【引言】2016年3月22日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十二次会议，会议强调：深化投融资体制改革，要确立企业投资主体地位，平等对待各类投资主体，放宽放活社会投资；要改善企业投资管理，注重事前政策引导、事后监管约束和过程服务，创新服务方式，简化服务流程，提高综合服务能力。
【摘要】党的十八大以来，党中央、国务院大力推进投融资体制改革和优化营商环境，企业投资决策自主权进一步落实。但由于受传统体制等因素影响，目前企业投资项目仍存在不利于充分激发社会投资潜力和创新活力，亟须以市场主体期待和需求为导向，破解企业投资生产经营中的“堵点”“痛点”。
【关键词】投融资体制改革承诺制项目审批
一、背景情况
长期以来，山西省作为能源大省，为全国的经济建设作出了巨大贡献。但近年来，山西省依靠能源来发展经济的模式遇到了前所未有的困难和瓶颈。山西省委省政府经过认真研究，提出了向市场要活力、依靠内生动力、优化政务环境促进经济社会发展的思路。
投资作为拉动经济的三驾马车之一，山西省对促进有效投资也进行了认真的反思和调研。通过调研发现，投资项目审批需要经过立项用地、规划许可、施工许可、竣工验收四个阶段，涉及发改、自然资源、生态环境、住建、消防、人防、水利等10多个审批部门和若干个中介部门，包括审批、技术审查和中介服务环节，手续复杂、耗时冗长。表面上看每个投资项目有大量审批事项、审批环节，但实质上从审批性质来看，这些审批事项涉及资源配置、工程质量技术以及企业决策等方方面面问题，这不仅是一个行政审批制度的问题，而且涉及如何公平配置资源、落实企业决策自主权、厘清政府和市场的边界、发挥市场配置资源的决定性作用等多个方面。因此，如何从投资审批制度改革入手，进一步落实企业的投资主体地位，成为山西省谋划改革的重要考量。
2016年3月22日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十二次会议上指出：“深化投融资体制改革，要确立企业投资主体地位，平等对待各类投资主体，放宽放活社会投资；要改善企业投资管理，注重事前政策引导、事后监管约束和过程服务，创新服务方式，简化服务流程，提高综合服务能力”。习近平总书记的这一重要指示为改革中坚决落实企业投资主体地位，发挥市场作用指明了方向。山西省委、省政府决定把打造审批最少、流程最优、体制最顺、机制最活、效率最高、服务最好的“六最”营商环境作为落实习近平总书记重要指示精神的改革举措，将投资项目承诺制作为深化投融资体制改革、打造“六最”营商环境的先手棋。
投资项目承诺制改革，就是对项目报建审批管理进行系统性革命，力求破除表面上烦琐的审批体系、深层次转变政府和市场角色扭转的格局。改革中，山西采取了在开发区试点、晋中全市域先行、全省域推开“三步走”的推进路径。第一阶段，2017年5月，山西省委省政府出台《关于山西省企业投资项目试行承诺制实行无审批管理的决定》；7月15日，在全省11个市各选择1个开发区先行试点，探索积累经验。第二阶段，2017年10月，山西省委省政府在晋中全市域推行试点，探索开发区之外实施承诺制改革的经验。第三阶段，2017年年底，国家发改委批复山西成为全国唯一的企业投资项目承诺制改革试点省；2018年2月，省政府召开动员部署会，改革在全省域推开。
二、主要做法
山西省承诺制改革的主要特点是由小范围自行探索展开，并逐步走向规范改革之路，从实践操作和顶层设计开始，并最终实现同步协调和良性发展。
“三个矛盾”包括：一是现行法规规章与厘清政企边界的要求不相匹配。现行法规规章对很多企业能够自主完成的技术审查类事项的审批程序规定过细。二是“编、报、评、批”的管理方式与深化“放管服”改革精神不相适应。目前的项目审批管理方式经过“编、报、评、批”四个环节，重在事前审查，与“放管服”改革重事中事后监管的要求不一致。三是部门利益固化与自我革命的要求不相协调。报建审批事项是很多部门的看家饭碗，长期以来均由法律法规、部门规章的形式加以固化，与承诺制强调政府靠前服务的改革精神不一致。“三大风险”包括：一是法律法规风险。承诺制改革是在现有法律法规框架内，通过改变审查方式进行流程再造，并未改变核心的法律基本程序。但基层执行时对改革理解程度不同，容易造成操作失误，导致法律风险。二是部门监管风险。承诺制改革由重事前审批转变为重事中事后监管，如果部门监管方式不创新、监管力度不到位，就存在质量、安全等重点领域的潜在风险。三是企业违信风险。承诺制改革以信用承诺代替了原有的一箩筐技术性审查，企业违信将受到信用惩戒，部分企业存在主观恶意、客观认知不到位产生的违规建设风险。
在深入调研分析的基础上，山西省委省政府决定将承诺制改革上升为由省级统一推进、统筹设计，一张蓝图绘到底的模式来开展。从2017年开始，省委省政府按照习近平总书记的要求和《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》文件精神，制定了《山西省企业投资项目承诺制改革试点方案（全省域）》（以下简称《省域试点方案》）并上报国家发改委，国家发改委组织各部门召开座谈会，对《省域试点方案》进行了指导并最终正式批复，以此为起点开启了顶层设计和实践创新相结合、统筹推进和重点引领相结合的承诺制改革之路。
（一）坚持改革创新和于法有据统一，严格遵守法律法规红线
（二）坚持高位推动和基层创新相结合，系统构建承诺制制度框架
山西省委、省政府高度重视承诺制改革工作。省主要领导全过程部署、把关、推进，省政府出台了《省域试点方案》等一系列政策性文件，省直各部门陆续出台《山西省开展施工图审查制度改革实施意见》《山西省气象部门企业投资项目承诺制改革事项统一清单和配套细则》《山西省人民防空工程建设条例》（修订版）等12个部门规章及政策性文件，形成了“1+N”的制度框架，提出“政府靠前服务、企业信用承诺、监管有效约束”的总体要求，明确“统一清单告知、统一平台办理、统一流程再造、统一多审合一、统一收费管理”的“五统一”办理模式，成为推动全省改革试点的“总蓝图”。
晋中市作为全省承诺制改革的排头兵，在省一级制度框架内，积极探索创新，提出“政府服务承诺+企业信用承诺”的改革模式，由市发改部门牵头，市国土、规划、环保、住建等部门配合，分为开发区、全县域、全市域、深化期四个阶段（详见附录），改革方案经过三次调整，调整过程中，政府服务承诺和企业承诺事项不断增加，保留审批事项持续简化。目前，在园区外，企业最多需办理涉及国家安全、建设工程规划许可两项保留审批事项；园区内一般工业项目“全承诺、零审批、拿地即开工”。市直部门在省制度框架基础上各司其职，制定完善事项操作流程图及配套细则，确保企业按图索骥、顺畅办理。
（三）坚持政府服务和有效监管并重，用政府的辛苦指数换取企业的幸福指数
按照《省域试点方案》中关于“强化政府靠前服务”的要求，山西省对政府应该做的事情，坚持提前做、协同做、精细做，着力提升企业的获得感。一是变企业办为政府办。将原来需要企业办理的压覆重要矿床审批、市政设施建设类审批、占用农业灌溉水源灌排工程设施审批等12项审批事项和2项评估事项，由政府在供地阶段提前完成，变企业申报办理为政府承诺服务，省去了企业编制报告、提请审查、踏勘等环节，涉及费用由财政支付，减轻了企业负担。二是变企业跑腿为部门协同。着眼于解决企业多次多头提请部门办事的状况，推行“一窗受理、一单告知”。在政务服务大厅设立承诺制综合窗口，牵头组织部门联席会议，为项目确定一次性办理清单，告知企业承诺事项、审批要求、提交材料、办理时限等，企业准备好前置要件后统一提交窗口，由窗口分发相应部门、并联办理。三是变严进宽管为宽进严管。试行承诺制，不代表政府一放了之，而是由传统的重事前审批转变为重事中事后监管。施工建设期间，部门以施工质量安全、消防设施等为重点，明确监管节点、标准及内容举措，强化技术指导服务，推动项目按照标准规范施工；竣工验收环节，重点复核企业是否兑现承诺事项，把好最后一道关。
（四）坚持技术审查和行政审批分离，着力强化企业信用承诺
（五）坚持精简合并和并联办理结合，着力优化审批事项流程
三、经验启示
1.政府靠前服务能力是改革落地生效的根本。承诺制改革是一项系统工程，涵盖30项审批事项、12个部门，试点改革工作要想顺利推进，必须高位推动、形成合力。山西省自试点以来，省委、省政府高度重视，省主要领导亲自指导推动《省域试点方案》获得国家发改委批复，对总体方案、关键节点亲自谋划部署。同时，承诺制改革是对政企边界的重新划分，改革后，政府没有“一放了之”，而是进一步转变职能，把工作重点放到了优化服务上。政府靠前服务成为承诺制改革政策能否落地见效的先决和先导条件，这对政府的服务能力提出了更高的要求。主要体现在两个方面：一是做什么，进一步厘清政府和企业的责任边界，把原来由部门审批的事项改为政府服务承诺和企业信用承诺；二是怎么做，对每个改革事项，制定了具体细化的实施细则，明确事项需执行的条件标准、技术规范和监管验收要求，确保管理效果和企业获得感有效提升。
2.企业信用约束是承诺制闭环的重要基础。试行承诺制让企业享受更多的便利，降低了制度性交易成本，最大限度地释放投资活力。同时，也对企业提出了更高的要求，企业在享受改革红利的同时，要依法承诺、守信践诺，落实作为投资主体的责任和义务，失信行为将受到惩戒。山西省制定《企业投资项目承诺制改革试点信用信息管理办法》，建立健全“红黑名单”制度，运用在线审批监管平台和信用信息共享平台，全面实施守信联合激励和失信联合惩戒。
4.由点到面、由易到难是推进改革的重要方法。承诺制改革涉及事项范围广、改革力度大、创新性较强，通过在开发区点上试行，在总结经验的基础上，再全省推开。按照“先易后难、重点突破”的工作思路，先选择防雷装置设计审核等较为容易的事项先行突破，再抓住环评、规划许可等改革难度大的重点事项着力推进，边实践、边完善，形成了一套行之有效的做法，为改革的顺利推进提供了良好范式。
【思考题】
1.承诺制改革的核心是什么？
2.推进承诺制改革的注意事项包括哪些方面？
3.为进一步深化“放管服”改革、优化营商环境，你对开展好承诺制改革有哪些方面的意见及建议？