改革开放四十年来,中国对外直接投资发展取得了骄人的成就。通过回顾和总结这四十年中国对外直接投资的发展历程、对中国和世界经济发展的影响,以及中国对外直接投资管理体系的演变过程,提出中国对外直接投资未来发展的思路和方向。我国应进一步推进“走出去”战略发展、扩大并深化与“一带一路”沿线国家的合作,提高国际影响力,加快推进中国技术、标准、服务和品牌走出去,履行大国责任,并积极应对数字经济发展。
关键词：
作者简介：郭凌威,中国社会科学院拉丁美洲研究所,助理研究员。研究方向:海外直接投资与跨国公司。北京,100029。;卢进勇,对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授,博士生导师。研究方向:海外直接投资与跨国公司。北京,100029。;郭思文,对外经济贸易大学国际经济贸易学院博士生。研究方向:海外直接投资与跨国公司。北京,100029。;
收稿日期：2018年3月12日
Abstract：
Overthepast40yearsofreformandopeningup,China'soutwardforeigndirectinvestment(OFDI)hasmaderemarkableachievements.ByreviewingandsummarizingthedevelopmentofChina'sOFDI,itsinfluenceonthedevelopmentofChineseeconomyandworldeconomy,aswellastheevolutionofChina'sOFDImanagementsystem,ideaanddirectionforthefuturedevelopmentofChina'sOFDIhasbeenproposed.Chinashouldfurtherpromotethedevelopmentofthestrategyof“goingout”,expandanddeepenthecooperationwithcountriesalongthe“BeltandRoad”area,improveChina'sinternationalinfluence,acceleratethegoingoutofChinesetechnology,standard,serviceandbrand,implementthebigcountryresponsibilities,andactivelyrespondtothedevelopmentofdigitaleconomy.
Received：2018年3月12日
改革开放40年来中国对外直接投资快速发展,现在已成为世界最主要的对外直接投资输出国之一。图1中可以看出1979年以来中国对外直接投资流量的变化,依据发展速度和趋势的变化,可以将这40年的中国对外直接投资划分为五个发展阶段。
图1改革开放40年以来中国对外直接投资流量下载原图
1979~1985年是中国对外直接投资初步探索阶段。1979年,国务院提出“出国办企业”,对外直接投资发展拉开序幕。这段时期中国对外直接投资的特点是规模小,投资领域相对狭窄,对外投资管理制度初见雏形。实行改革开放的前五年,中国的年对外直接投资流量均低于1亿美元,1984年对外投资发展速度逐渐提升,较上一年增加了44%,1985年更是实现了较上年对外投资额4倍多的投资,达到6.29亿美元,对外投资存量累计9亿美元,但在这一时期我国对外投资总体规模仍然很小。对外投资的领域主要包括承包建筑工程、咨询和服务业、加工生产、资源开发等,一少部分投资发生在技术水平较高的领域。不过,经过前五年的对外投资探索,中国逐渐摸索建立了对外投资审批管理制度的雏形。
从1993年开始,中国对外投资发展进入调整时期,并一直持续到2000年。这一阶段的对外直接投资在经历了一个小高潮之后,出现明显下滑,但我国对外投资发展的战略思路在这一阶段逐渐清晰。1993年起我国进行经济结构调整,财政政策紧缩,对外投资审批严格,对外直接投资也进入了梳理和调整期。然而,对外投资流量的放缓并没有阻碍战略思路的发展,这一时期,国家领导人提出要充分利用国内和国外两个市场,要将“引进来”和“走出去”有机结合起来,鼓励我国有比较优势的进行对外投资,组织有实力的优势国有企业开拓国际市场,中国对外投资发展逐渐上升至国家发展战略高度。
不过,中国对外投资仍有一些要调整和改进的方面。首先,从对外投资存量上来看,中国对外直接投资还存在很大的发展空间。截至2016年,中国对外投资存量占世界总存量的5.2%,仍与排名靠前的国家有较大差距。其次,从区域分布上来看,中国对外直接投资的集中度较高,不利于风险分散。尽管近些年流向欧美等发达国家的对外投资逐渐增多(如图2),但从总量上来看,我国对外投资八成分布在发展中国家和地区,且存量排名前20位国家和地区的对外投资占我国对外投资总存量的90.6%。再次,从产业分布上来看,对外直接投资的产业结构近些年也出现了一些不理性的发展,比如房地产业和娱乐业等的对外投资过热。最后,从中国对外投资主体的区域结构来看,分布十分不平衡,中西部地区对外直接投资水平亟待提升。自2014年起地方逐渐代替中央成为中国对外直接投资的主力,但地方投资80%以上来自东部地区,而中西部地区的对外直接投资无论在总量上还是在增长率上都与东部地区存在差距(如图3),中西部地区2016年对外直接投资仅占中国对外直接投资总量的12%。
图2中国对外直接投资区域分布情况下载原图
第二,推动我国产业升级发展。一方面通过向发达国家(地区)的投资和国际领先企业的投资,中国企业获得逆向技术溢出,吸收了先进的技术、管理经验、销售渠道和专业人才等重要知识资源,推动了中国产业的创新和升级发展。中国近些年对发达国家的投资,尤其是并购投资明显增多,对制造业及高科技产业的投资流量也屡创新高,对外投资具备一定的技术寻求特性。从中国产业发展的效果、创新发展的成绩来说,技术寻求型对外投资功不可没。另一方面,发挥中国产业优势进行的国际产能合作推动了中国比较优势产业的对外转移,为我国技术升级型产业创造了更多发展空间和有利条件,促进了中国产业的升级。
第三,推动中国出口发展。中国企业通过对外直接投资在境外开办企业,开展生产和销售活动,扩大了我国的出口规模。境外投资企业的经营能够较为有效地绕过多种形式的贸易壁垒,促进中国出口发展。图4展示了2007年以来中国对外直接投资拉动出口的统计数据,可以看出,中国企业通过境外投资实现的出口金额快速递增,从2007年的248亿美元增长到2016年的1392亿美元,平均增长率达到21%。
图4中国对外投资的影响与作用下载原图
第四,提高中国的国际影响力。中国对外投资快速发展,投资遍布全球80%的国家和地区,覆盖各个行业门类,中国因此更广泛且深入地融入国际分工体系,对国际经济的影响力得到快速提升,具体表现在多个方面。一是全球价值链中的地位逐渐升高。2017年世界知识产权报告指出近些年中国制造业附加值不断增长,部分中国企业逐步跻身全球价值链的中上游。二是中国企业的国际竞争力提升,中国跨国公司快速成长。中国每年发布的百强跨国公司的跨国指数不断上升,另据2018年世界投资报告显示,2016年发展中国家非金融类百强跨国公司排名中,中国境内跨国公司共24家上榜,较2015年新增6家。三是全球治理中话语权的提升,使得中国在国际经济合作中能为我国企业合理地争取更多的有利发展条件。
中国对外投资发展不仅有利于中国经济的发展,也为世界经济发展做出重要贡献。主要表现在以下几个方面:
第一,我国的对外直接投资增加了东道国的就业和税收。图4中显示了中国企业开展境外投资实现的境外纳税金额以及雇佣的外方员工人数。2015和2016年境外纳税总额均超过300亿美元,雇佣的外国员工总数也逐年递增,截至2016年底共134.3万人。可见中国对外直接投资积极推动了投资东道地区的经济发展。中国优势产业开展国际经济合作,将中国具有比较优势的产业梯度转移至比较劣势的国家和地区,对东道地区产生正向的技术溢出,促进当地产业发展和升级。
第二,中国通过对外直接投资,利用自身优势帮助一些东道国和地区更有效地整合和利用当地资源,部分企业能够较好地履行社会责任,这些都为东道国地区的社会发展做出重要贡献,符合包容性发展的要求,有助于推动实现经济可持续发展。
第三,提升发展中国家在全球经济中的话语权。根据世界投资报告,2017年中国对外直接投资存量占发展中国家对外直接投资总存量的21.5%。随着中国对外投资的发展以及影响力的扩张,以中国为代表的一批发展中国家更深入地参与到全球经济发展,在全球经济治理和发展中更主动地为发展中经济体争取利益。
我国对外投资管理体制自改革开放以来不断规范和简化,经历了从审批制到核准制,再到备案制的演变历程。
2003年,我国开启了简化对外投资管理程序的试点工作,依据《关于做好境外投资审批试点工作有关问题的通知》(商合字[2003]第16号),在北京、天津和上海等12个省市地区开展下放审批权限的改革试点工作。紧接着,2004年国务院发布《关于投资体制改革的决定》,国家发展和改革委员会(国家发改委)第21号令《境外投资项目核准暂行管理办法》紧接着发布,将以往对外投资管理的审批制改为核准制,依据投资的规模和类型由国家发改委或地方发改委核准,重大项目核准后还应向上级单位报备核准。此外,“21号令”还引入了备案制管理办法,“中央管理企业投资的中方投资额3000万美元以下的资源开发类境外投资项目和中方投资用汇额1000万美元以下的其他境外投资项目”,企业自主决策后向国家发改委报送备案。2009年商务部颁布的《境外投资管理办法》进一步下放了核准权限、简化核准程序,对外投资管理体制不断向便利化发展。
随着对外直接投资的发展,我国对外直接投资的监管制度逐渐在完善。目前已经逐渐建立起一套较为科学和规范的监管体系,各级部门分工协作,分级管理,并采取“双随机,一公开”的方式,能够更有效地对境外投资进行追踪及监督管理。
表3中国对外直接投资监管政策一览下载原表
表4中国对外直接投资其他规范化管理政策一览下载原表
企业境外投资和经营活动面临着自然、政治、经济和社会等各个方面的风险,因此我国各部门经过多年的积累,正在逐步完善境外投资的风险防范体系。目前建立了比较有效的风险预警和应对机制,为我国对外直接投资发展保驾护航。
我国的对外直接投资公共服务政策平台也在不断优化。2002年,外经贸部、国家统计局联合制发《对外直接投资统计制度》,并在之后不断调整完善。2004年、2005年和2007年先后发布的《对外投资国别产业导向目录》,对企业投资起到积极引导作用。2006年,商务部建立《国别投资经营障碍报告制度》,通过搜集驻外使馆和境外企业反馈的年度和不定期报告整理并发布,公布境外投资企业面临的主要问题和障碍,利于企业合理规避投资风险。2009年开始编制《对外投资合作国别(地区)指南》,为对外投资东道国的情况提供详细说明。2013年制定《对外投资合作环境保护指南》,旨在提高境外投资企业的环保意识,支持东道国的可持续发展,推动中国企业良好形象的树立。2014年随着“9号令”的发布,国家发改委宣布启用全国境外投资项目备案管理网络系统。2018年的《对外投资备案(核准)报告暂行办法》更进一步推动公共信息平台的搭建。逐步优化的公共服务平台大大提高了企业对外投资的便利,为中国企业“走出去”提供了有效支持。
中国签订的国际投资协定自由化程度有限,但正向自由化方向不断发展。通过整理和对比联合国贸易与发展会议组织(UNCTAD)和商务部的双边投资协定列表,截至2016年底,中国已签订且在有效期内的双边投资协定(BITs)共111项(包括《中日韩投资协定》),其他包含投资条款的协定19项。中国自2001年加入世贸组织并开始实施“走出去”战略,中国双边投资协定进入新的发展阶段,对促进和保护投资的力度逐渐加强。然而在中国签订的BITs中有81项是在2001年底之前签署,超过BITs总量的70%;2001年底之前生效的BITs共69项,是BITs总量的62%(如图5所示),可以说中国签订的国际投资协定普遍存在版本偏旧的问题,对投资的促进和保护并不充足。
但是近些年中国逐渐升级并签订新的国际投资协定,比如更新与德国的BIT,新签订的如中国与加拿大BIT、中日韩投资协定等,对投资实施较全面的准入后国民待遇、最惠国待遇,提高了透明度和投资自由化程度。同时我国积极推进的中美和中欧BIT谈判将施行更高标准的自由化水平。
图5中国双边投资协定的签订与生效情况下载原图
我国与“一带一路”沿线国家对外投资合作仍具有极大的发展潜力,进一步推动“一带一路”建设是中国对外直接投资未来发展的重要方向。我们应继积极采取以下措施,与更多沿线国家开展更为广泛和深层次的合作。第一,结合不同沿线国家的发展战略、资源禀赋和产业特色制定差异化的投资合作策略。有助于指导企业实施更具针对性的对外直接投资,也更容易获得东道国对投资项目的支持,有利于我国国际产能合作和能源合作的进一步开展。第二,提高对沿线国家的投资便利化水平。积极推动与“一带一路”沿线国家签署更高标准的双边或多边投资协定,基于互惠条款,争取沿线国家逐渐简化利用中国投资的审批程序、减少对利用中国投资的限制、提高对中国投资的保护力度,全面促进各领域的投资合作。第三,积极推动我国各地区、各级政府和各类企业参与“一带一路”沿线投资。结合地区发展特色和产业优势给予各级政府和各类企业差异化的投资支持,不仅要进一步推动国有企业对沿线国家的投资,更要提高民营企业参与沿线国家投资的积极性。第四,在沿线国家增设各类境外合作园区,包括国际产能合作区、经贸合作园区、工业园区、科技园区及农业园区等。
中国对外投资发展四十年来,基本是国际规则的追随者,近年来逐渐开始发挥主动性,为了实现中国对外直接投资的长足发展,中国必须提升在国际规则制定中的影响力。为此,要积极参加全球治理,发挥在全球投资规则体系中的引领作用。一方面要继续在多边体制中积极推行投资便利化,推动《二十国集团全球投资指导原则》在各国投资政策中的落实,推进世贸组织中“投资便利化之友”关系的进一步发展。另一方面,综合区域特征和中国对外投资发展情况,努力推动实行更高标准的区域和双边投资协定。目前国际上多边体制谈判推行缓慢,双边和区域投资谈判成为发展的新动力,我国不仅要加速中美中欧BIT谈判,积极参与高标准的国际投资协定;也要在下一步国际投资协定谈判中,推动已签订的双边或区域国际投资协定的版本修订和升级,将重点倾向提升东道国利用中国外资的开放和保护程度。
要协调经济目标与非经济目标,在对外合作机制中努力承担大国责任。合作共赢是我国对外投资发展的核心原则,世界大国的角色更是要求我们深入考虑东道国的发展和需求,因此在对外投资合作的过程中,我们不能只顾短期经济利益,更要结合东道国的长远发展。通过我国的对外投资为东道国做出贡献,对外投资合作才能取得长足发展。未来我们应充分发挥我国产业优势推动东道国经济转型发展、改善东道国基础设施条件、促进当地就业和税收、转让成熟技术和管理经验、培育并输送人才以及敦促企业履行社会责任等等。在多边和区域对外投资合作机制中,协调推动我国经济发展和担当大国责任双重目标的实现,是我国对外投资可持续发展、也是我国和平崛起的大前提之一。
随着互联网技术的发展和普及,数字经济逐渐成为跨国投资新的热点。数字经济以“轻资产、高销售”的海外特征,影响对外投资的动因和模式,逐步改变着对外直接投资的格局。虽然数字跨国企业在发展中国家中仍处于起步状态,但我国的数字经济发展正迎头追赶,根据麦肯锡数据,我国与美国数字化程度的差距已经从2013年的4.9倍缩小至2016年的3.7倍。因此在推动中国对外投资未来发展过程中,我们必须充分认识数字经济带来的机遇和挑战。利用中国的市场优势,借鉴发达国家经验,综合UNCTAD提供的政策框架指导,适当调整投资政策以适应数字经济发展需求,建立监管机制合理防范数字经济发展风险,并在未来国际投资谈判当中,在互惠发展的基础上制定符合数字经济发展需要的对外直接投资条款。为我国数字型公司发展和投资营造更好的国内国际环境,鼓励我国数字型跨国公司的成长。