【中文关键词】国家监察权属性；必要性；人民性；复合性
【摘要】国家监察体制改革作为政治体制改革的重要组成部分，对于构建中国特色反腐败体制，推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。学界对国家监察权的属性尚未达成共识，对此有必要予以辨析，弥合分歧。国家监察权是一种“复合性”权力而非“综合性”权力。其权源的生发性使其具有天然的行政属性，但又脱胎于行政权具有相对独立性；而无论是其权力的规制指向一般违法行为还是指向触犯刑事法律规范特定对象，其权力运行亦当遵循“上下一体、内部协调、横向协作、整体统筹及客观义务”的理念、程序及其规律，既发挥好国家监察制度创设的预期功效，又建立起权责明晰、程序规范、监督制约、错案追责、协调有序，统一高效的运行体系。
【全文】
中共中央十八届六中全会提出“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督”，首次明确提出国家专门“监察机关”范畴。2016年11月7日中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点的决定》（以下简称《改革试点》），部署在三省市设立各级国家监察委员会，从体制机制、制度建设上探索改革实践，拉开了国家监察体制改革的序幕，为全面推进监察体制改革、使之体系化制度化法律化积累经验。国家监察体制改革作为政治体制改革的重要组成部分，将为惩防腐败的“分散模式”向“统一高效权威模式”的转变、由行政监察制度向国家监察制度的转型跨越起到重要推动作用。尽管国家监察权作为“中国大陆政治权力的新族”[1]加入我国权力体系已成定局，但是国家监察体制改革启动后监察委员会的地位与性质、国家监察权的属性及其运行、改革之立法模式等问题尚存争议，对国家监察权属性予以探究，澄清认识，当为破解监察体制改革难题之要务。
一、问题之提出
现代国家根据治国理政活动的需要，对政治权力按照一定的方式进行配置，以期实现最优化的国家治理模式及其治理效果。良好的制度往往具有“有效协调和信任、保护个人自主领域、防止和化解冲突、权势和选择”[2]等价值功能。但是，受制于制度本身的缺陷与不同制度之间存在的壁垒，制度的运行往往容易偏离预设目标，出现腐败乱象。正是基于破解这一政权更迭的“历史周期律”[3]难题，实现人民民主专政的政权安全、制度安全及国家长治久安的需要，中央高层决策适时选择推行监察体制改革。国家监察制度也因此成为有效集中反腐力量，合理配置反腐资源，根除传统体制机制积弊，推进国家监察体系和监察能力现代化，最终实现人民根本利益的时代新选择。国家监察制度改革是在现有“分散式反腐模式”[4]基础上进行的变革与重组，是“破”与“立”的有机结合，是党通过国家监察委员会预防和惩治腐败乱象实现形式的创新和国家权力配置的进一步优化。但是理论界实务界尚未对国家监察委员会的地位和性质、国家监察权的属性以及国家监察权运行对“分权控制、协调配合”原则的遵循问题形成共识，因而，有必要充分结合改革背景，弥合分歧。这由此带来的困境，亟待理论回应：
（一）国家监察委员会在国家权力结构中的地位与性质问题
改革创设后的监察委员会作为专门的国家反腐败机关，通过行使国家监察权实现反腐败目标。新设立的监察委员会作为国家监察权的行使主体，其在国家权力结构中与行政机关、审判机关、检察机关处于同一位阶的地位，直接决定了国家监察委员会地位及其性质根本性遂变，即其从原行政监察机关遂变为相对独立的国家机关，其宪法地位、性质与原隶属于行政机关的行政监察机构是不能同日而语的。那么其性质不仅是否还具有行政机关的属性亦或是司法机关的属性，而且国家监察委员会是否应冠名为“人民监察委员会”，是当下理论界、实务界争鸣的热点问题之一。
（二）国家监察权属性的界定问题
（三）国家监察权的运行对“分权控制、协调配合”原则的遵循问题
上述问题的争鸣所关涉的根本性、关键性的症结在于国家监察权作为新型国家权力的属性界定。对国家监察权属性进行准确界定是构建科学合理的国家监察体系的基础，也是推动中国特色反腐败体制机制建设，推进国家治理体系和治理能力现代化的必要前提。本文试从上述争鸣问题入手，对国家监察委员会的性质及国家监察权的属性进行探究与诠释，以期正本清源，为国家监察权理论的构建提供些许有益见解。
二、国家监察委员会的地位及其性质
“国家之本，在于人民。”[7]人民民主专政是我国国体，充分体现了“人民性”的国家性质，是国家权力“属于人民，来自于人民并服务于人民”的根源所在。国家监察委员会作为独立的国家机关，其性质由“人民民主专政”的国体性质所决定，同样具有“人民性”。
（一）厘定国家监察委员会的“人民性”是坚持“人民利益至上”的核心要义
（二）明晰国家监察委员会的“人民性”是对人民民主专政国家根本性质的基本遵循
（三）坚持国家监察委员会的“人民性”是厘清国家机构之间关系的根本要求
三、国家监察权：一种高位阶独立性的复合性权力
（一）国家监察权的属性之争
关于国家监察权的属性，学界分别从国家监察权与国家监察委员会的关系、国家监察权对五种权源的整合方式、国家监察权的职权内容等不同角度形成了不同的争鸣。
1.现代公共权力“第四权”。有学者从域外现代监察权的品性选择和基准定位出发，提出监察权作为“第四权”对于我国正在全面推进的国家监察体制改革具有重要借鉴意义。但是基于监察权属性与国家监察委员会定位之间的密切联系，国家监察委员会作为“国家反腐败工作机构”的定位，“否定了监察委员会的对事监督权，造成监察权作用场域退缩、权力的固有属性发生变化，导致监察权在面对公权力为权不为、为权不彰与为权低效时的无能为力”。[14]根据职权调整对象的不同，公权力的类型可以分为对人权和对事权。其中对人权是指行使权力的主体在履行该项职权时对特定范围内的组成人员拥有监督、选择等权力；对事权是行使权力的主体对所辖事务拥有进行审议的职权，包括建议权、决定权等。依据公权力类型的对人权和对事权的区分，这一观点充分肯定了国家监察权对“人”——公职人员的监察，却忽视了国家监察权基于对公权力运行监督的需要，对“事”——“公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”，[15]对“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为”的监督、调查和处置权。
（1）该观点是将国家监察权内部各权能孤立开来的偏颇认知。国家监察体制改革创设的国家监察权，是对行政监察权、职务犯罪侦查权等不同权源整合的结果。如果将国家监察权视为改革后形成的新整体，那么监察权的监督、调查、处置等权能是构成这一整体的重要部分。整体的变化势必会影响其各个组成部分，部分会依据整体的变化而发生新的变化。因此，对国家监察权属性的探究，不能“以局部代替整体”，仅依靠权力部分特征与行政权或者职务犯罪侦查（预防）权的简单类比，从而得出国家监察权为单一的行政权或者职务犯罪侦查权或者是行政权和职务犯罪侦查权的简单相加，这无疑忽视了各项权能之间的内在联系，以及对相应权能吸收和转化过程中所做的调整，也不符合国家监察权是由行政监察权、行政预防权、检察机关贪污贿赂犯罪侦查权、渎职犯罪侦查权、职务犯罪预防权等五种权力形态进行整体性系统性逻辑性地辩证扬弃而遂变形成更高级形态的国家监察权能结构体系。
（二）国家监察权属性之界定
1.国家监察权的创设与形成。国家监察权对行政监察权、行政预防权以及职务犯罪侦查权、职务犯罪预防权进行整合的过程，其实质是对既往“分散式反腐模式”下不同主体调查权能的继承与改造、对监察对象的延续与扬弃、对法定强制功能的肯定与否定、对权力规制的同一与再造、“权利救济”制度的承续与修缮的统分结合。具体表现在：
（4）对权力规制的“同一”与再造。国家监察权既能对公职人员违纪违法行为以及触犯刑事犯罪的贪腐行为通过调查程序予以查明，又能对违纪违法行为给予实体性处置；既追求程序公正，又保障实体正义。这一特性决定了国家监察权行使过程中当与行政机关、审判机关、检察机关在行使行政权、审判权、检察权的过程中同样需要受到程序的规制、人大立法监督和人民群众的监督。一方面，国家监察权的运行须严格遵循国家监察法律规范，使之在明晰的规则、严格的程序、合理的责任分摊轨道上运行，彰显规范的程序性。另一方面，国家监察委员会在调查活动中，既要收集能够证明被调查人违法事实的证据材料，也要收集能够证明被调查人违法事实不存在或者情节较轻的证据材料，[41]需要担负案件事实查明的客观义务。
2.国家监察权：一种复合性权力
四、国家监察权属性的守护
权力的创设与形成过程决定了权力的固有属性，随之而来的是如何维系该权力属性使其运行不偏离制度创设之目的，亦不偏离法治轨道。国家监察权的属性体现了国家监察制度的架构和国家监察权的运行模式，国家监察制度又通过遵循国家监察权运行的客观规律对权力属性予以维护。具体而言，应当从构建科学完备的国家监察组织体系、明晰的国家监察权力运行程序、健全的监察官职业共同体制度等不同角度，使国家监察权复合性的本质属性得到守护，得以彰显。
（一）构建科学完备的权力运行组织架构是国家监察权复合性得以守护的前提基础
“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”，[44]权力亦不能超出其相应的制度结构而存在。国家监察权的运行同样需要以与之相匹配的制度构架为载体。对国家监察权运行的结构性予以反思，具体表现为以独立性为主，辅之以制约性。科学立体的国家监察权运行组织架构应当包括国家监察委员会与党的纪律检查委员会“合署”模式、纵向上“上下一体、横向协作、内部协调、整体统筹”的国家监察权运行、省以下垂直管理领导体制以及国家监察委员会内部实行监察权与监察事务权适度分离的模式。
（二）明确权力运行程序规则是守护国家监察权复合性的必要条件
党和国家权力创设的初衷在于为社会共同体成员“提供‘公共物品’——秩序、安全、服务，以保障共同体成员的生命、自由、财产和不断增进共同体成员的幸福”。[51]但是，公权力产生后，部分公权力的行使者利用公权力谋取私利，产生了公权力“异化”的弊端，权力腐败由此而成。正所谓“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[52]如果权力缺乏监督制约，其结果必然导致腐败。国家监察委员会作为专门的反腐败机构，行使国家监察权，直接关系公民个人的人身权利和财产权利，必须通过法律将行使权力的人员特定化，将职权的范围界限明晰化。并且，国家监察权力运行并不天然具有抗腐性，其运行同样需要需遵循“分权控制、有序运行”的法则。法治是防止腐败的利器。因此，应当制定体系严密、内容全面、实施高效的《国家监察程序法》，明确国家监察权力运行程序规则，从而在遵循国家监察权复合属性的客观基础上，建立起国家监察权权责明晰，程序规范，监督制约，错案追责，协调有序，统一高效的运行体系。
（三）建立监察官职业共同体制度是守护国家监察权属性的根本保障
五、结语
（责任编辑：黄明涛）
【注释】*本文为作者主持的中国法学会研究阐释中共十八届六中全会精神重点专项课题“国家监察立法研究”（CLS（2016）ZDZX11）的阶段性成果。张德淼、王广辉等教授，武乾、周凌、林必恒、张荣等副教授，张新平、徐凯、史可博士研究生，孙逸啸等硕士研究生作为课题组成员对本课题进行了深入研究，为本文的写作提供了基础性材料，特此感谢。
**中南财经政法大学教授，法治发展与司法改革研究中心主任。
[1]魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辩正：属性、职能与职责定位》，载《法学》2017年第3期。
[2]参见柯武刚、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2000年版，第142-144页。
[3]“历史周期律”是指世界上任何一个国家的政权都会经历兴衰治乱、往复循环呈现出的周期性现象。极端的不公导致社会的崩溃，从而达到新的相对公平，周而复始。中国的历史周期律问题，是1945年黄炎培先生在延安向毛泽东提出的问题。毛泽东提出跳出周期律的路径是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。
[4]“分散式反腐模式”是指我国目前分别由党的纪律检查机关、政府监察部门、预防腐败局、人民检察院贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门分别行使权力惩防腐败的模式。
[5]《宋史·卷三三四·徐禧传》。
[6]参见戴安林：《邓小平的政治体制改革思想研究》，载《中国浦东干部学院学报》2014年第1期。
[7]黄德金：《孙中山人本领导思想探析》，载《信阳师范学院学报(哲学社会科学版)》2013年第4期。
[8]袁秉达：《习近平总书记治国理政思想的人民性特质》，载《前线》2017年第5期。
[9]《中国人民政治协商会议共同纲领》第1条规定“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家”。
[10]1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》第1条规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政的国家。”
[11]1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》序言部分明确了“人民民主专政的中华人民共和国”的国家性质。
[12]参见“五四宪法”第21条、第54条。
[13]参见“五四宪法”第47条、第73条、第81条。
[14]同前注[1]，魏昌东文。
[15]《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过。
[17]参见秦前红、石泽华：《监察委员会调查活动性质研究——以山西省第一案为研究对象》，载《学术界》2017年第6期。
[19]吴建雄：《国家监察体制改革的前瞻性思考》，载《中国社会科学报》2017年2月15日。
[23]参见邹建章：《论民事检察监督法律关系》，载《中国法学》1997年第6期。
[24]参见《刑事诉讼法》（2012年）第109条第1款的规定。
[25]同前注[21]，熊秋红文。
[26]参见朱福惠：《国家监察体制之宪法史观察——兼论监察委员会制度的时代特征》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年第3期。
[27]该模式建构专业化反腐机能的具体路径包括在刑事侦查机关、检察公诉机关等嵌入反腐职能，这一模式可以实现专门性反腐机关的查、侦、检一体化。这一反腐监察工作模式在西欧国家最为常见，典型的有：挪威的国家经济与环境犯罪侦查与检察署，比利时的中央反腐败办公室，西班牙的打击涉贪腐经济犯罪特别检察官办公室，克罗地亚的贪污与有组织犯罪预防打击办公室，罗马尼亚的国家反贪污处，以及匈牙利的中央检控侦查办公室等。另外这一模式同样适用于那些专注于在司法机关内部执行反腐败职能的特别调查机构。类似的特别机构中较典型的是德国的内部调查部以及英国的伦敦市警察厅反腐败指挥部。
[28]王习加：《公权力配置资源与预防腐败研究》，湖南师范大学2012年博士学位论文。
[29]《韩非子·孤愤》。
[30]参见吴臣霞：《试谈民族调查活动中的语言转述问题》，载《贵州民族学院学报(哲学社会科学版)》2010年第1期。
[31]万纪耀：《强化纪委监督权的必然性及路径探析》，载《中共石家庄市委党校学报》2014年第3期。
[36]参见刘方权、王锡章：《论侦查资源的配置与侦查效益》，载《贵州警官职业学院学报》2004年第2期。
[37]同上注。
[39]同前注[18]，张建伟文。
[41]参见黄豹：《公诉权的客观性与追诉性述评》，载《北方法学》2009年第6期。
[42]参见前注[1]，魏昌东文。
[43]参见孙育玮：《当代中国法哲学的哲理探索》，黑龙江大学2004年博士学位论文。
[44]于金富：《中国现阶段国民收入分配结构的理论分析与变革对策》，载《河南大学学报（社会科学版）》2012年第1期。
[45]参见马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，载《国家行政学院学报》2016年第6期。
[47]参见马克昌：《“检察工作一体化”的思想基础和检察机关的内外部关系》，收录于湖北省人民检察院检察发展研究中心主编：《检察工作一体化机制创新》，中国检察出版社2008年版，第29页。
[48]《习近平在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话》（2014年1月14日）。
[49]边际效应递减是由德国经济学家戈森关于“同一享乐不断重复，则其带来的享受逐渐递减”的享乐法则演变而来，是指在其他条件不变的情况下，如果一种投入要素连续地等量增加，增加到一定产值后，所提供的产品的增量就会下降，即可变要素的边际产量会递减。
[50]参见徐汉明：《司法权与司法事务管理权的分离》，载《中国法学》2015年第4期。
[52]《依纪依法严惩腐败，着力解决群众反映强烈的突出问题》（2013年1月22日），收录于《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第136页。
[53]参见黄书进：《习近平治国理政的世界观和方法论》，载《中国井冈山干部学院学报》2015年5月刊。
[54]参见杨林芳：《网络社会背景下农民工网络意识及行为分析研究》，郑州大学2014年硕士学位论文。
[55]《孟子·离娄上》。
[56]《习近平在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》（2014年10月23日）。
[57]参见前注[50]，徐汉明文。
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