新冠肺炎疫情防疫期间政府应急征用中的一些法律问题
江苏东银律师事务所汪小青律师
一、应急征用的定义及名称
关于应急征用使用的名称，各地对外表示并不一致，《广东省突发事件应对条例》第三十七条使用的是“应急处置征用令”；《重庆市突发事件应对条例》第四十一条使用的是“应急征用令”；《武汉市应对突发事件应急征用和补偿实施办法》第十三条和第十四条使用的是“应急征用决定书”；《南京市应对突发事件生活必需品征用办法》第十六条和第十七条使用的是“应急征用决定书”；《常州市应对突发事件应急征用管理办法》第十四条和第十五条使有和提“应急征用决定书或者紧急征用通知”。
我们认为，本地有法规有政府规章规定的，应该优先和统一使用，针对我们南京市，因为《南京市应对突发事件生活必需品征用办法》仍为有效规定，应使用名称为“应急征用决定书”，但是同时常州市的规定较为完善，某些紧急场合和时刻，可能还无法按程序由政府先做出应急征用决定，并制作应急征用决定书，而需要立即征用的，此时应用使用的名称为“紧急征用通知”比较合适。
二、应急征用的法律规范依据
（一）法律法规
1.《中华人民共和国宪法》
第十三条公民的合法的私有财产不受侵犯。
国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
2.《中华人民共和国民法典》
第一百一十七条为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的,应当给予公平、合理的补偿。
第二百四十五条因抢险救灾、疫情防控等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后,应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。
第三百二十七条因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿。
3.《中华人民共和国传染病防治法》
4.《中华人民共和国突发事件应对法》
第十二条有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。
第五十二条履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。
5.《土地管理法》
第二条国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
6.《突发公共卫生事件应急条例》
7.《国家突发公共卫生事件应急预案》
5.4抚恤和补助：地方各级人民政府要组织有关部门对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤；对参加应急处理一线工作的专业技术人员应根据工作需要制订合理的补助标准，给予补助。
5.5征用物资、劳务的补偿：突发公共卫生事件应急工作结束后，地方各级人民政府应组织有关部门对应急处理期间紧急调集、征用有关单位、企业、个人的物资和劳务进行合理评估，给予补偿。
（二）江苏省地方性法规、地方规章和规范性文件
1.《江苏省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》（2020年2月8日江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过）
县级以上地方人民政府在不与宪法、法律、行政法规相抵触，不与本省地方性法规基本原则相违背的前提下，可以在疫情排查、隔离观察、社区管理、市场管理、劳动保障、市容环境等方面，采取集中收治隔离等临时性应急行政管理措施。
2.《江苏省实施〈突发公共卫生事件应急条例〉办法》（2003年6月9日省政府第9次常务会议通过，2003年6月11日江苏省人民政府令第20号颁布，即日起施行）
第二十二条根据突发事件应急处理的需要，县级以上人民政府和突发事件应急处理指挥部有权依法采取下列措施：
（一）对人员实行健康申报，进行健康检查或者医学观察；
（二）对人员进行疏散、隔离或者限制流动；
（三）限制或者禁止举办大型活动；
（四）临时关闭公共场所；
（六）对食物和水源采取控制措施；
（七）对传染病疫区实行封锁；
（八）采取其他必要的措施。
解除前款所列措施，由原决定机关及时予以宣布。
3.《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（2011年11月23日经省人民政府第80次常务会议讨论通过发布，自2012年2月1日起施行）
第五十五条县级以上地方人民政府为应对突发事件，必要时可以依法实施应急征用。
被征用的财产使用后，实施征用的人民政府应当返还被征用人。单位、个人的财产被征用或者征用后毁损、灭失的，实施征用的人民政府应当按照国家和省有关规定给予补偿。
4.《南京市人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》（2020年2月10日南京市第十六届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过）
5、南京市人民政府《贯彻落实市人大常委会关于依法防控新型冠状病毒肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全决定的实施意见》（宁政发〔2020〕19号）
实施临时应急措施。根据疫情发展需要，可依法征用单位或个人的财产，被征用的财产在使用完毕或者疫情结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。临时征用或者调用的设施、设备、物资应当优先满足病人救治和一线医护的需要。
6.南京市人民政府《南京市应对突发事件生活必需品征用办法》（2011年12月30日市政府第62次常务会议审议通过，自2012年3月1日起施行）
第十六条突发事件发生后，需要征用生活必需品的，由市、县(区)人民政府作出征用决定，商务行政主管部门负责组织实施。
第十七条应急征用决定书附应急征用清单。应急征用清单一式二份，征用双方各执一份。
7.常州市人民政府《常州市应对突发事件应急征用管理办法》（常政规[2014]3号）
8.省、市、区应急预案
江苏省人民政府《江苏省突发事件总体应急预案》（苏政发〔2020〕6号）：“对紧急调集、征用有关部门和单位及个人的物资按照规定给予补偿”。
南京市人民政府《南京市突发事件总体应急预案》（宁政发〔2020〕86号）：“对紧急调集、征用有关部门和单位及个人的物资按照规定给予补偿”。
南京市江宁区人民政府《关于印发南京市江宁区突发公共卫生事件应急预案等六个应急预案的通知》（江宁政发〔2017〕420号）：“突发公共卫生事件应急工作结束后，各级政府要组织有关部门对应急处置期间紧急调集、征用有关单位及个人的物资和劳务进行合理评估，及时给予补偿。”
1、原则性规定：
《北京市突发公共卫生事件应急条例》
《广东省突发事件应对条例》
《广东省突发事件应急补偿管理暂行办法》
《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》
《重庆市突发事件应对条例》等。
2、针对性规定：
《云南省突发事件应急征用与补偿办法》
《武汉市应对突发事件应急征用和补偿实施办法》
《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》
《江门市突发事件应急征用和补偿办法》
《惠州市突发事件应急征用和补偿实施办法（试行）》等。
三、适用应急征用法定前提
根据上述《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律规定，发生抢险救灾、疫情防控、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的紧急处置，为了公共利益需要的情形，政府可以启动应急征用。
有的地方政府规定了应急征用的前提条件，比如《常州市应对突发事件应急征用管理办法》：突发事件发生后，根据应急需要，在人民政府储备、市场购买等渠道无法使得应急救援物资快速到位的情况下，可实施应急征用。
《武汉市应对突发事件应急征用和补偿实施办法》：突发事件发生后，市、区人民政府在采取调用现有储备资源、紧急采购等措施后，仍无法满足应急处置需要的情况下，可以采取应急征用措施。
《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》规定：应对突发事件应急征用工作应当坚持提前统筹、就近征用、均衡负担、依法补偿的原则。政府及其部门采取的应对突发事件应急征用措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应。有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护单位和个人权益的措施。有的没有规定具体条件。
四、应急征用的决定行政主体
《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定：有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。
《江苏省实施〈突发公共卫生事件应急条例〉办法》第二十二条：县级以上人民政府和突发事件应急处理指挥部有权依法采取措施。
《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》第五十五条：县级以上地方人民政府为应对突发事件，必要时可以依法实施应急征用。
《南京市应对突发事件生活必需品征用办法》规定：由市、县(区)人民政府作出征用决定，商务行政主管部门负责组织实施。
《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》第三十六条规定：市、区人民政府依法可以向辖区内单位或者个人征用应急处置所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。第四十八条规定：市、区人民政府或者应急指挥机构可以根据应急处置需要，采取防控措施，紧急调集应急处置和医疗救治队伍，调用储备物资，临时征用设备、设施、场地、交通工具和其他物资。
《重庆市突发事件应对条例》第四十一条规定：市、区县（自治县）人民政府及其有关部门依法实施应急征用，应当向被征用的单位或者个人发出应急征用令并做好登记造册工作。应急征用令由履行统一领导职责的人民政府发布，或者由负责具体处置工作的有关部门、专项应急指挥机构发布，也可以由现场指挥长签发。
在疫情防控期间，鉴于《中华人民共和国传染病防治法》于2013修正发布，《中华人民共和国突发事件应对法》于2007年11月施行，突发事件应对法中又包括了公共卫生事件，传染病又是公共卫生事件中主要形式，可以说传染病防治法系突发事件应对法关于公共卫事件中关于传染病方面的特殊规定，对发生传染病疫情，应当适用传染病防治法的条款规定。除非地方有明确的立法规定和地方法律依据。
目前针对针对传染病疫情防控，政府职能部门不适宜作为应急征用的决定主体，但是可以作为应急征用具体实施单位，以及征用结束后，关于补偿事项的具体实施单位。
五、应急征用的实施主体
（一）粮食的征用由发展改革部门负责实施；
（二）能源的征用由发展改革部门、经济和信息化部门或者商务部门负责实施；
（三）药品、医疗器械和医疗机构的场地、人员、物资的征用由卫生健康部门、市场监管部门或者医疗保障部门负责实施；
（四）衣物、棉被等救灾物资的征用由应急管理部门负责实施；
（五）交通设施设备及运输工具的征用由交通运输部门负责实施；
（六）建设工程机械的征用由城乡建设部门或者住房保障房管部门负责实施；
（七）市政工程维护机具的征用由城管执法部门负责实施；
（八）特种设备的征用由市场监管部门负责实施；
（九）体育场馆的征用由体育部门负责实施；
（十）宾馆和食品、饮用水等生活必需品的征用由商务部门负责实施；
（十一）广场的征用由其所在地区人民政府负责实施；
（十二）其他物资、场所的征用由相应的主管部门负责实施。
可以根据各职能部门的事项确定征用实施单位，也可以人民政府另行指定征用实施单位。
六、应急征用的范围及法律依据
《中华人民共和国民法典》第二百四十五条：因抢险救灾、疫情防控等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后,应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。
《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条：有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
《南京市应对突发事件生活必需品征用办法》规定应对突发事件生活必需品，包括粮油、蔬菜、肉类、蛋品、奶制品、食糖、食盐、饮用水和卫生清洁用品等日常生活必需品。
因此，应急征用的范围和法律依据，在行政法律文书上也表述一致，征用范围与法律条文要对应。
七、应急征用财物的返还
《武汉市应对突发事件应急征用和补偿实施办法》：征用实施单位应当在被征用物资、场所使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后15个工作日内，汇总被征用物资、场所使用情况，制作应急征用物资、场所使用情况确认书，通知公民、法人或者其他组织，凭应急征用决定书、应急征用清单办理返还交接手续。被征用物资、场所毁损、灭失的，征用实施单位或者被征用物资、场所使用单位应当一并出具毁损、灭失证明。
《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》：市、区人民政府应当向被征用的单位或者个人发出应急征用凭证，使用完毕后，应当按照有关规定及时返还；因被征用而造成财产毁损、灭失或者其他损失的，应当按照评估价值或者参照征用时的市场价值依法给予补偿。
《南京市应对突发事件生活必需品征用办法》：被征用的生活必需品，已经消费或者使用的，按照被征用时的市场价格进行补偿。未消费或者使用，不影响销售的，返还被征用单位，或者由商务行政主管部门购买。商务行政主管部门自办理完结算之日起三十个工作日内，对被征用单位给予补偿。
八、征用程序
经结合各地一些城市做法等，通常办理征用的程序，主要分如下几步：
（一）应急征用政府内部决策
（二）制作应急征用决定书
（三）制作送达回执，履行送达通知
将征用决定书送达给被征用人，送达回证需写明征用单位、被征用人、具体执行人员等,执行人员还应当当场宣读征用决定内容、配合完成征用义务等。
（四）实施应急征用
制作征用清单、调集人员清单，与被征用人办理征用场地、物资等清点交接手续，签收征用清单或人员清单，并做好相应的登记造册工作。应急征用确认清单一式两份，双方各执一份。被征用物资、场所由政府或者其指定的部门统一管理和调遣，并张贴或者悬挂政府应急征用标志。
法律依据：《中华人民共和国突发事件应对法》第十一条第二款：公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。第六十六条：单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。
《江苏省实施〈突发公共卫生事件应急条例〉办法》第四十五条：在突发事件应急处理工作中，有下列违法行为之一的，依照法律、法规的规定对有关人员给予行政处分；违反治安管理规定的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》第七十条：单位或者个人违反本办法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。
《中华人民共和国行政处罚法》第四十九条：发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；
《中华人民共和国行政强制法》第十九条：情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。
（五）征用财产返还、评估与补偿
及时通知：征用单位在应急结束后及时确定补偿单位及落实、监督补偿工作：通知被征用人收回被征用财物以及财产使用情况，如财物已毁坏或已使用无返回价值的，出具相应的证明或说明；告知具体负责补偿责任单位具体名称及联系信息；同时通知被征用人（受偿人）向补偿责任单位提交申请补偿所需资料及期限，告知被征用人（受偿人）权利义务和重要事项提示。已有地方规定有具体办法规定的，期应当按规定期限办理）
公开公示：征用单位应当按照规定公开包括损失情况、补偿标准、补偿金额等在内的应急征用补偿信息，以及选择的评估机构等信息，接受有关部门以及社会的监督。除涉密内容和事项外，补偿情况应当在当地人民政府门户网站或者主流媒体上予以公告。
鼓励被征用单位或个人无偿支持应急征用工作。对在应急征用中做出突出贡献的，人民政府或有关部门应当予以表彰。