【摘要】理解我国平台经济监管政策和分析未来发展趋势，需要把握其内在的理论逻辑。研究认为，与传统经济模式相比，平台经济的独特性使得原有监管制度面临巨大挑战，这是平台经济监管的经济逻辑。我国进入构建新发展格局、努力实现经济社会高质量发展和全面提升政府治理能力新阶段，完善平台经济监管也有其制度逻辑。近年来我国在平台经济监管理念和政策措施创新方面都取得了积极进展，同时监管中也存在一些亟待解决的问题。面向未来看，我国平台经济监管呈现出全链条化、法治化和常态化、多元主体协同、多技术手段支撑等发展趋势，加强以信用为基础的间接监管将成为我国构建长效化平台经济监管体系的重要任务。
【关键词】：平台经济；监管逻辑；政策实践；发展趋势
一、我国平台经济监管的理论逻辑
平台经济是一种本质上有别于传统经济的新经济形态，大力发展平台经济是我国在数字经济全球化背景下，为把握新一轮科技和产业变革带来的历史机遇而作出的战略选择。我国平台经济监管的政策设计和实践探索有其内在的经济逻辑和制度逻辑。
（一）平台经济监管的经济逻辑
平台经济是“平台组织在经济的循环和周转过程中，与经济中其他主体所形成的各种经济联系的总体”，是以互联网为代表的现代信息技术为支撑，以数据为关键生产要素的新经济形态。平台经济的独特性主要体现在如下3个方面，也就是平台经济监管的经济逻辑。
1.多边市场和网络效应
一个数字化平台通常拥有两个或多个群体，它们彼此相互需要，但仅靠自己这一方无法实现彼此相互吸引所创造的价值，只有通过平台的催化剂才能实现相互作用并产生价值创造。平台把生产商和消费者联系起来，足够多的买方和足够多的卖方是平台企业实现扩张的重要基础。2007年苹果公司开始推出iphone手机的时候，包括诺基亚、摩托罗拉、三星、索尼爱立信等在内主要的手机产商占据了全球手机市场利润的约九成；而到2016年，全球手机市场利润的九成被苹果手机独占。这一事例生动的反映了平台经济的颠覆性。苹果公司推出的不仅是手机终端硬件，而是通过应用商店打造了一个开放式平台，平台的两边分别是应用程序开发商和用户。任何一边参与者数量的增加都会吸引另一边参与者的增加，平台的价值也随之指数级扩大，即网络效应。网络效应使得平台用户的平均付费意愿随着用户规模的增长而增加，因此也称为需求方的规模效应。
2.定价机制和价格结构
双侧垄断定价是平台经济的另一个重要特征，即平台对供需双方都有定价能力。双边市场与单边市场的最主要的区别在于“价格结构重要性”，平台双边的交叉外部性和平台能够获得的利润水平，是影响平台价格结构设计的两大重要因素。实践中平台通常是采用交叉补贴的方式建立起能够带来最大收益的价格结构。不同平台的价格结构差异很大，如许多门户网站对普通大众免费，而通过为企业用户提供商业化服务收费；也有的平台是向消费者收费，而对产品或服务的提供商免费。此外，同一平台在不同的发展阶段也可能采用不同的定价策略。许多平台企业在发展初期会对买卖双边用户都进行补贴，目的就在于吸引尽可能多的用户加入平台，提升用户活跃度和繁荣平台交易。当用户数量积累到一定规模时，平台通常就开始调整其价格策略，比如调整补贴力度，或者有选择地对某一方进行补贴。随着企业逐步确立起市场领先地位，补贴往往会取消，甚至会提价。
3.平台竞争与市场结构
对于双边市场平台而言，交叉网络外部性使得其临界容量具有二维性质。就是说交叉网络外部性既可能带来正反馈效应，也可能带来负反馈效应。如电商平台上，卖方规模的持续扩大会吸引更多的买方加入，从而带动买方规模扩大，双边市场的相互影响走向“正循环”。反之，如果因某种原因导致平台上卖方规模缩小，平台对买方的吸引力也会随之下降，从而引发买方规模缩小，双边市场的影响走向“负循环”。正反馈效应使得平台存在一个临界容量，只有买方和卖方数量超过这个临界点，才能走向正循环。因此，一个领域的率先进入者，或者拥有强大的技术和用户优势的平台企业，由于交叉网络外部性的存在，其规模更容易快速扩大，出现“强者愈强”“赢家通吃”的竞争态势，市场结构更容易趋向集中。较高的市场集中度一方面有利于降低市场交易成本和提高市场效率，另一方面也可能导致垄断。
4.交易保障和评价机制
（二）平台经济监管的制度逻辑
除了经济逻辑外，从国家经济社会发展的宏观视野和战略层面看，我国对平台经济的监管还有其内在的制度逻辑。
1.构建新发展格局需要真正确立竞争政策的基础性地位
近年来，我国经济发展面临的国内外形势日益复杂。从国际上看，2008年金融危机后，世界经济陷入持续低迷，经济大循环动能出现弱化，突发的新冠肺炎疫情严重冲击着全球产业链和供应链，一些西方国家贸易保护主义抬头。在持续深化的科技革命和产业变革影响下，世界贸易和产业分工格局发生重大调整。从国内来看，随着经济发展水平大幅提升，社会发展的主要矛盾、社会需求结构、生产函数等都发生了显著变化，生产体系内部供需脱节和循环不畅的问题更加凸显。在此背景下，我国提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，努力通过科技创新实现稳增长和防风险长期均衡。
2.经济社会高质量发展要求平台经济必须持续健康发展
“高质量发展”是我国“十四五”时期的关键词。在实现高质量发展过程中，平台经济将发挥重要作用。近年来我国平台经济快速发展，国家统计局数据显示，2021年我国网上零售额达13.1万亿元，同比增长14.1%；实物商品网上零售额首次突破10万亿元，达10.8万亿元，同比增长12.0%，占社会消费品零售总额的比重为24.5%，对社会消费品零售总额增长的贡献率为23.6%。截至2019年底，我国市场价值超10亿美元的数字平台企业达193家，比2015年增加了126家；市场价值总额达2.35万亿美元，较2015年底增长了近200%。平台经济作为经济发展新动能和生产力新的组织方式，对优化资源配置、促进跨界融通发展和大众创业万众创新、推动产业升级、拓展消费市场尤其是增加就业的作用，已经得到我国政府的充分肯定。
3.完善平台经济监管是新时代提升政府治理能力的必然要求
当前，网络平台正日益广泛深入地应用到社会生产、生活、政务等各个领域，随着数字化转型步伐的加快，未来将实现对人类社会全方位的渗透。从社会生产的角度看，2020年全球百强企业中，有六成以上企业的主要收入来自平台业务，一些大型平台依托其拥有的技术和人才优势、不断积累的海量数据资源、覆盖日益广泛的网络基础设施，形成了强大的社会资源调配能力和影响社会生产、分配、交换与消费关系的能力。从人们生活的角度看，以在线支付为例，2020年42.7%的消费者每天使用1-5次在线支付，36.7%的消费者每周使用几次线上支付，从未使用过线上支付的消费者比例不到1%。从政务活动领域看，随着数字政府建设的全面推进，网络平台已经成为公众获取公共服务和参政议政的新渠道，其对政府宏观经济调控和市场监管的重要性也与日俱增。
二、我国平台经济监管的政策实践
我国平台经济监管是包含了监管理念、监管政策和制度的完整体系。对平台经济的监管一直在进行，是原有监管体系在平台经济时代的创新和发展。
（一）平台经济监管的基本理念
对于平台经济新业态新模式，我国总体上秉承的是包容审慎、底线监管的监管理念。
1.包容审慎的监管理念
我国关于平台经济包容审慎监管的政策导向和原则，可以追溯到2015年前后。国家层面大力推进“互联网+”在各领域的深化应用，明确提出“最大限度减少事前准入限制，加强事中事后监管”。2016年出台的《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》对如何监管新业态新模式做了进一步的阐述，核心思想就是“区别对待”，即量身定制监管模式。对那些暂时看不准其发展前景的业态和领域，可以给它一个“观察期”，鼓励大胆创新，出台监管措施需要认真研究和论证，避免一上来就“管死”；而对那些可能侵犯公众利益、造成严重社会不良后果和潜在风险巨大的，则采取果断措施加强监管；尤其是要坚决杜绝和取缔打着创新旗号从事非法经营活动。这里实际上已经体现了“包容创新”和“审慎监管”的基本理念。2017年3月，“鼓励创新、包容审慎”的新兴产业监管原则写入政府工作报告。同年6月的国务院常务会议上再次强调，要按照“鼓励创新、包容审慎”原则，审慎出台新的准入和监管政策。
毫无疑问，包容审慎监管理念对于推动以平台经济、共享经济为代表的新业态的快速发展发挥了重要作用，这也是我国顺应新一轮信息技术革命以及全球数字经济发展大趋势而采取的监管策略。经过中央的大力推动，这一原则被写入《国务院关于进一步扩大和升级信息消费持续释放内需潜力的指导意见》《中共中央、国务院关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》等一系列文件。2019年10月，“包容审慎监管”原则被写入行政法规《优化营商环境条例》，成为中国特色社会主义法治体系的一部分。
2.底线监管的监管理念
（二）平台经济监管的政策措施
实践层面看，近年来我国平台经济监管措施主要涉及市场准入、竞争行为、数据和算法监管、平台用工管理等方面。
1.市场准入监管
2.竞争行为监管
3.数据安全和算法监管
4.平台用工监管
（三）平台经济监管中存在的问题
作为处在快速发展中的新业态新模式，平台经济如何实现有效监管已经成为世界各国面临的共同课题。当前我国平台经济监管中存在的问题主要有：
1.依托行政权力的直接监管方式弊端凸显
长期以来，我国政府监管部门同时扮演市场促进者和监管者的双重角色，塑造了行政逻辑全面渗透和吸纳市场机制的独特格局。在平台经济快速发展的大背景下，这种监管模式的制度惯性依然存在，行政许可、行政检查、行政处罚以及“巡查式”“运动式”的传统监管方式占据主导地位，信用监管、基于大数据的风险预警、事前的合规化指导等非直接监管方式的作用未得到充分发挥。其弊端在于：一是传统属地化、条块式的管理体制越来越难适应平台经济发展形势的需要，政府监管在信息获取和处理、违规违法行为甄别和处置等多个方面都面临高昂成本，多头监管、职能交叉、效率不高等问题更加突出。二是地方自由裁量权过大。这一方面极易引发权力寻租，另一方面，平台经济具有“一点运营、全国服务”的特点，各地的执法标准和执法程序差异较大，使得平台企业在不同属地开展经营活动的合规成本显著增加。此外，直接监管方式极易造成监管部门与平台企业之间的紧张关系。
2.监管工作缺乏有效协同
一方面，从监管部门之间的关系看，当前对平台经济监管主要采取“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的模式，但平台经济具有典型的跨领域和跨行业等特点，监管会涉及诸多部门，加之现阶段我国平台经济监管制度体系尚未健全，实践中部门之间责任边界不清、出现问题相互推诿、职责交叉或重叠、监管过度等问题屡见不鲜，严重影响监管效率。如共享住宿领域，旅游、工商、税务、食药监、网信、公安、消防等部门都负有监管责任，但迄今并未建立起有效的联动和协同机制，既难以形成监管合力而影响监管效果，也导致平台企业疲于应付，甚至是无所适从。在线教育、在线外卖等领域都存在类似的问题。另一方面，从监管部门与平台企业的关系看，有效监管还需要监管部门与平台企业之间的高效协同。尤其是在重大突发事件发生后，政府和平台企业之间高效、健全的联动机制，以及明确和规范的程序性协同处置要求，都是提高政府应急处置能力重要保障。
3.有效监管面临数据共享不足的“瓶颈”
4.监管制度建设滞后于实践发展需要
三、我国平台经济监管的发展趋势
面向未来看，我国平台经济监管呈现出全链条化、法治化和常态化、多元主体协同、多种技术手段支撑等发展趋势，加强以信用为基础的间接监管将成为我国构建长效化平台经济监管体系的重要任务。
（一）覆盖事前事中事后全链条的、多种监管方式相结合的监管体系将加快建立。
（二）平台经济反垄断将走向法治化和常态化
2020年，我国政府对反垄断提出新的要求，反垄断上升到国家战略层面的高度。加强平台经济领域反垄断和反不正当竞争执法，防止资本无序扩张，是“十四五”时期我国市场监管现代化建设的重要任务。从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，建立健全全方位、多层次、立体化监管体系，依法强化反垄断监管执法，成为新时期我国发展和规范平台经济的常态。
（三）平台经济监管将由政府主导走向多元主体协同
在多元主体协同治理模式下，政府、平台企业、其他社会组织等都将发挥各自不同而又互补的作用。
一方面，政府的作用体现在：首先，建立必要的法律法规和制度保障，从优化市场准入条件、维护市场公平、推进社会信用体系建设等多方面营造良好营商环境，为大众创业万众创新提供良好的制度土壤；其次，要在具有不同目标和利益诉求的参与主体之间建立利益协商机制，以取得“最大公约数”，科学合理地化解和解决利益差异化所产生的纠纷与冲突。最后，要加强监管执法，对违法违规的平台企业及平台内经营者追究责任和进行惩戒，维护稳定和公平的市场秩序。另一方面，平台企业的主体责任进一步明确和压实。平台企业在其发展中会逐步建立起一套用以规范平台内经营者和参与用户的规则体系，通常会涉及到经营者信息核验、产品和服务质量、网络和数据安全保障、信用管理、风险控制等多个方面。这些平台内生治理规则将成为政府监管的重要补充。此外，行业协会等社会组织、社会公众等都都将对监督平台经济规范发展发挥积极作用。例如，以行业协会引导平台企业间加强对严重违法失信名单的互通和互认，推动平台企业对入驻商户的违法行为进行联合打击和防范；通过建立网上信息公示制度，提高平台企业经营活动的透明度，加强社会监督。
（四）大数据、区块链等技术应用持续深化
区块链、大数据、人工智能等技术的发展为平台经济监管提供了日益丰富和有效的手段。未来我国平台经济监管将进一步强化技术支撑和赋能，依托国家“互联网+监管”等系统，加强对平台数据的挖掘和分析，全面推进基于区块链技术的在线识别、在线证据保全、源头追溯，不断提升对平台经济风险和违法违规线索的发现和甄别能力，实现“以网管网”。
一是更加注重基于大数据的预判式监管。为提高事前预防能力，实践操作层面将更加注重借助技术手段实现预判式的风险监管。针对暴露出的问题，及时发现并采取相应监管措施，同时基于数据分析对潜在的风险点进行预测预判，为开展精准监管奠定基础。2021年以来，税务部门持续加强新业态领域的税收监管和规范，依法依规严肃查处了一批重大偷逃税案件，税收大数据分析等手段发挥了重要作用。二是区块链技术更加广泛地应用于数据共享、取证存证等场景。在跨部门联合监管过程中，数据共享是不可或缺的重要支撑。具有去中心化、不可篡改、可溯源等特点的区块链技术，将成为政府与企业之间、平台企业之间实现数据安全共享的重要保障。在执法方面，利用区块链技术可为市场监管执法提供在线电子数据取证、数据保全等服务，助力提升平台经济监管执法能力，违规违法线索线上发现、流转、调查处理等非接触式监管机制将加快建立。
（五）以信用为基础的新型监管机制成为平台经济监管的重要抓手
近年来，我国加快探索构建以信用为基础的新型监管机制，大力推进守信联合激励、失信联合惩戒，不断加强平台企业信用管理。2022年4月，中办、国办发布《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》，提出要“进一步发挥信用对提高资源配置效率、降低制度性交易成本、防范化解风险的重要作用”。基于信用的监管代表着我国监管理念的创新，将贯穿市场主体全生命周期，在规范平台经济发展方面发挥重要作用。