自2015年新《预算法》正式生效以来，国家层面就一直强调规范地方政府的举债行为，减少地方政府隐性债务的不断扩大，而且早在2014年国务院就印发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）并提出建立规范的地方政府举债融资机制。财政部于2015年出台了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库【2015】64号）和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库【2015】83号）予以响应，并且在随后的每年都会印发“关于做好××年地方政府债券/专项债券发行工作的通知”来为历年的政府债券发行工作提供指导和安排。地方政府债券市场也随着政策文件的跟进而不断扩大，根据财政部统计数据显示，截止2020年10月末，全国地方政府债务余额258074亿元，其中一般债务128498亿元，专项债务129576亿元；政府债券256159亿元，非政府债券形式存量政府债务1915亿元，由此，我国政府债务已经基本完成了向政府债券的置换。
2020年是“十三五”的收官之年，同时也是外部经济环境极其复杂的一年，在世界各国经济普遍深陷疫情泥沼的当下，国家需要通过实施积极的财政政策来确保经济的平稳运行并实现一定程度的增长，地方政府债券仍需要维持在一定的发行规模，5月份的政府工作报告就明确今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元。面对这样的新形势和新要求，地方政府债券发行及管理工作所面临的挑战和压力十分巨大，原有的两部暂行管理办法已很难适应当前地方政府债券发行和管理的需求，43号文正是在这样的背景下适时印发。
二、内容
43号文共计7章36个条款，除了第七章附则部分外，其他各章可谓都是内容丰富、干货满满，下面就围绕前六章的重点、亮点内容做进一步分析。
（一）明确了地方政府债券的发行主体和类型
第一章的第三条和第四条则是对原有地方政府债券发行“自发自还”和“保障兑付”原则的进一步明确，分别强调“地方政府依法自行组织本地区地方政府债券发行和还本付息工作”以及“地方财政部门应当切实履行偿债责任，及时支付债券本息，维护政府信誉”。
（二）放开地方政府债券的期限管理，减轻地方政府债券的还款压力
2015年印发的两部暂行办法中对地方政府一般债券和专项债券的发行期限做出了明确规定，分为1年、3年、5年、7年和10年，但是随着地方政府债券市场的不断发展，债券发行期限和项目融资之间的期限错配问题逐渐显现，而且由于可供选择的期限较少，非常容易出现到期债券集中兑付的情况出现。于是2018年在财政部在《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库【2018】61号）中，为一般债券增加2年、15年、20年期限，普通专项债券增加15年、20年期限，丰富了地方政府债券的期限结构。
此外除了放开期限管理外，在第二章的第九条第二款还明确了“专项债券期限与项目期限不匹配的，可在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资”，这种允许专项债接续发行的做法势必将会使得未来专项债资金的使用更加灵活，也更加符合项目资金使用的实际情况。
（三）健全评级管理与信息披露机制，力求映射真实风险
相比较2015年两部暂行办法，43号文通过一整章的内容对地方政府债券发行的信用评级和信息披露做出详细规定。
在信用评级方面，43号文第三章第一条明确要求，首次评级后，信用评级机构应当在评级结果有效期内每年开展一次跟踪评级，在债券存续期内发生可能影响偿债能力和偿债意愿的重大事项时,及时进行不定期跟踪评级，并公布跟踪评级结果。
2020年已经出现地方国企发行的债券提前到期却未能兑付的情况，因此加强地方政府发行债券的评级管理和信息披露就显得十分必要，通过让地方政府债券的评估充分穿透到政府财政收入和项目本身，同时对披露信息的范围和内容作进一步的规定，有助于更加客观和真实的反应债券的风险和价值。
（四）提升发行的市场化程度，丰富发行服务机构主体和发行形式
随着地方政府债券市场的进一步发展，地方政府债券发行逐渐呈现出复杂多变的情形，也给加强地方政府债券发行市场化程度提出了进一步的要求。43号文也是积极响应市场呼声，分别从发行服务机构和形式两个层面进一步提升地方政府债券发行的市场化程度。
而在发行方式上，第四章第二十五条明确允许弹性招标，即事先设定招标发行额区间，按照既定的发行规则，根据最终投标倍数确定实际发行量。除此之外，第四章第二十六条还要求“地方财政部门应当按照财政部有关规定积极通过商业银行柜台市场发行地方政府债券，不断拓宽地方政府债券发行渠道，便利个人和非金融机构投资选择”。
（六）清晰监督主体，明确违规后果
43号文第六章重点围绕地方政府债券发行的监督检查开展，其中第三十四条明确了财政部各地监管局作为地方政府债券监督检查的主体地位，而第三十六条则严格了地方财政部门及时上报债券发行计划的基本义务。根据《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库【2020】36号）的规定，地方财政部门应当在每月20日前披露本地区下月地方债发行计划，在3月、6月、9月和12月20日前披露本地区下季度地方债发行计划。
三、意义及影响
作为我国地方政府举债的“唯一”合法路径，地方政府债券发行与地方经济发展、基础设施建设、公共服务提供都有着密切的联系。同时作为地方政府举债融资规范管理的重要抓手，做好地方政府债券发行的管理工作，就是在为防范地方政府债务系统性风险打下基础。43号文作为最新的地方政府债券发行的纲领性文件，其背后所蕴含的意义和产生的影响不可谓不大，具体来说，主要体现在以下三个方面。
（一）是地方政府举债融资规范管理体系化建设的一个关键环节
（二）是地方政府债券发行和管理工作一次重新校准
一直以来，国家对于地方政府债券的发行和管理工作十分重视，这一点从每年财政部出台的“关于做好××年地方政府债券/专项债券发行工作的通知”就能看出来。但是随着内外政治、经济环境的发展和变化，原先一些旧的政策已经无法适应当前我国地方政府债券发行和管理的要求，迫切需要一部纲领性、集合性的文件来对地方政府债券的发行和管理工作给予明确的指导。这一文件也需要不断的集合地方政府债券发行和管理过程中出现的新情况、新内容予以适时调整。43号文的印发实际上也是国家层面上对于地方政府债券发行、管理工作的一次再校准，其中最为明显的就是放开了地方政府债券的期限管理，赋予地方政府在债券发行结构调整上面的自由权。
（三）是新形势下刺激地方经济发展的一大重要助力
2020注定是一个不平凡的年份，在各国深陷疫情泥沼，我国经济三架马车中“出口”受挫的情况下，如何刺激好、带动好国内经济发展是一个重要问题。各省、自治区和直辖市也在纷纷在今年年初就公布了政府投资项目目录和投资计划，这些目录和计划的背后是为了刺激经济发展而拟实施的一大批基础设施建设项目和背后巨大的融资需求。43号文的印发，为地方政府合理制定发行计划、选择发行方式提供了便利，有助于保障债券顺利发行、降低融资成本、稳定市场预期；又增加了地方政府在选择发行期限、品种等方面的灵活性，能够更好地实现地方政府债券供需匹配，提高资金的使用效率，还可发掘更多的地方政府应债资源。43号文中的各项规定和举措同时也有利于推动地方政府债券管理更加精细化，统筹地方政府债券发行均衡性与效率，提高市场化水平及二级市场流动性，有效保障债券发行工作顺利开展提供保障，从而给地方经济的发展注入新的活力。
作者：
曹珊：高级律师，上海市建纬律师事务所副主任，基础设施业务部主任
高攀：上海市建纬律师事务所基础设施业务部专职律师
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高级律师，上海市建纬律师事务所副主任，基础设施业务部主任。中华全国律师协会建房委秘书长暨建设工程论坛副主任，住建部市场监管司法律顾问。工程学士、法律硕士、工程管理硕士学位。同时拥有土建高级工程师、国家土建一级建造师、造价工程师、项目分析师、IPMP国际工程高级（B）项目经理资格。
曾在大型建筑施工企业工作十年，负责大型施工项目的全面管理，从事律师工作以来在建筑工程、房地产领域承办了一大批的非诉讼和诉讼案件，近年来对我国PPP模式投资建设的法律问题有深入地研究，在全国多地为PPP项目提供咨询服务，对各种PPP项目的模式的转换及应用有特别的法律思路，其特别注重理论和实践的结合，参与编写出版了多部专著。
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