统，近年来频繁的人类开发活动导致海岸带生态系统的保护压力增大。以沙滩生态系统为例，传统的海水养殖除了位于海域的增养殖，还包括位于陆域的高位养殖。由于海岸带区域的围塘养殖历史问题，部分养殖围塘已侵占了沙滩区域，破坏了沿海沙滩生态系统的完整性。部分排污口直接敷设于沙滩上、养殖污水直排入海等行为对海岸带生态环境造成严重影响；部分区域的海堤建设造成了沙滩破碎化，导致砂质岸线资源和景观环境受损。
3.5海岸带区域产业布局亟待优化
海岸带产业涉及发改委、农业部、交通运输部和水利部等多个部门，各部门基于自身职责，均最大限度地谋求其行业的用海空间，并通过诸如港口规划、旅游规划、渔业规划和水利规划等行业规划予以明确。但各行业规划间统筹协调不足，仍存在矛盾冲突，对规划的落地造成一定影响。同一产业在不同地市也会存在激烈竞争，如港口运输业，各沿海地市均希望进行大港口建设，港口岸线资源浪费严重，港口呈现同质化竞争态势，总体产能过剩，亟需由省级层面或国家层面统筹协调。此外，部分海岸带地区用地功能布局混乱，工业用地、居住用地面积过大，公共设施及绿地比例偏低，工业用地、居住用地交叉布置，地块功能混乱无序。例如，广东省大亚湾附近的海岸带开发强度较大，该区域既有石化工业利用区，周边又分布有居民区和重要旅游区，居民生活和旅游开发可能存在安全隐患，功能布局需进一步统筹优化。
4海岸带专项规划的编制重点及策略
4.1海岸带专项规划的编制重点
4.1.1海洋功能分区及管控
海洋功能区划为实施成效显著的海洋空间规划，是《海域使用管理法》建立的3项基本制度之一，是编制各类涉海政策、实施海域使用和海洋环境保护管理的重要依据，也是用于引导和规范各涉海用海项目、统筹维护用海秩序、实现海域合理开发和可持续利用的重要手段。海洋功能区划的管控要求以登记表的形式体现，登记表中明确了每个功能区的名称、类型、地理范围、面积、岸线长度等指标，同时提出海域使用管理和海洋环境保护要求，是海域使用论证的重要审批依据。此外，地市级的登记表中增加了开发利用现状的描述和功能区位置及范围图件。
当前的国土空间规划将海洋空间划分为生态保护区、生态控制区和海洋发展区，但缺少了登记表式的管控要求。因此，继承和沿用海洋功能区划的管控手段，登记表应成为海岸带规划海洋功能分区的主要抓手。海岸带规划分区应在与国土空间规划分区、海洋“两空间内部一红线”成果相衔接的基础上，省级划分到功能分区二级类，地市级划分至三级类，细化完善登记表的内容，同时在登记表中提出在空间用途准入、开发利用方式、保护修复、资源利用和防灾减灾等方面的差异化要求。海洋环境保护要求可与生态环境部的“三线一单”管控要求相衔接。
4.1.2海岸建筑退缩线划定
海岸建筑退缩线是控制陆域开发建设活动向海延伸、约束城市建设边界、保障海岸生态安全、保障公众亲海空间的有效手段。近年来，我国山东省、海南省、福建省、广东省、海口市、烟台市、威海市和深圳市等省市陆续制定了海岸建筑退缩线制度，实施效果不一，部分省市存在划定方法“一刀切”、考虑因素不足、实施性不强、法律法规支撑不足等问题。
以深圳市为例，《深圳市海岸带综合保护与利用总体规划》划定了“海岸陆域建设管控区”(图2)，要求“核心管理区向陆划定35～50m的管控距离，协调区划定100m的管控距离，鼓励有条件的区域扩大管控距离。海岸带地区新建及更新项目应严格落实管控退线要求，已批未建项目宜按管控要求进行方案优化，提高滨海空间品质”。海岸陆域建设管控区具体的划定步骤如下：①明确划定不同类型海岸线的退缩距离，如砂质和生物海岸向陆延伸50m，其他自然岸线、人工岸线及河道上口线向陆延伸35m；②明确核心管理区和协调区的建设管控要求和准入清单；③保障措施严格，明确要求“协调区内建设项目应编制详细规划设计，作为未来规划审批的重要依据”，在管理工作中保障管控区的实施。
图2深圳市海岸陆域建设管控图
4.1.3海岸线资源分类管控
《指南》明确要求“根据自然资源条件和开发程度，将海岸线划分为严格保护、限制开发和优化利用3个类别，结合自然地理单元进行岸线分段和编号，分类分段明确管控要求，强化岸线两侧陆海统筹管控，实现岸线精细化管理”。实施海岸线资源分类管控是落实《海岸线保护与利用管理办法》的重要举措。
2017年颁布的《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》明确了海岸线管控类别，是海域使用审批管理的重要抓手之一。广东省各沿海地市均对严格保护岸线设立了保护标识，加强了严格保护岸线的宣传与保护力度。然而，在实际管理中，严格保护岸线与《海洋生态保护红线》划定的保有大陆自然岸线不完全对应、管控要求中的准入条件不明确也给地方发展和海域管理造成了一定困扰。例如，广东省2017年划定的保有大陆自然岸线长度为1446.2km，占全省大陆海岸线总长度的35.15％；划定的严格保护岸线长度为1583.6km，占全省大陆海岸线总长度的38.5％；严格保护岸线与保有大陆自然岸线在空间布局上也存在差异,以湛江为例，部分严格保护岸线未落在保有大陆自然岸线的空间上(图3)；管控要求方面也有相似之处，“严格保护岸线要按照生态保护红线有关要求管理，确定生态功能不降低、长度不减少、性质不改变。禁止在严格保护岸线范围内开展任何损害海岸地形地貌和生态环境的活动”。在实践工作中，两个概念的产生对地方的海域使用管理可能造成困扰。
图3湛江市2017年保有大陆自然岸线(左)与严格保护岸线(右)对比图
在海岸带专项规划编制中，应将保有大陆自然岸线与严格保护岸线相衔接，采用“自上而下、自下而上、上下联动”的组织协调方式开展。首先，由省级自然资源主管部门统筹协调，制定大陆自然岸线保有率测算标准，分配好各地市的大陆自然岸线保有率和保有长度；其次，由各沿海地市自行划定保有大陆自岸线，并落于空间上；最后，进行多轮省市上下联动协调，由省级层面主导，明确保有大陆自然岸线的空间位置，确保重点保护的岸段落入严格保护岸线范围中。限制开发岸线和优化利用岸线由各省市按省级层面要求的比例自行进行空间布局。有条件的省市可设立严格保护岸线“一段一表”的管控要求，明确严格保护岸线内开发建设的准入清单。
4.1.4海洋产业布局优化
《指南》中提到进行海洋渔业、港口航运、钢铁石化工业、核电、海洋可再生能源、滨海旅游、海水淡化、海砂开采、海底管廊9个海洋产业的布局优化。海洋经济发展“十四五”规划统筹谋划海洋产业发展的总体布局，并提出重点工程和项目。与海洋经济发展“十四五”规划不同，海岸带规划中的海洋产业布局优化属于基于海洋产业的空间规划，涵盖内容广泛，具有创新性和协调性，规划成果可为行业管理部门的用海活动建设提供依据。
4.2海岸带专项规划的编制策略
4.2.1加强调查，摸清家底
4.2.2因地制宜，合理取舍
4.2.3严格管控，把握底线
海岸带专项规划属于空间规划，应把握好海岸带“两区两线”的空间管控，即划定海洋功能分区、陆海一体化分区、严格保护岸线和海岸建筑退缩线，并明确空间准入、利用方式和保护要求等管控要求。海岸带专项规划将建立海岸建筑退缩线制度列为重点内容，应因地制宜地划定海岸建筑退缩线并明确退缩空间的管控要求。省级层面应遵循“底线管控”的思维，合理划定自然岸线保有率、海洋生态保护红线和海洋生态空间等指标，明确管控要求，加强严格管控。同时，应通过指标传导、底线传导、空间布局传导等方式将本级海岸带专项规划的要求传导至下级国土空间总体规划和海岸带专项规划中，发挥海岸带专项规划细化国土空间总体规划、指导控制性详细规划的作用。
4.2.4整合资源，统筹布局
海岸带产业发展与产业布局优化涉及跨部门的合作。在海岸带专项规划编制过程中，充分整合各涉海部门资源，对接和协调不同部门的发展需求，共同探索优化调整海洋产业布局的路径，也是规划的重点任务之一。规划编制前应进行详细调研，了解自然资源、交通运输、生态环境、文化和旅游、农业农村、水利等有关部门的海岸带发展诉求，建立跨部门联合管控机制，协调解决跨部门间的矛盾冲突，提高海岸带空间资源的利用效率。此外，应整合国家与地方的管理资源，建立国家与省、市等地方的数据共享机制，同时设置海区节点，为市县级、海区级的海洋管理提供数据支撑和实施保障。