作为实现高水平科技自立自强、实施创新驱动发展战略的重要组成部分，国家创新平台的高质量发展对于推动关键共性技术取得突破性进展、国家科技发展迈上新台阶，进而塑造发展新动能新优势具有重要意义。经过近40年的探索，我国国家创新平台呈现设立方式多元化、功能定位多样化、多种类化发展、部门化建设等特点，初步形成了全国统管、省级主导、地方主建的三级联动管理体系。当前，针对功能定位不清晰、缺乏系统布局、脱离市场和资源共享程度低等发展困境，需要重点加快解决顶层设计整体统筹不足、管理关系不够清晰、政府重建设轻管理及主体协同合作水平不高等问题，以坚持系统观念、坚持问题导向、坚持开放创新、坚持自信自立为原则，推动建立国家创新平台统筹协调机制和平台管理制度体系，提升平台产学研合作水平，营造平台发展生态，推动国家创新平台高质量发展。
一、引言
经过近40年的探索，我国已初步形成多主体参与、多层次建设、创新资源高度集聚的国家创新平台体系，为科技创新发展注入了巨大动力。2021年，“打造创新平台和增长极”被纳入“十四五”规划纲要，为新时期国家创新平台建设提供了重要指引。党的二十大报告提出，“完善科技创新体系。坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”，“加快实施创新驱动发展战略”，“以国家战略需求为导向，集聚力量进行原创性引领性科技攻关”，并将“实现高水平科技自立自强，进入创新型国家前列”作为2035年发展的总体目标之一。这就要求国家创新平台建设要从数量建设为主向质量建设为主转变。
一方面，新时代实现高水平科技自立自强需要高质量的国家创新平台支撑。新时期，科技自立自强成为提升全球竞争力的核心途径。但从目前来看，我国关键核心技术仍存在受制于人的问题。作为创新体系的重要组成部分，国家创新平台具有聚集资源、营造生态的功能，有利于将企业“真需求”与科研单位的“好成果”有效对接，对于攻克关键核心技术尤其是产业共性技术瓶颈具有重要作用，已逐步成为我国吸引高端人才的“蓄水池”和推进区域科技创新发展的有效载体，其高质量发展对于实现我国科技自立自强具有重要意义。
另一方面，新时代塑造发展新动能新优势需要高质量的国家创新平台支撑。党的二十大报告提出，新时代新征程，“必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。”创新平台是具有多层面、非线性、自组织等特征的复杂系统，尤其是在数字经济时代，随着新一代信息技术的不断发展和应用，高质量的创新平台不仅可以通过其自组织的优越性，实现各类创新资源的有效协同，还能通过对新技术的应用实现创新平台的自我革新，从而塑造促进科技与经济融合发展的新动能和新优势。
二、国家创新平台的历史演进与特征
我国国家创新平台建设以1984年组织实施国家重点实验室为重要起点，经历了近40年的探索实践，逐步呈现综合性、层次性、系统性的特点。
（一）创新平台的概念、特征与主要类别
国家创新平台建设的核心目标是围绕产业高质量发展和现代经济体系建设的现实需求开展创新活动，从而为保障产业链安全、构建新发展格局提供有效支撑。其主要具备以下特点：
01
资源集聚性
国家创新平台可以整合、集聚来自全国的科技资源，为科技创新活动提供基础支撑和保障。
02
功能协同性
国家创新平台能够提升创新主体在资源整合、开放共享、研究开发、服务创新等方面的合作能力，挖掘产业链、供应链、创新链各环节的潜在供求，实现优势互补、深度合作，具有很强的协同性。
03
运行开放性
国家创新平台注重集聚多样化创新主体，使其自由参与平台创新，创新基础设施、成果等对外开放共享，并提供资源、技术和信息等服务，实现开放式创新。
04
机制创新性
国家创新平台能在资源整合、管理模式、运行机制、开放服务等方面综合各方优势创新体制机制。
05
载体多样性
目前，国家创新平台的载体名称不一，包括但不限于“平台、中心、基地、实验室、网、台站”等名称，运行主体包含企业、高校、研究院所及独立组建的创新平台等。按照不同的分类方式，创新平台可分为不同类别：
整体来看，国家创新平台主要包括基础类研究平台、应用类产业技术平台和服务类资源共享平台三大类。
（二）我国国家创新平台建设的历史演进
我国国家创新平台建设起步于1984年组建国家重点实验室，经过近40年的不断建设和积累，在数量和创新资源汇聚能力方面都取得了长足进步。我国国家创新平台发展经历三个主要阶段：
起步建设阶段
1984—2001年：以国家重点实验室为主的起步建设阶段。从1984年开始，为推动社会主义现代化建设，组织开展高水平前沿技术研究、聚集和培养优秀人才、开展学术交流，我国组织实施了国家重点实验室建设计划。依托中科院系统和高等院校部署基础理论研究，设立以国家重点实验室和国家工程技术中心为主要类型的创新平台。这两类机构的数量分别自1991年和1992年开始快速增长，截至1997年全国共建成148家国家重点实验室、79家国家工程技术中心，初步建立了以开展基础理论研究为主要创新平台类型的框架体系，成为国家创新系统的重要组成部分。
从1998年起，国家创新平台布局逐步转向与企业生产紧密结合的企业技术中心，以企业技术中心为核心的技术转化类平台不断增多，并开始超过基础理论创新平台的数量。
体系探索阶段
2002—2016年：多元化、多层级、开放式平台体系探索阶段。2002年，针对我国科技基础条件薄弱问题，科技部提出“科技大平台”的建设设想。自此，我国开始进入多元化、多层级、开放式的国家创新平台体系探索阶段。
2004年出台《2004—2010年国家科技基础条件平台建设纲要》，提出到2010年初步建成适应科技创新需求和科技发展需要的科技基础条件支撑体系。
2006年发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，再次强调加强科技基础平台建设的重要性，根据国家重大战略需求，在新兴前沿交叉领域和具有我国特色和优势的领域，建设若干队伍强、水平高、学科综合交叉的国家实验室和其他科学研究实验基地。
2012年科技部发布《科研条件发展“十二五”专项规划》，提出“十二五”期间，科研条件建设布局进一步优化；推动形成一批重大科技基础设施、研究实验基地和科技基础条件平台，到2015年基本建成布局合理、功能完善、运行高效的科研条件体系。
同年，党的十八大提出实施创新驱动发展战略，国家创新平台日益成为我国提高创新竞争力、建设国家创新体系的重要抓手。
2014年，“互联网+”作为新的经济社会形态得到进一步发展，为“大众创业、万众创新”提供了有利环境。国家创新平台的模式和形态也得到拓展，出现以众创空间为代表的虚拟创新平台。虚拟创新平台打破了以往创新主体只能集中在机构、高校、企业等特定场所开展活动的局限，平台发展模式向更多元化和开放化的方向转变。
“十二五”期间，我国新设立162家国家重点实验室，至此累计建设481家国家重点实验室、7家试点国家实验室，基础学科覆盖率超过80%。科技部、财政部支持了23家国家科技基础条件平台的建设运营，涵盖科研设施和大型科学仪器、自然科技资源、科学数据、科技文献等领域，形成跨部门、跨区域、多层次的资源整合与共享服务体系。
统筹规划和系统布局阶段
2017年至今：统筹规划和系统布局阶段。以2017年科技部、国家发展改革委、财政部联合印发《“十三五”国家科技创新基地与条件保障能力建设专项规划》和《国家科技创新基地优化整合方案》为标志，我国国家创新平台建设进入统筹规划和系统布局阶段。科技部牵头整合创新平台，重点对国家重点实验室体系、国家工程研究中心体系两个大类进行整合。其中，国家重点实验室体系整合了原教育部、科技部、工信部、自然资源部等各自申报的国家重点实验室，整合后统一由教育部统筹；国家工程研究中心体系整合了原国家发改委、科技部的国家工程研究实验室和国家工程技术研究中心，整合后统一由国家发改委统筹。
2019年，围绕国家长远发展的重大创新领域，科技部提出新组建若干国家实验室，对国家重点实验室体系进行重组，使国家实验室和国家重点实验室形成基础研究的梯次布局。
“十四五”规划纲要也强调强化国家战略科技力量，打造创新平台和增长极，对国家创新平台高质量发展提出了新要求。在本阶段，国家创新平台建设不断完善，开始呈现综合性、层次性、系统性的特点。
（三）我国国家创新平台的发展特征
限于资料的丰富程度和平台的代表性程度，本文主要聚焦国家重点实验室、国家技术创新中心、国家工程技术研究中心、工程研究中心、协同创新中心、国家工程研究中心、国家企业技术中心、国家产业创新中心、制造业创新中心和工程技术创新中心等科研类创新平台展开分析。
平台设立方式
平台设立方式多元化，功能定位多样化。从目前发展情况看，国家创新平台多被命名为“创新中心”或是“研究中心”“技术中心”等。近年来，国家创新平台类型日益丰富，现有统计的以国家级为主的创新平台就有30多类。从依托主体看，可以分为两类：
创新平台的组织方式大体可分为两类：
平台多种类化
平台初步实现多种类化发展，主要分为实验室、区域综合创新平台、产业创新平台三大类。实验室以基础研究为主，包括处于建设初期阶段的国家实验室，依托高校、研究院所建设的学科重点实验室，还有企业国家重点实验室、国防科技国家重点实验室、港澳国家重点实验室，以基础研究和交叉学科为主要特征的国家研究中心也归为此类，总体共有500多家。
区域综合创新平台包括国家技术创新中心和综合性国家科学中心，国家技术创新中心包括京津冀国家技术创新中心、粤港澳大湾区国家技术创新中心和长三角国家技术创新中心3家，综合性国家科学中心包括上海张江、安徽合肥、北京怀柔、大湾区综合性国家科学中心4家，整体均处于建设初期阶段。
产业创新平台以服务产业发展为主要特点，以国家发改委重新整合的国家工程研究中心和依托企业建设的国家企业技术中心为主，分别有191家和1636家，涉及一批有创新能力和创新意愿的创新优势企业。
上述三类创新平台分别有各自的建设模式和准入条件。实验室类创新平台主要依托一级法人单位或内资企业建设，而区域综合创新平台和产业创新中心则主要采用独立组建一级法人的模式。相应地，依托法人建设的创新平台对所依托单位的创新能力和人才条件要求较为明确，在科研经费投入和人才投入上设立门槛。组建法人单位的创新平台在准入条件上比较模糊，一般采取以行业龙头企业、领军人才团队为核心的组建模式。
平台建设特点
平台建设呈现部门化特点，主要以科技部、教育部和国家发改委为主。其中，国家发改委支持建设的国家企业技术中心和科技部支持建设的国家重点实验室可以单独依托企业和科研院所挂牌，分别超过1000家和300家；科技部支持建设的国家工程技术研究中心从上世纪80年代即开始筹划，许多被认定的研究中心已经发展为现在的科研院所和企业，截至2018年达到353家；教育部支持建设的工程研究中心属于滚动立项，建设两年后通过验收即正式挂牌，数量上难以统计，预估大致在200～300家。
平台管理体系
平台主要采取纵向层级管理，初步形成了全国统管、省级主导、地方主建的三级联动管理体系。我国的创新平台主要分为国家级和省级，部分省市也自设项目并建立了副省级、市级甚至区（县）级的创新平台。以起步较早的重点实验室体系为例，当前各地的重点实验室普遍由国家级、省级和市级三级构成。
从建设目的看，国家级创新平台承载了集聚国家级创新资源、开展创新性研究的任务，省级创新平台和市级创新平台则分别聚集省内、市内创新资源，省市两级推动高水平基础研究和应用基础研究，且市级创新平台更侧重应用基础研究。国家级、省级和市级创新平台都承担着聚集和培养科技创新人才的任务。国家重点实验室实行全国统一管理，由科技部、国务院有关部门和依托单位共同建设，省级重点实验室和市级重点实验室分别由省科技厅和市科技局管理，初步形成了全国统管、省级主导、地方主建的三级联动管理体系。
三、当前国家创新平台高质量发展面临的主要困境
新时期，我国国家创新平台建设开始进入高质量发展阶段，需要从数量建设向质量建设转变。目前，国家创新平台建设依然存在功能定位重复交叉、缺乏系统布局、脱离市场和资源共享程度低等问题，不利于创新平台的高质量发展。
（一）认定标准相似，功能定位存在重复交叉
2018年以来，国家层面对现有的国家创新平台进行了初步梳理整合。但目前，重复建设现象依然严重，主要表现在多方设立同一类平台或某一类创新平台内部相似度高。例如，国家工程研究中心、国家工程实验室和国家工程技术研究中心都承担涉及产业关键共性技术的研发任务。出现这些问题的主要原因在于平台间的功能定位交叉重复和认定标准模糊。各类国家创新平台的认定标准具有高度相似性，普遍要求平台具有行业领先人才、扎实的科研基础、充足的设施条件、创新的体制机制和较充足的研发经费投入，整体相对宽泛，难以精确区分。
从功能定位看，国家创新平台的功能定位依然存在重复交叉。很多由同一个科研团队承担建设的创新平台，既是国家重点实验室，也是教育部的学科创新引智基地、教育部重点实验室，同时还是省重点实验室、市工程研究中心。2017年，为解决现有基地之间交叉重复、定位不够清晰等问题，科技部、财政部和国家发改委联合印发了《国家科技创新基地优化整合方案》，但从地方实施情况来看，目前只有辽宁、甘肃和重庆三地出台了实施方案，且整体落实情况尚不理想，创新平台仍需要进一步优化整合。
（二）平台建设领域和区域相对集中，缺乏系统布局
目前的国家创新平台主要落户在创新资源密集、原始创新能力较强的地区，存在空间发展不均衡、产业分布不均衡的特点，而且存在“一套人马，多块牌子”的问题。
从区域分布看
国家创新平台建设布局在地域上不均衡。目前，国家创新平台主要集中在京津冀、粤港澳、长三角等科技实力较强和产业较为集中的地区，一定程度上影响了全国科技创新能力和经济发展水平的整体提升。以国家重点实验室2016年公布的报告为依据，国家重点实验室分布在全国25个省，当年总计254家，而北京、上海、江苏、湖北和陕西分列实验室数量前五名，共有162家，占总数的64%，其中前三名占了全国的52%。
从产业分布看
国家创新平台主要集中在战略性新兴产业领域，发展领域相对集中，产业分布不均衡。比如，254家国家重点实验室中，有地学领域44家、生物领域40家、信息领域32家。2022年发布的整合后的191家国家工程研究中心，主要集中在网络安全、信息通信、人工智能等领域。
（三）创新平台建设脱离市场，逐渐演变成“数量竞赛”
国家创新平台更好发挥科研创新能力的关键在于产学研合作，同时需要各级政府的支持与配合。
从建设现状来看，部分国家创新平台依托单一主体建设，没有建立长期、有效、稳定的产学研战略合作关系，也没有形成政府、企业、风险投资机构和金融投资机构对科技经费的多元化投入体系。同时，部分平台的创新绩效考核与产业发展衔接还不够。比如，依托高校建设的学科国家重点实验室的考核标准，大多还是以论文、专利为主导的成果产出。“五唯”的考核标准让国家创新平台建设脱离市场、脱离企业，导致创新成果不能商业化、不能落地。
此外，普遍来说，创新平台建设通常有自上而下和自下而上两种途径，即自上而下的“先组后建”和自下而上的“申报审批”，政府在其中推动组建或是帮助低等级的创新平台升级。国家创新平台是国之重器，是创新成果产出高地。平台建设本身是实现科技创新的手段，但一些部门和地方政府带着“科技竞赛”的思维搞建设，使得国家创新平台建设变成科技竞赛的“前哨”，存在“只管建不管养”的现象。
（四）资源共享程度低，平台之间资源重复配置问题突出
创新平台发展的前提是具有可以配置的创新资源。从目前来看，国家创新平台数量越来越多，但是创新资源十分有限。以人才资源为例，超过90%的创新平台都在认定条件中明确要求有较高水平的创新人才参与，或是有行业领先人才牵头。
四、国家创新平台高质量发展困境的原因分析
对于当前国家创新平台建设困境形成的原因，主要涉及顶层设计、管理体制、政府理念及创新主体协同等多个方面。
（一）顶层设计整体统筹不足
针对国家创新平台建设，尚缺少详细明确的整体性规划，科研力量未能形成纵横交错的网络。
同时，对于建设国家创新平台的主要依托单位及其在科技人才引进、科技成果转化等方面取得的成绩，各地普遍给予了相应的科技补助，但在政策实施过程中，存在政策条款和规定宣传不到位、信息不对称等问题，对政策的实施效果产生了一定影响。
一方面，负责执行这些政策的部门对政策内容的宣传不到位，没有主动做好政策解读和服务工作，导致创新主体和高端人才对这些政策的了解度不高，甚至导致一些政策形同虚设；
另一方面，由于信息获取渠道有限，一些创新主体对政策内容的了解不充分，或者没有真正获得政策优惠，或者导致政策没有完全落实和兑现。
（二）管理能力亟待提升
此外，政府对于创新体系的绩效评价多数外包给第三方评价机构。目前的第三方评价机构多数由财会人员组成，在科技创新评价领域的专业化程度不足，导致创新绩效导向以创新成果为主、创新成果以“五唯”为主的恶性循环。由于国内第三方评价机构仍处于起步阶段，第三方主导的绩效评价体系不成熟，政府评价国家创新平台建设成效时就缺少抓手，自然不能以绩效评价为准绳推动创新平台的科学管理和有序退出。
（三）创新主体的协同合作水平有待提升
目前，各类国家创新平台都在鼓励产学研合作，但高校院所与企业之间在体制上存在较大差异，各主体之间很难进行有效的沟通和协同合作，导致在开展科技创新活动时，往往会产生各自为政、闭门造车的现象，科技成果转化率不高。
同时，目前部分平台采用虚拟组织的运行模式。这种松散型的组织架构导致平台所涉单位之间的关系错综复杂、难以理顺，阻碍了主体间的协同。由于合作关系缺乏稳定性，各主体之间的责任、权力和利益没有明确界定，在科技创新过程中没有形成风险分担和利益分配的有效共识，导致在成果转化和知识产权归属等方面缺乏具有法律效力的协议，在一定程度上影响了平台的创新效率。
五、新时期推进国家创新平台高质量发展的改革策略
推动国家创新平台高质量发展应坚持系统观念、坚持问题导向、坚持开放创新、坚持自信自立的治理理念和治理思路，这也是新征程实现高水平科技自立自强的重要内容。
（一）坚持系统观念，推动建立国家创新平台统筹协调机制
按照“统筹规划，突出重点，分步实施”的原则，完善国家创新平台顶层设计，从国家层面出台“创新平台中长期发展战略规划”和实施方案，明确国家创新平台的发展思路、发展方向、重点任务和未来发展目标。
成立指导和协调国家创新平台的领导小组，加强各部门之间资源的统筹协调，提高各部门沟通联系的频率，理顺管理关系，优化国家创新平台布局和科技资源配置，避免重复建设。在不同领域设立专业平台管理委员会，由平台主要负责人组成，强化平台之间的交流合作。
鼓励按照技术成熟度明确平台功能定位，通过撤销、合并、划转等多种方式，合理归并功能作用相同或相近的国家创新平台。推进各类平台重组和清理，鼓励发展情况不好的平台自动退出。撤销一批作用不明显或运营不畅的国家创新平台，对一个单位多块平台牌子的予以清理。加快推进各类平台数量、分布和平台资产情况摸底工作，并逐步形成年度监测报告。
（二）坚持问题导向，建立平台管理制度体系
首先，建立国家创新平台建设的可行性论证机制，加强对国家创新平台研究方向确定、研究团队组建和基础设施建设等方面的指导与审核，确保对国家创新平台建设的严格把关，着力提高平台建设质量。
其次，建立稳定的科技经费保障制度，尤其是在平台运行初期，要给予稳定经费支持。在运行过程中，给予一定数额的运行维护经费。逐步引导社会组织参与国家创新平台建设。利用财政和税收等经济措施，通过技术实施许可、成果转让、科技咨询、联合研发或共同实施科技项目等方式，吸引与支持企业和其他社会组织加大对国家创新平台建设的投入。
最后，建立完善绩效评价管理制度。灵活制定平台绩效评价指标体系，根据平台定位，注重分类施策。对国家创新平台进行中期考评和周期考评，并实行退出机制。
（三）坚持开放创新，提升平台产学研合作水平
推动建立人才资源库，将各类专家学者、企业高管和技术人员等统一归档，根据不同的行业领域，对归档人才等进行分类、动态管理，实现人才资源的有效配置。建立灵活多样的人才管理机制，进一步畅通行政机关与企事业单位之间信息、资源等创新要素的双向流动渠道。鼓励并推动科技管理人员到高校或科研院所、科技管理部门挂职，推动大中型企业技术骨干到高校或科研机构的实验室、研究院挂职。
（四）坚持自信自立，完善平台发展生态
科技创新需要科研文化环境土壤的滋养，科研文化生态是创新平台高质量发展和实现科技自立自强的重要内容。国家创新平台功能和作用的发挥，更离不开以人为本的科研文化生态建设。国家创新平台的创造力来自创新人才，科研文化生态建设应注重对创新人才的培育，通过统筹配置科研机构发展所需的各种基础要素，为不同层次的创新人才提供施展才华的舞台，从而有效培养和充分发挥其创造力，为国家创新平台实现目标使命提供人才支撑。
为此，政府治理思维方式上应从经济思维转向社会思维，管理方式上应从项目管理转向创新环境营造，组织方式上应从政府单方发力转向政府、社会和市场三方合力，通过营造公开透明、良性竞争的国家创新平台文化生态，把过去以项目为本的管理方式转向人本身，通过体制机制变革和管理方式调整，创建与营造以人为本的科研微环境和创新生态。
同时，要大力弘扬科学家精神，增强国家创新平台的使命感和责任感。将科研文化精神融入国家创新平台管理的全过程、各方面，积极营造追求卓越、敢于超越的创新氛围。以科研文化价值观为引领，促使涌现更多使命驱动型科研及创新型科研成果。塑造有利于激发国家创新平台创新活力的社会文化环境，健全鼓励冒险、容忍风险和管控风险的科研管理方式，着力营造开放包容、鼓励创新、宽容失败的创新文化环境。强化科学诚信体系管理，建立科研诚信信用记录，健全行政性惩罚与社会监督相结合的多元协同治理机制。
作者：韩凤芹、陈亚平、马羽彤，中国财政科学研究院
产业|工业化|数字化|人才|创新创业|颠覆性技术|科技指标|科技政策|前沿技术|知识产权|智库|