〔摘要〕1978年决策层未经争论就达成了一条共识：中国必须实行对外开放，利用外部资源加快自己的发展。进入1979年，“大引进”遭遇到资金瓶颈，不得不进行调整，但对外开放的步伐却加快了。中央批准在广东、福建两省实行特殊政策，建立深圳、珠海、汕头、厦门等四个经济特区，为对外开放找到了突破口。从引进成套设备到利用外资，再到吸引外商直接投资，禁区不断被打破。虽然经历了种种争论和挑战，对外开放的地域却不断扩大——1984年决定进一步开放沿海14个城市，1985年开放珠江三角洲、长江三角洲和闽南三角地带，一种由经济特区、沿海开放城市和沿海开放区组成的开放格局初步形成。
〔关键词〕对外开放；调整国民经济；外商投资；经济特区
一、“大引进”遭遇瓶颈
1978年的“大引进”开启了中国对外开放的序幕。然而，当时从中央领导层到各部门负责人都表现出求成过急的倾向。1978年共签署了78亿美元引进合同，其中31亿美元是当年最后十天抢签的。所签项目大部分以现汇支付，而1977年中国出口外汇收入仅76亿美元，外汇储备很快就捉襟见肘了。此外，引进项目还需要国内投配套资1300亿元人民币，相当于上年全国财政收入（874亿元人民币）的1.5倍，缺口也很大。（《中国经济年鉴（1981）》，经济管理出版社，1982年，第IV-131页；陈锦华：《国事忆述》，中共党史出版社，2005年，第98页。）
陈云的谨慎态度来自于几十年的财经工作领导经验和他的经济发展思想。新中国成立以来，在经济发展思路上，陈云历来属于稳健派，追求一种较稳定、均衡的增长方式，反对欲速则不达的高速度，特别是对“大跃进”的教训印象深刻。陈云认为，经济要合理运行，就必须做到“三大平衡”，即财政收支平衡、银行信贷平衡、物资供求平衡，建设规模要和国力相适应。1957年和1962年，他先后出任中央经济工作五人小组和中央财经小组组长，主持经济调整。特别是在20世纪60年代初，在挽救由于“大跃进”造成的经济危机中，陈云发挥了重要作用。经历了“文化大革命”之后，党内相当多的人都信服陈云的经济才能和发展思路，不少人建议陈云出山主持财经工作。如在理论务虚会上，吴江明确向中央建议：让陈云参加经济领导工作。这项建议登上简报后，别的小组随即有人表示赞成（吴江：《政治沧桑六十年：冷石斋忆旧》，兰州大学出版社，2005年，第284页。）。薛暮桥的书面发言也提出：“我希望在党中央作出经济决策的时候，能够多听听陈云同志的意见。还希望陈云同志在关键的时候，挺身而出，防止我们的经济工作再犯错误。”（《薛暮桥文集》第7卷，中国金融出版社，2011年，第124页。）
1978年，中国领导人初次与外界接触，许多人对利用外资的规模和条件太过乐观；1979年初落实到具体谈判上，发现向国外借钱并不如原来想象的那么容易。3月18日，国家计委向中央政治局提交的汇报提纲说，原计划1979年共借用外债和利用外汇存款100亿美元，实际全年可用外汇只有50亿美元。在1979年3月21日的中央政治局会议上，李先念承认：“对用贷款看得容易了。过去说借钱容易，没有那回事。”陈云批评说：“出国考察的回来吹风，上面也往下吹风，要引进多少亿，要加快速度。”凭借在旧上海的经验，陈云怀疑“借外国人那么多钱，究竟靠得住靠不住”。他说：“外国商人说借钱给你，有真有假，这件事也不要看得太简单。”他的判断是：“一下子借那么多，办不到。”（房维中编：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事（1977—1989）》第2分册，第34、42、47页。）
此后，陈云在国务院财经委会议上反复讲，对外债要分析。例如1979年9月18日，他说：外债有两种，一种是买方贷款，一种是自由外汇。目前能借到的自由外汇很少，主要是买方贷款。自由外汇只能用于见效快、速借速还的小项目，大项目的还本付息主要依靠国内可靠的出口创汇能力。买方贷款能用多少，不取决于主观愿望，而取决于还本付息的能力和国内配套资金的多少。他说，利用借外债搞建设，我们的经验还很少，需要认真研究。（《陈云年谱》下卷，第251页。）总之，陈云对利用国外贷款搞建设持谨慎态度，尤其不赞成用自由外汇来弥补国内财政赤字的做法。根据陈云的意见，1979年对外引进方针做了调整，基本精神是：控制引进规模和成套设备进口；先引进见效快、赚钱多的项目以积累资金，再搞那些重工业项目；以引进技术、改造老厂为主，少上新项目（谷牧：《利用外资和引进技术的指导原则》，《经济研究参考资料》1980年第61期；《中国经济年鉴（1981）》，第IV-131页。）。
另一方面，邓小平提出要善于利用外资。10月4日，他在中央工作会议上讲话，明确表达了自己的意见：“我提议充分研究一下怎样利用外资的问题。我赞成陈云同志那个分析，外资是两种，一种叫自由外汇，一种叫设备贷款。不管哪一种，我们都要利用，因为这个机会太难得了，这个条件不用太可惜了。第二次世界大战以后，一些破坏得很厉害的国家，包括欧洲、日本，都是采用贷款的方式搞起来的，不过它们主要是引进技术、专利。我们现在如果条件利用得好，外资数目可能更大一些。问题是怎样善于使用，怎样使每个项目都能够比较快地见效，包括解决好偿付能力问题。利用外资是一个很大的政策，我认为应该坚持。至于用的办法，主要的方式是合营，某些方面采取补偿贸易的方式，包括外资设厂的方式，我们都采取……我认为，现在研究财经问题，有一个立足点要放在充分利用、善于利用外资上，不利用太可惜了。”（《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第198—199页。）
从这段话可以看出，邓小平赞成陈云关于对外资要分析的意见，但他的基点是要想办法更多地利用外资。在他看来，这个条件不利用太可惜。邓小平也注意到，外商对中国是否有足够的偿还能力表现出担心和犹豫，但他对此抱有信心。邓小平认为，主要的问题是寻找适当的利用外资的方式。他提出，在实行财政平衡时，应当把利用外资的因素考虑进去，要把立足点放在充分利用外资上。1980年5月20日，邓小平同胡乔木、姚依林、邓力群谈话，再次敦促说：“利用外资要及早动手，不要再犹豫拖延了。”“应该主要用在打基础上，如搞水电。”“拖下去，‘七五’计划、‘八五’计划时发挥不了作用。”（《邓小平年谱（1975—1997）》（上），第637页。）
二、22个引进项目上马还是下马
这次调整之所以遇到困难，有一些过去没有的新情况。汪道涵当时以八句话概括最初的引进状况：“万马奔腾，不测深浅；不尽知己，不尽知彼；仓促协议，骑马难下；头寸一紧，舆论哗然。”（《国务院财政经济委员会召集关于经济问题调查研究工作的会议》，《经济研究参考资料》1979年第148期。）国民经济调整过程中，22个重大引进项目是一个重点和难题，正所谓“骑马难下”。
上海宝山钢铁总厂上马还是下马，就是一个两难选择。宝钢是22个引进项目中最大的一个，一、二期工程计划投资301.7亿元人民币，其中包括47.8亿美元外汇资金（陈锦华：《国事忆述》，第100页。）。宝钢的上马，一开始就有很大争议。在中央确定调整方针以后，批评的舆论更多。但宝钢工程已经开工，而且进度很好。根据陈云的意见，宝钢一期工程继续干下去，二期工程延期，二期对外已签的合同进行赔偿，已进口的设备妥善保管（孙业礼、熊亮华：《共和国经济风云中的陈云》，中央文献出版社，1996年，第304页。）。1980年初，由于地质原因，宝钢基础打桩出现位移现象，批评的舆论再次激烈起来（朱玉：《李先念与宝钢建设》，《当代中国史研究》2006年第2期。）。在当年8月至9月召开的五届全国人大三次会议上，宝钢问题成了争论的焦点（陈锦华：《国事忆述》，第120页。）。1980年底，中央开始实行进一步的经济调整，决定宝钢一期工程缓建，是否继续建设需组织专家论证，二期工程停建，热轧和冷轧合同退货。
除宝钢外，其他引进项目也一直处于上下两难的境地。对它们的处理大体分为四类：七项继续执行合同；三项被迫推迟开工；十项只签订了部分合同的项目推迟其余引进设备的签约和基建进度，或调整引进方案；一项因建设条件不具备而撤销（陈锦华：《国事忆述》，第99—102页。）。
对上述22个大型引进项目的调整带来了重大损失。一批进口设备，如宝钢二期成套设备、大庆和齐鲁的乙烯设备、仪征大化纤设备等已经运到工地，有的甚至已经开工建设，如今为了封存保管，有时还要专门修建大仓库和铁路专用线。此外，停缓建这些项目不仅要赔偿毁约损失，还会造成国际影响。
许多人感到22个引进项目的下马太可惜。国务院副总理康世恩在一次会上发言说：“这批重大项目为国家急需的基础工业设施，它的建成，将大大增强我国的经济实力，不论社会效益、经济效益都是好的。对提高我国工业技术水平，填补我国工业重要产品的空白，会起到十分重要的作用。”（《康世恩传》，当代中国出版社，1998年，第350页。）在1979年9月国家计委的调整计划中，曾提出一个设想：用外汇贷款解决12个进口成套设备项目的国内配套投资资金，共计40亿元，同国内财政脱钩。但是，陈云认为，在目前自由外汇不够的条件下，这样的事不可能办到。（《陈云年谱》下卷，第250页。）
1981年初，上海市副市长陈锦华给国务院总理赵紫阳写信，建议国家给宝钢再增加几千万元，“让工程缓中求活”。2月10日，国务院召开宝钢问题会议，听取论证会情况汇报。宝钢工程副总指挥、冶金部副部长马成德发言说：“如果下马，国内投资也需要15亿元，继续搞下去，也只是需要25亿元。”赵紫阳问：“你的意思是，多用10个亿救活100多亿（指宝钢已用的投资），少用10个亿，100多亿就付之东流了。”马成德答：“是这个意思。”马成德算的这笔账打动了赵紫阳。7月，赵紫阳在到上海考察一番后改变了态度。国务院副总理姚依林、谷牧、薄一波也先后到宝钢，表达了不同程度的支持。8月7日，国务院正式批准宝钢续建。（陈锦华：《国事忆述》，第126、127—128页。）
为了迅速扩大出口和技术引进，从1979起，外贸体制进行了初步改革，打破了进出口贸易基本上由外贸部及其所属各专业进出口公司专营的体制，赋予一些地区和部门部分商品的进出口经营权，实行多渠道经营，提高地方出口外汇留成比例。
三、外商如何进入中国
在各种利用外资的方式中，外商直接投资更具开放性质，它遇到的观念障碍也更大。一种是意识形态的障碍。中国消灭资本主义经济30年以后，难道还能从国外引进资本主义吗？社会主义国营企业能与外国资本家合作吗？另一种障碍是有关国家主权问题的，即担心中外合资、外商重新进入中国有损国家主权。新中国成立之初，毛泽东不但视英美企业的存在有损于主权，甚至认为苏联与中国合办企业也会威胁到中国的真正独立。中苏四个联合公司成了两国外交中的一个敏感话题。最后，赫鲁晓夫把这四个公司交还给了中国，以向毛泽东示好。从这个背景不难看出，允许外商到中国来合资办企业，仍然有一个禁区要突破。
《中外合资经营企业法》相当简约，需要制定相应细则。1980年7月26日，国务院公布《中外合资经营企业登记管理办法》《中外合资经营企业劳动管理规定》《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》。9月10日，五届全国人大三次会议通过《中外合资经营企业所得税法》，具体规定给予中外合营企业在土地使用费、税率等方面的优惠政策：场地使用费“每年每平方米最低不少于五元，最高不超过三百元”；所得税率为30%，另按应纳所得税额附征10%的地方所得税，合计税率33%；分得利润在中国境内再投资享受部分退税优惠，汇出国外按汇出额缴纳10%的所得税；新办合营企业合营期在十年以上的，第一年免税，第二、三年减半（《当代中国的经济管理》编辑部编：《中华人民共和国经济管理大事记》，中国经济出版社，1986年，第394、399页。）。
率先进来投资的多是香港和海外华商。中国是世界上侨民最多的国家之一，移居世界各地的华侨华人有3000万之众，各地华人经济的崛起为世人瞩目。中国政府十分重视海外华侨华人资本的作用。1979年1月17日，邓小平邀集胡厥文、胡子昂、荣毅仁、古耕虞、周叔弢等五位原工商联代表共商对外开放大计。邓小平希望这些老工商业者在引进海外资金特别是华侨华人资金方面做些事情。邓小平说：“现在搞建设，门路要多一点，可以利用外国的资金和技术，华侨、华裔也可以回来办工厂。”（《邓小平年谱（1975—1997）》（上），第471页。）邓小平特别提出，希望荣毅仁出来办实业；叶剑英、谷牧、王震等也当面表示过，希望荣毅仁出山。荣氏家族有400多位亲属分布在世界各地，其中大多是工商界及科技界知名人士，这正是邓小平、叶剑英等特别看重的资源。10月4日，中国国际信托投资公司正式成立，董事会由44人组成，荣毅仁为董事长兼总经理，雷任民为副董事长。值得注意的是，除了内地领导干部和原工商界人士外，中信公司董事会还吸收了港澳商界巨子马万祺、李嘉诚、霍英东等。（《中国国际信托投资公司董事会正式成立》，《人民日报》1979年10月5日。）中信公司成为中国招商引资的一个重要窗口。
四、经济特区的决策与筹建
广东、福建两省率先对外开放，来自中央与地方两方面的积极性。由于地理上的原因，广东、福建面临的压力比内地更大，对发展机遇的感受也更敏锐。特别是广东省，毗邻香港与澳门，历来是重要的对外贸易口岸，即便在20世纪50年代至70年代处于封闭状态的中国，依然可以算是一个向外敞开的窗口。此外，香港知名人士也与广东省党政领导人保持着往来。从1957年起，中国出口商品交易会在广州每年举办春秋两届。每年还有大批香港同胞和海外华侨回国探亲。与内地相比，广东的官员和民众对香港及海外的情况和动向并不陌生。
对广东省领导人触动最大的，莫过于持续不断的边民偷渡逃港事件。自1951年封锁边界以后，粤港边界上的偷渡逃港事件就没有停止过，其中1957年、1962年、1972年和1978年形成了四次偷渡高潮，来得最为猛烈的则是1978年至1979年。偷渡逃港的根本原因是境内外经济差距巨大。与香港仅一河之隔的宝安县农民人均收入只有134元人民币，而河对岸的香港新界农民同期收入为13000元港币，这对边境农民具有强大的诱惑力。“文化大革命”结束，国门初开，进出境旅客大增，大批华侨和港澳台同胞回国探亲观光，同内地亲友和群众广泛接触，并带进大批内地紧缺的商品和生活用品。在当地，家族中有无华侨或港澳关系，生活条件对比十分明显。更有昔日偷渡客，在境外获得成功，回乡探亲时被奉为上宾，在民众中产生强烈的示范效应，于是许多人不惜冒死逃港。1977年11月11日，广东省委将逃港事件向正在广州的邓小平做了汇报。邓小平听后说：“这是我们的政策有问题”，“不是部队能够管得了的”。（《邓小平与改革开放的起步》，第439、490页。）对此，广东省的领导人同样心知肚明。
1978年3月，国家计委、外贸部工作组到宝安、珠海就建立出口生产基地问题进行调查研究，与两地共同制定了生产和出口的年度计划和三年计划、五年规划。5月6日，国家计委副主任段云率领的考察组经与广东省委习仲勋、刘田夫等人共同商议，回京后向中央提出把靠近港澳的广东宝安、珠海划为出口基地的意见，获得同意。（中共中央党史研究室第三研究部：《中国改革开放史》，辽宁人民出版社，2002年，第92—93页。）1979年3月5日，国务院批复同意将宝安县改为深圳市，珠海县改为珠海市。此时的出发点是扩大出口、增加外汇，还没有建特区的思想。不过，国务院在批复中有一句话：“吸收港澳同胞和华侨的资金，合建工厂、农场和其他事业，也可试办。”（广东省政协文史资料研究委员会编：《经济特区的由来》，广东人民出版社，2002年，第465页。）
与广东省不谋而合的，还有香港招商局提出的建立蛇口工业区的方案。招商局是清朝北洋大臣李鸿章于1872年创办的，已有100多年的历史。1950年1月15日，招商局香港分公司的13条轮船起义，从此成为交通部驻香港的代表机构。几十年来，香港迅速崛起，香港招商局却经营困难。1978年10月18日，袁庚被派往香港主持招商局工作。鉴于香港地价太贵，仅次于日本东京的银座，袁庚产生了一个想法：在广东边境地区建设一个招商局工业区，利用广东的土地和劳动力，加上香港和国外的资金、技术和全套设备，意味着同时拥有了内地和香港两方面的有利因素。招商局先同广东省委交换意见，双方一拍即合，共同起草了《关于我驻香港招商局在广东宝安建立工业区的报告》报送李先念并国务院。1979年1月31日，李先念在召见交通部副部长彭德清和袁庚时表示赞同，随即用铅笔在地图上南山半岛划了一条横线，笑着说：“就给你们这个半岛吧”。南山半岛足有20平方公里至30平方公里，大大超出袁庚的意料。袁庚没敢要，只要了其中2.14平方公里。7月20日，蛇口工业区破土动工，成为中国第一个出口加工区。（杨继绳：《筚路蓝缕第一步》，《南风窗》2005年第7期。）
此时，广东省考虑跨出更大的步伐。1979年1月，时任广东省委第一书记的习仲勋召集省委常委扩大会议，传达中共十一届三中全会精神。在十一届三中全会上，大会给与会者印发了欧、日、亚洲“四小龙”利用外资和外国先进技术加快发展的材料，引起热议，这给了广东省领导以重大激励。省委常委扩大会议达成了一个共识：要利用广东毗邻港澳的有利条件，利用外资，引进先进技术设备，搞补偿贸易，搞加工装配，搞合作经营。1978年底1979年初，时任广东省委书记的吴南生从香港请来很多工商界朋友咨询发展之策。有人提议搞自由港，启发了吴南生，他在3月3日的省委常委会议上提出在汕头划出一块地方搞试验，常委们都表示赞成。习仲勋当即表态：先起草意见，4月中央工作会议时我带去北京。4月1日和2日，中共广东省委常委会议确认，根本的出路是希望中央给广东放权，让广东先行一步；提出在深圳、珠海、汕头根据国际惯例划出一块地方单独进行管理，名称初步定为“贸易合作区”，因为叫“出口加工区”怕与台湾的名称一样，叫“自由贸易区”又怕被认为是搞资本主义。（卢荻：《广东经济特区的主要拓荒者吴南生》，《百年潮》2001年第1期；《邓小平与改革开放的起步》，第444页。）
4月3日，习仲勋赴京参加中央工作会议。4月下旬，他和杨尚昆杨尚昆时任中共广东省委第二书记、中共广州市委第一书记。向中央领导做汇报。习仲勋对华国锋说：“我们省委讨论过，这次来开会，希望中央给点权，让广东先走一步，放手干。”他要求允许在深圳市、珠海市、汕头市划出一块地方，仿效外国加工区的形式，单独进行管理。华国锋表示同意给点权力。（《习仲勋传》下卷，中央文献出版社，2013年，第452—454页。）在会上，福建省也提出在厦门建立出口加工区的要求（《邓小平与改革开放的起步》，第410页。）。当时中央的精神是开放，但不知道究竟怎么开放，于是同意给予广东、福建特殊政策和灵活措施，让两省在对外开放方面先行一步。华国锋还对习仲勋说：“要进行体制改革，广东可以搞一个新的体制，试验进行大的改革。”（《经济特区的由来》，第192页。）这一表态已经有了让广东在体制改革方面也先走一步的想法。
兴办特区是对外开放最重大的举措，不过最初只是作为广东、福建两省特殊政策的一部分提出来的，并不特别引人注意，后来逐步单列出来，由国家进出口管理委员会归口管理。1979年9月下旬、1980年3月下旬，谷牧两次在广州主持召开广东、福建两省会议。后一次会议提出了特区发展的五条建议：第一，特区主要吸收外资和侨资进行建设；第二，特区建设要做好总体规划，分批分期铺开，先搞好基础设施，创造好的投资环境；第三，先上投资少、周转快、收效大的加工工业生产项目，根据条件逐步发展房地产和旅游业；第四，为鼓励外商来特区投资，可适当降低企业所得税税率和土地使用费收取标准；第五，特区的管理，在坚持四项基本原则和不损害国家主权的前提下，采取不同于内地的体制和办法，特区的经济活动要充分发挥市场调节的作用（曹普：《谷牧与1978—1988年的中国对外开放》，《百年潮》2001年第11期。）。这次会议采纳了广东提出的建议，将“出口特区”改为“经济特区”。5月16日，中共中央、国务院批准《广东、福建两省会议纪要》。
随后，国务院批准四个特区的区域范围。深圳经济特区的面积为327.5平方公里。此前经国务院批准、交通部香港招商局投资兴办的蛇口工业区，也被划为深圳特区的一部分。珠海、汕头、厦门三个经济特区的面积分别为6.81平方公里、1.6平方公里和2.5平方公里。四个特区最初批准划定的面积共338.41平方公里。后来，珠海、汕头、厦门经济三个特区的区域范围又有所扩大，到1990年底，四个特区的面积扩大到632.1平方公里。特区与非特区的分界线架设了铁丝网，还修建了巡逻公路，设置哨卡和检查站，实行封闭式管理。
特区开发之初，资金筹集是一大难题。靠国家财政拨款搞基础设施建设是不可能的，国家只给予税收优惠和信贷倾斜。经争取，中央给了深圳3000万元开办费，但很快就被用完了。特区开发最终走了一条“多方筹资，负债开发”的新路子，从三个方面解决了筹集资金的难题：一是使用国家银行信贷；二是收取土地使用费，以地生财，以财养地；三是吸收利用外资，包括从国际金融市场筹借贷款，以中外合资、合作经营等形式建设基础设施。四个经济特区从1980年下半年起相继投入开发建设。首先平整土地，通水，通电，通道路，通电信，通排污管道，通煤气，通排洪，即“七通一平”。接着兴建工业厂房、商业楼宇、居民住宅和生活服务设施，为吸引外商投资和企业生产经营创造条件。从1980年起，一批投资先行者开始进入特区。到1983年，累计批准外商直接投资项目522个，协议外商投资金额29.1亿美元，外商实际投入3.99亿美元。其中深圳特区实绩较大，累计实际吸收外资2.85亿美元，批准各种外商投资企业420多家，不过大多是周转快的小项目。
五、充满挑战和争议的试验
然而，两省的特殊政策肇始，就遇到经济调整的考验。1980年12月，中央工作会议确定对国民经济实行进一步调整。在会上，陈云、李先念、邓小平等常委讲话都没有明确两省执行调整方针可不可以“特殊”。在闭幕会上，邓小平表态：“在广东、福建两省设置几个经济特区的决定，要继续实行下去。但步骤和办法要服从于调整，步子可以走慢一点。”（《邓小平年谱（1975—1997）》（上），第700页。）随后，胡耀邦主持召开广东、福建座谈会，确定调整时期两省实行特殊政策、灵活措施的步子要稍慢一点，但中央的方针是不动摇的（谭宗级、叶心瑜主编：《中华人民共和国实录》第4卷（上），吉林人民出版社，1994年，第388页；《邓小平与改革开放的起步》，第448页。）。然而，中央和国务院一些部门生怕两省“越轨”，不少文件都加上一句：“广东、福建不例外。”两省都感到，中央还没有给自己真特殊、真灵活、真先走的东西，难以放手大干，希望中央进一步明确政策。（卢荻、刘坤仪：《任仲夷主政广东》，《百年潮》2000年第4期。）
随着特区引进外资工作的展开，不少人日益担心起来。一怕滑上“资本主义道路”，二怕乱了国民经济全局，三怕犯错误。有人认为特区“香港化”了，“特区就是租界”。一位理论家深圳考察回京后说：“特区除国旗是红色的以外，已经没有社会主义的味道了。”（卢荻、刘坤仪：《任仲夷主政广东》，《百年潮》2000年第4期。）有老革命参观深圳后放声痛哭，认为他们打下的社会主义江山正在“变色”（向明：《改革开放中的任仲夷》，广东教育出版社，2000年，第299页。）。还有一种不满来自内地省份，主要基于地区利益冲突。广东在全国率先进行价格和购销体制改革，先是广州市放开蔬菜、塘鱼、水果等农副产品价格，不久全省农副产品价格几乎全部放开，原126种统购统销产品，广东取消了85种。广东省的价格一放开，市场活跃起来，邻省商品大量流入，加剧了这些省份的供应紧张；广东外汇多了，可以用较高的价格收购出口商品，外省的出口货源也大量流进广东，引起周围省份强烈不满。（杨继绳：《筚路蓝缕第一步》，《南风窗》2005年第7期。）
走私狂潮的出现使陈云对办特区更趋谨慎。1981年12月22日，陈云在中央召开的省、自治区、直辖市党委第一书记座谈会上明确提出：试办经济特区限于深圳、珠海、汕头、厦门四个市的部分地区。广东不是全省特区，福建也不是全省特区。现在只能有这几个，不能增多。陈云提出，既要看到特区的有利方面，也要充分估计到特区带来的副作用。现在第一位的任务是认真总结经验。陈云特别指出：“像江苏这样的省不能搞特区。”“江浙一带历史上是投机活动有名的地区，坏分子的活动熟门熟路。”（《陈云文选》第3卷，第306、307页。）李先念插话说：“其他地方也比较容易学，无产阶级的作风不容易学，资产阶级的东西比较容易学，但赚钱的东西很不容易学。”1982年10月30日，陈云在广东关于特区工作的报告上再次批示强调：“特区要办，必须不断总结经验，力求把特区办好。”（房维中编：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事（1977—1989）》第4分册，内部资料，2004年，第251—252页。）从中可以看出陈云对特区政策的基本态度。他不否定试办经济特区，但坚决不主张扩大特区的范围，特别不赞成在中国的经济心脏——江浙地区办特区。
胡耀邦、谷牧等对梁湘给予了明确支持。1982年11月15日，胡耀邦主持中央书记处会议，讨论特区政策，会后以中发〔1982〕50号文件印了纪要。新的50号文件进一步明确了经济特区政策，规定：轻工业3000万元以下，重工业5000万元以下项目由特区政府自行审批；外商银行经批准可在深圳开业；允许特区从内地招聘人才；等等。这个文件发下去，给特区以很大鼓舞，据说深圳有人放鞭炮庆贺。（《谷牧回忆录》，第340、341页。）1983年，胡耀邦来到深圳考察，鼓励梁湘“特事特办，新事新办；立场不变，方法全新”（胡德平：《“特事特办，新事新办；立场不变，方法全新”——耀邦同志对改革事业的认识论和方法论之五》，《学习时报》2011年5月23日。）。
六、对外开放再掀热潮
回到北京后，2月24日，邓小平专门找胡耀邦、万里、杨尚昆、姚依林、胡启立、宋平等人谈话。他说：“我们建立经济特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，就是不是收，而是放。”他把特区定位为四个窗口，即“技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口”。邓小平提出：“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个港口城市，如大连、青岛。这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”他还提出，要把整个厦门岛搞成经济特区，还要开发海南岛。（《邓小平年谱（1975—1997）》（下），第963页。）
根据邓小平的谈话精神，3月26日至4月6日，中央书记处和国务院在北京召开沿海部分城市座谈会，重点研究进一步开放一批港口城市的问题。到会的有上海等八个市、四个特区、海南行政区和辽宁、山东、浙江、福建、广东、广西的负责人。最初议定开放八个城市，即上海、天津、大连、烟台、青岛、宁波、温州、北海。江苏省没有参会，省长顾秀莲闻讯赶到北京，找了胡耀邦、谷牧等人，要求增加江苏省的南通市和连云港市，得到同意。其他沿海省领导人也有这样的要求，因此进一步开放的沿海港口城市增加到14个，即上海、天津、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海。（《谷牧回忆录》，第349页。）5月4日，中共中央、国务院转发《沿海部分城市座谈会纪要》。随后，在谷牧率队考察各开放城市后，国务院逐个批准14个城市进一步对外开放。
至此，一种由经济特区、沿海开放城市和沿海开放区组成的开放格局初步形成。这是一种非均衡的梯度发展模式，体现了邓小平“让一部分地区先发展起来”的总体思路。我们看到，扩大对外开放既是高层的决策，也有来自地方的动力。在每一步扩大开放的决策中，各地都希望能挤进开放地区。其动力在于，开放政策实质上是一种特惠政策，纳入开放的城市和地区政府，不仅可以获取更大的自主权，而且在税率、外汇留成等方面享受优惠政策。当然，这也引起内陆省份的抱怨。他们提出，沿海本来条件就好，还要给他们优惠条件，内地条件本来就差，还不给优惠条件，我们内地也要开放。国务院领导人解释说，事情只能一步步走，中国的事情要是大家都挤在一起，就搞不成了。沿海是全国的沿海，沿海经济繁荣，通过横向经济联合，必然带动内地发展。