9月14日，欧盟委员会正式提议禁止所有强制劳动的商品进入欧洲市场。该禁令倡议旨在涵盖制造生产的所有阶段。
冯德莱恩主席在国情咨文中明确表示，欧盟提议禁止欧盟市场上由强迫劳动生产的产品，无论这些产品是在哪里生产。
欧盟议会长期以来一直呼吁禁止使用强迫劳动制造的商品。一年前，欧盟委员会主席冯德莱恩在关于欧盟局势的演讲中承诺禁止销售强迫劳动产品。今年2月，欧盟委员会提出尽职调查规则提案；4月，欧洲议会国际贸易委员会与欧盟委员会就未来有效禁止强迫劳动制造或收获的产品的立法文书交换了意见。
而6月21日起实施的美国UFLPA也迫使欧盟加快制定类似措施。美施压欧盟对强迫劳动立法！中国太阳能行业或再遭贸易壁垒
中国作为硅料的主要原产国，UFLPA的实施预计会影响到硅料、甚至下游电硅片、电池片与组件的出口，而欧盟委员会此次提议的新法规也有可能影响到欧盟国家清洁能源，特别是太阳能产业的发展。
布鲁塞尔，2022年9月14日
COM(2022)453final2022/0269(COD)
向欧洲议会和理事会关于
禁止在欧盟市场上使用强迫劳动产品的条例的提案
(与欧洲经济区有关的文本)
解释性备忘录
1.提案的背景
-提案的原因和目标
国际社会已承诺到2030年消除强迫劳动（联合国可持续发展目标8.7）然而，强迫劳动使用仍然很普遍。国际劳工组织（ILO）估计，全球被强迫劳动的人数为2760万。
该提案目的是有效地禁止在欧盟市场上投放和提供由强迫劳动，包括强迫儿童劳动制造的产品，以及从欧盟出口。该禁令涵盖了国内生产和进口的产品。该提案以国际标准为基础，补充欧盟现有的横向和部门举措，特别是企业可持续发展的尽职调查和报告义务，规定一项由强大的、基于风险的执法框架支持的禁止措施。
冯德莱恩主席在2021年9月15日的国情咨文中首次宣布该倡议。2022年2月23日，委员会关于全球体面工作的公报和委员会关于企业可持续发展尽职调查指令的提案中规定了该提案的一般内容。
-与政策领域的现有政策规定相一致
关于全球体面工作的公报和委员会关于企业可持续性尽职调查指令的提案都宣布，委员会正在准备一项新的立法倡议，这将有效禁止在欧盟市场上投放和提供强迫劳动制造的产品。
欧盟委员会关于企业可持续发展尽职调查指令的提案涉及其范围内的公司的企业行为和尽职调查程序，没有规定专门用于防止在欧盟市场上投放和提供强迫劳动产品的措施。该提案的重点是在公司法和公司治理范围内建立一个系统，以解决公司自己的业务、其子公司的业务和其价值链中的人权和环境侵犯问题。公司被要求与价值链上的商业伙伴接触，以纠正侵权行为。在无法减轻不利影响的情况下，脱离关系仍然是最后的手段。虽然它包括对不遵守尽职调查义务的制裁，但并不要求成员国或公司禁止在市场上投放和提供任何产品。
《欧盟基本权利宪章》第5（2）条明确禁止强迫劳动。这一禁令在欧盟现行法律和即将出台的立法倡议中得到了充分体现，并在国际和欧洲倡议中得到了处理。
2021年7月，欧盟委员会和欧洲对外行动局发布指导意见，以协助欧盟企业采取适当措施，根据国际标准应对其业务和供应链中的强迫劳动风险。该文件是通往针对强迫劳动的立法的桥梁。本提案与该指南的方法一致，在处理经济运营商的行动时将考虑到这一点。
强迫劳动是一种劳动剥削形式，根据关于防止和打击人口贩运和保护其受害者的第2011/36/EU号指令，这种行为应受到惩罚。此外，该指令规定了法人对该指令中提到的剥削行为的责任，同时还规定了行政和刑事制裁，如果这些剥削行为是由法人中担任领导职务的任何人为其利益而实施的，或者由于缺乏监督或控制而可能发生犯罪。本提案将对该指令进行补充，不会妨碍包括执法部门在内的主管部门在其职权范围内对被指控或确认的与强迫劳动和劳动剥削有关的人口贩运罪行采取行动。
《雇主制裁指令》禁止雇用非法居留的非欧盟国民，包括人口贩运的受害者。本提案也将补充该指令。
强迫劳动的持续存在表明，有必要采取更多措施，也针对产品，以防止投放和提供使用强迫劳动制造的产品。
-与欧盟其他政策的一致性
欧盟2020-2024年人权和民主行动计划包括欧盟和成员国的一个优先事项，即促进消除强迫劳动和实施负责任的商业行为的国际标准，如联合国商业与人权指导原则和经济合作与发展组织（OECD）的跨国企业和尽职调查准则。这项建议与该行动计划的优先事项相一致。它还补充欧盟关于儿童权利的战略，根据《欧盟基本权利宪章》第32条，欧盟承诺对童工采取零容忍的态度，并确保欧盟公司的供应链不存在童工。
这项建议对其他人权要求的应用没有影响。它还将补充欧盟的监管环境，该环境目前不包括禁止在欧盟市场上投放和提供用强迫劳动制造的产品。与非欧盟国家当局的国际合作将以结构化的方式进行，作为现有对话结构的一部分，例如与第三国的人权对话，或者在必要时，将临时创建特定的对话。高级代表作为委员会副主席，将确保与委员会内部不同领域的对外行动保持一致。
2.法律依据、辅助性和比例性
-法律依据
本提案的依据是《欧洲联盟运作条约》（TFEU）第114条和207条。
TFEU第114条规定，议会和理事会应采取措施，使成员国以建立和运作内部市场为目标的法律、法规或行政行为所规定的条款趋于一致。
该条例的目的是避免货物自由流动的障碍，并消除因国家法律、法规或行政规定中关于在欧盟市场上投放和提供强迫劳动产品的分歧而导致的内部市场竞争的扭曲。
人们越来越注意到强迫劳动问题的持续存在，也越来越注意到需要避免提供强迫劳动的产品。一些成员国的议会和政府已经宣布需要通过立法，以确保用强迫劳动制造的产品不会出现在他们的市场上。在这一背景下，存在一个具体的风险，即成员国将通过国家法律，禁止在其领土上放置和提供用强迫劳动制造的商品。这些法律可能会出现分歧。这种分歧很可能导致规避行为。
在国内市场上影响货物流动的努力。因此，各成员国关于在本国市场上投放和提供强迫劳动产品的法律存在分歧，有可能造成内部市场的扭曲，为货物的自由流动制造不合理的障碍。
根据TFEU第207条，共同的商业政策必须建立在统一的原则之上，例如，在出口政策方面。由于该提案将对贸易产生直接和即时的影响，其形式是禁止强迫劳动制造的产品出口，以及禁止被证明是强迫劳动制造的产品进入欧盟市场，因此第207条应成为法律依据。
-辅从原则（针对非排他性权限）
本提案的实施，特别是调查和决定禁止用强迫劳动制造的产品，将属于成员国国家当局的职权范围。海关当局将主要根据成员国主管当局发布的决定，在欧盟外部边界采取行动，识别和阻止用强迫劳动制造的产品进入或离开欧盟市场。然而，仅靠成员国在该领域的立法不可能是充分和有效的，仅靠成员国层面的立法不能充分实现提案的目标。欧盟立法和执法协调是必要的，原因如下。
-欧盟市场的运作需要这一领域的共同规定。成员国法律的差异有可能造成内部市场的扭曲，并对货物的自由流动造成不合理的障碍。
-整个欧盟的执法工作必须统一。如果欧盟某些地区的执法不那么严格，就会形成薄弱环节，这可能会威胁到公共利益，造成不公平的贸易条件。
-与公司价值链中的强迫劳动有关的风险往往具有跨国界的影响，深入到几个欧盟成员国和/或非欧盟国家。这突出表明，需要一个欧盟范围内的方法，为在内部市场和其他地方经营的公司提供法律确定性和公平竞争的环境。
因此，该提案有必要确保在该领域强大和统一的执法，防止内部市场运作扭曲，维护捍卫公共利益，确保欧盟内部和外部建立企业公平竞争环境。
-相称性
该提案为成员国的所有主管部门规定一套共同权力，这应有助于加强执法。执法权将由成员国掌握。一些成员国可能需要调整他们的国家程序法，以确保他们的执法机构能够在跨国界的情况下有效地使用其权力背景下，在欧盟范围内进行合作并处理不符合要求的产品。为确保主管部门之间顺利合作和交换证据，所选择的协调程度是必要的。
-文书的选择
为实现有效执法和合规的目标，有必要制定一项法规。一项指令将无法实现这些目标，因为管辖权的差异可能在转换后仍然存在，使统一的执法面临风险。
委员会将发布指导方针，为成员国的执法部门和公司提供支持，提供一般信息和背景信息，并就如何应用和遵守该提案提出建议。
公司（包括微型、小型和中型企业）及其代表组织和可能受到强迫劳动影响的供应链中的其他经营者。
工会组织。
欧盟成员国和非欧盟国家。
国际组织（特别是国际劳工组织和经合组织）。
民间社会组织/非政府组织（NGO）。
从2022年5月23日到2022年6月20日，该证据征集活动公开征求公众意见和反馈。总共收到107份答复，其中76份附有补充资料或立场文件。
答复者主要是商业协会（33%）、非政府组织代表（31%）和公司/商业组织（15%），其次是工会、公民、公共当局和学术/研究机构。
关于该工具的范围，主要的争论点是它是否应该局限于每个具体的托运货物被单独审查，或者它是否也应该允许加强对具体产品、行业、生产基地、地区和国家的审查。
私营部门的答复者经常提到与欧盟和国家现有法规的一致性，以避免公司的重复工作和增加官僚主义。其他的意见反而认为这一举措是对其他法规中的空白的补充，例如对中小企业豁免于拟议的企业可持续性尽职调查的指令。
在中小企业的问题上，观点也是分歧的。民间社会的代表强调，中小企业不应受益于排除或特殊规定，就像他们对拟议的企业可持续性尽职调查指令一样。由于中小企业在欧盟的公司中占大多数，他们的充分融入对于新的文书产生有意义的影响至关重要。另一方面，相当数量的商业协会或公司/商业组织的代表主张中小企业应得到特殊待遇，要么为他们提供详细的指导方针、具体的规定，甚至从文书中排除。这方面的主要论点是，小公司的资源较少，无法进行深入的尽职调查，而且它们的市场力量较小，无法对供应商施加压力，使其做出更多努力或提供进入其生产场所和雇员的机会。
新的提案需要确保被发现用强迫劳动生产的产品不仅应被禁止进入欧盟单一市场，而且不能被转到没有禁令的国家，或没有能力调查和/或执行的国家。因此，加强与非欧盟国家当局的合作，以确保被禁止进入其市场的产品不会最终进入欧盟单一市场，反之亦然，这是至关重要的。
-影响评估
要解决的问题--强迫劳动--与《欧洲联盟条约》第21条以及《欧盟基本权利宪章》第5（2）条和《欧洲人权公约》第4条规定的对人类尊严的尊重以及人权的普遍性和不可分割性直接相悖。
在此背景下，强迫劳动需要采取紧急行动，这不允许进行影响评估。然而，在其他倡议的影响评估中收集的证据，如关于企业可持续性尽职调查指令的提案和可持续产品倡议，都为本提案的起草提供了参考。出于这个原因，并考虑到该倡议的重要性和紧迫性，根据委员会的《更好监管指南》，给予了减损。分析和支持证据仍将在本提案公布后三个月内以工作人员工作文件的形式提出。
就成本而言，该提案主要会给公共机构带来执法成本，给经济运营商带来合规成本。委员会也将产生有限的成本。
合规成本是指公司为确保不在欧盟市场上投放和提供使用强迫劳动制造的产品而面临的成本。他们的成本将取决于他们是否已经被尽职调查条款所涵盖（例如，拟议的企业可持续性尽职调查指令），或者他们是否已经在自愿的基础上进行了尽职调查。
-监管的适宜性和简化
所有在欧盟市场上提供产品或从欧盟市场上出口产品的经济运营商都应被涵盖。这对于有效禁止在欧盟市场上提供强迫劳动的产品是必要的。
中小企业的资源和专业知识有限，无法实施有效的尽职调查制度。与大公司相比，从市场上撤下商品也可能意味着中小企业的负担更重。
因此，对于中小企业来说，需要进行一些调整。从理论上讲，适应中小企业的特殊需求和限制的一种方法是将这些公司从该建议的范围内豁免。然而，这并不是一个可行的方案，因为该提案将不得不把重点放在涉嫌使用强迫劳动制造的产品上，而不考虑所涉及的经济经营者的规模。不能事先排除当局在启动强迫劳动调查时可能接触的实体在某些情况下是中小企业。因此，豁免中小企业将影响提案的有效性并造成不确定性。此外，重要的是要考虑到，由于中小企业通常是价值链的一部分，针对这些供应链中的大型企业的政策也会产生影响中小企业需要有尽职调查程序以获得融资，并满足行使尽职调查的大型买家/供应商的要求。正如委员会在《2021/2022年欧洲中小企业年度报告》中的建议所指出的那样，立法考虑简化的自愿工具和缓解措施，使中小企业能够证明其可持续性承诺，可能更为合适。
委员会评估了引入产品数量和/或价值门槛的好处，在此建议下，当局不会启动强迫劳动调查。由于中小企业更有可能在市场上提供较小数量的产品，这种最低限度的条款原则上可以作为一种考虑他们情况的方式，并在很大程度上使他们免于调查。然而，建立最低限度的门槛将扭曲内部市场的公平竞争环境，造成漏洞。这也不能保证中小企业总是在该建议的范围之外，因为较小的经济运营商肯定可以在市场上提供相当数量的产品，这取决于该部门。
因此，与其为中小企业提供明确的豁免，或设置最低限度的门槛，不如通过措施的设计，包括基于风险的执行和支持工具来解决他们的情况。这将包括，例如措施的设计：在决定提交信息的时限时，主管部门将考虑有关经济经营者的规模和资源，要知道小公司不会像大公司那样有很多资源用于价值链概述和绘图。
支持工具。由于经验表明，中小企业受益于支持性工具，如准则或模板，需要较低的成本，委员会将发布指南，这应考虑到经济经营者的规模和经济资源。
4.预算影响
本提案所附的立法财务报表列出了对预算、人力和行政资源的影响。
5.其他内容
-实施计划和监测、评估和报告安排
委员会将积极监测拟议条例的实施，并确保拟议条例实现其目标。监测工作将特别侧重于有效防止以强迫劳动制造的产品在欧盟市场上销售或从欧盟出口，并确保主管当局之间的有效合作。它还将考虑到对企业，特别是对中小企业的影响。
-对提案具体条款的详细解释
第一章包含一般条款：主题（第1条），定义（第2条）和禁止用强迫劳动制造的产品，即在欧盟市场上提供和出口（第3条）。
第三章涉及对进入或离开欧盟市场的产品的规定。关于海关控制的具体规定是必要的，因为（欧盟）2019/1020号条例在这种情况下不适合，海关当局不能像他们通常在（欧盟）2019/1020号条例下那样作为第一道防线行事。因此，他们将依赖主管当局的决定。此外，海关当局必须掌握参与制造过程的自然人和法人以及产品本身的具体信息，以便他们能够按照主管当局的决定，以有效的方式阻止强迫劳动制造的产品进入或离开欧盟市场。
因此，第三章包括关于海关控制的规定（第15条），经济经营者应向海关当局提供的信息（第16条），暂停可能违反禁令的产品的自由流通或出口（第17条），在不违反规定的情况下释放其自由流通或出口（第18条），拒绝释放其自由流通或出口（第19条）和处置拒绝释放自由流通或出口的产品（第20条），以及关于主管当局和海关当局之间交流信息和合作的规定（第21条）。
第四章包含了关于信息系统的规定（第22条），关于委员会为帮助主管部门执行该拟议法规和经济经营者遵守该法规而必须发布的准则，以及关于确保主管部门之间任务明确和行动一致的规定（第23条）和关于欧盟强迫劳动产品网络的建立、组成和任务的规定，该网络将作为主管部门和委员会之间结构化协调和合作的平台（第24条）。
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