摘要：本文分析了苏联解体后俄罗斯与拉美关系的历史演变,总结了俄罗斯对拉美政策的基本特点及其利益诉求。20世纪90年代以来,俄罗斯的拉美政策几经曲折,其政策变化的根本点在于,从俄罗斯在拉美的利益出发制订拉美政策。叶利钦时代,俄罗斯与拉美的关系从一度中断到逐渐恢复,1996年以后,全方位外交的定位让拉美地区开始真正进入俄罗斯外交战略的视野。与该地区各国保持互利和多边合作,是俄罗斯国际联系多样化的标志,也是其实现多极化外交思想的组成部分。普京时期,俄罗斯开始全面接触拉美各国,并在俄格战争和乌克兰危机后将拉美视为可以发挥其战略机动的地区。在大国竞争日益加剧的国际背景下,俄罗斯为了自身的国家利益,最大限度地扩大与拉美各国在世界政治中的相互协作领域。俄罗斯与拉美地区开展互利合作具有一系列客观因素。经济外交是俄罗斯拉美外交的重点。
关键词：俄罗斯外交战略;拉美政策;叶利钦时代;普京时期;国家利益;经济外交
作者简介：庞大鹏,中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所副所长,研究员;中国社会科学院俄罗斯研究中心主任
拉丁美洲和加勒比(下简称“拉美”)地区不是俄罗斯外交的优先方向,也不是俄罗斯外交的重点。然而,每当俄罗斯外交出现困局之时,它的拉美外交却总是多姿多彩,让人不禁感慨“失之东隅,收之桑榆”。
2004年,俄罗斯面临霍多尔科夫斯基事件及别斯兰人质事件后西方对其政治改革的指责,外交局面被动,但是这一年却成为苏联解体后俄罗斯外交的“拉美之年”,双方高访不断。2004年下半年,拉美地区6个国家的外长或副总统访问了俄罗斯,使这些国家与俄罗斯的政府间交流得到了加强。
2008年,俄格战争爆发,俄罗斯再次被西方质疑帝国思维复活,时任总统梅德韦杰夫随后出访委内瑞拉、巴西和古巴,以加强区域联系。2009年,委内瑞拉前总统查韦斯回访俄罗斯,并且承认阿布哈兹和南奥塞梯独立,还加强了与俄罗斯在军事技术和石油领域的合作。
2014年,乌克兰危机造成俄罗斯与西方处于软对抗的博弈状态,俄罗斯再次出手,借助同年7月在巴西举行的第六届金砖国家峰会,在多边舞台上开展网状外交,总统普京顺访了古巴、尼加拉瓜、阿根廷和巴西4个拉美国家,签署了从扩大贸易、加强能源合作到提供军火等一系列具有实际分量的大单。在巴西召开的金砖峰会通过的《福塔莱萨宣言》没有对乌克兰危机作出谴责,也没有批评俄罗斯吞并克里米亚,这对普京而言也是一种宝贵支持。普京还利用古巴基地问题敲打美国。普京说,他出访古巴期间没有讨论过在古巴洛尔德斯部署雷达的问题,“没有洛尔德斯,俄罗斯也能够完成防务任务。”
以上种种容易让人产生一个印象:每当俄罗斯与欧美关系出现恶化的时候,俄罗斯总是“偏科”拉美外交,通过拉美之行展现积极的外交姿态。那么,为什么俄罗斯的拉美外交会给人留下这样的印象俄罗斯与拉美的关系究竟经历了怎样的历史发展变化俄罗斯与拉美地区的合作具有哪些有利因素俄罗斯对拉美政策的主要着眼点是不是将其作为俄罗斯与西方尤其是与美国展开外交博弈的地区俄罗斯的主要利益诉求究竟是什么这些问题将是本文探讨的重点。
一叶利钦时代俄拉关系的历史演变:从中断到恢复
苏联解体后,由于俄罗斯实行向西方“一边倒”的政策,俄罗斯与包括拉美在内的很多地区的传统关系一度趋于中断。最为明显的表现是俄罗斯与拉美的贸易额急剧减少。除了政治因素外,客观上俄罗斯与拉美地区也缺少经济合作的积极条件。一方面,由于俄罗斯倒向西方,拉美缺少俄罗斯出口产品的信息,不了解俄罗斯的贸易法规,经济合作存在困难。俄罗斯至拉美的海上航运也不发达,其运费远远高于一般国际贸易的运费。另一方面,一些拉美国家欠苏联的债务成为俄罗斯在这些国家投资的障碍。根据俄罗斯的统计,拉美债务国主要有古巴(270亿美元)、尼加拉瓜(335亿美元)、秘鲁(11亿美元)和乌拉圭(4200万美元)。
这种断断续续的联系一直持续到1995年。1995年俄罗斯要求以观察员身份加入美洲国家组织,并任命在拉美方面经验丰富的切尔内绍夫作为大使。1995年6月,俄罗斯在苏联解体后第一次出席美洲国家组织第二十五次大会。切尔内绍夫表示,俄罗斯希望加强与拉美地区的关系。切尔内绍夫认为,俄罗斯和拉美国家经过互相了解阶段后,将来发展关系大有可为。俄罗斯可以发挥重要作用的一个合作领域是科技,因为它在通信、卫星发射、生物、矿业以及冶金方面具有较高的科技水平。在这方面,俄罗斯有可能与阿根廷、巴西、玻利维亚、智利和秘鲁进行合作。与过去苏联时期不同的是,在发展与拉美国家的关系方面私人企业家将发挥重要作用。这是俄罗斯官方首次较为明确地阐述俄罗斯对拉美的政策。
可以说,在冷战期间,苏联与拉美国家的关系在较大程度上由意识形态的同一性驱使。在这一时期,通过介入中美洲冲突并从经济及军事上介入古巴,苏联在西半球的活动产生了重大影响。但当冷战结束时,除了设在古巴的一个侦察基地一直运行至2002年外,俄罗斯在该地区的大部分影响力急速下降。从1995年开始,俄罗斯对拉美事务的参与恢复了活力,并出现了新动向,即主要通过一般商业贸易尤其是武器贸易来确立自身地位。【1】拉美是20世纪90年代最具发展活力的地区之一。该地区的几个大国在许多指标上都接近工业发达国家。尽管世界金融危机也波及拉美经济,但这一地区市场引起了俄罗斯工业部门,特别是军工企业的浓厚兴趣。【2】
实际上,此前叶利钦已经开始调整俄罗斯的对外战略。以科济列夫为代表的西方派忠实执行亲西方的外交政策,在重大国际问题上与美国亦步亦趋,在经济改革上接受美国的“休克疗法”,结果非但没有实现融入西方文明社会的愿望,反而由于经济萎靡不振,高举民族爱国主义旗帜的俄罗斯自由民主党在1993年的国家杜马选举中获胜。俄罗斯社会对于叶利钦的外交战略日益不满,批评声不绝于耳。为此,叶利钦实际上在1993年国家杜马选举后就着手准备调整外交战略,要求放弃向西方单方面作出让步的有缺陷的做法。1995年2月,叶利钦发表总统国情咨文,他表示,为维护国家利益,俄罗斯的对外政策应将一贯性、坚定性同灵活性、务实性相结合,俄罗斯不打算同任何国际力量中心对抗,将实施全方位伙伴关系战略,同美国、欧洲各国、中国、印度、日本、拉美国家以及世界其他国家发展关系,同所有愿意在平等互利基础上同俄罗斯对话的国家发展关系。【3】
普里马科夫上任后,迅速践行维护俄罗斯大国地位和利益的全方位外交战略。因此,虽然俄罗斯的外交重点依旧是加强独联体一体化进程,并更加重视东方外交、加强与中国的关系,但是全方位的定位让拉美开始真正进入俄罗斯外交战略的视野。总体来看,普里马科夫上任后俄罗斯的对外战略遵循三大原则:一是总体上要在国际舞台上维护国家根本利益,开展全方位外交;二是根本上要集中力量巩固俄罗斯的欧亚根基,这是俄罗斯独立自主的保证和基础,在俄罗斯周围形成战略缓冲区是其一以贯之的外交传统;三是重点上要调整与西方不平等的关系。
作为践行第一个原则的重要举措就是在1996年5月普里马科夫上任不久即访问拉美。普里马科夫认为拉美地区是多极世界的一个有影响的中心。这是苏联解体后俄罗斯外长第一次访问拉美,意义重大。科济列夫担任外长时期,他本人从未接见过拉美国家大使,并三次中断了他出访拉美的计划。在此次出访过程中,普里马科夫通过与拉美国家元首的会谈,传达一个积极信号:俄罗斯与拉美国家对世界重大问题的看法一致。普里马科夫此举主要是力求修复与拉美国家的双边关系。事实上,这次外交活动取得积极成效。在墨西哥和委内瑞拉,除了达成恢复和发展双方政治、人文和文化联系的共识外,此次出访的重点还包括高科技领域在内的经贸和科技合作。例如,在墨西哥双方签署了研究与和平利用宇宙空间的合作协定,在委内瑞拉双方签署了友好合作条约,这是俄罗斯首次同拉美国家签订类似的条约。【4】
1996年5月普里马科夫对拉美的成功访问,标志着俄罗斯在拉美对外战略方向的突破,具有破冰的意义和长期的积极影响。同时,不可忽略的一个事实是,此次出访也为叶利钦1996年6月的总统大选加分不少。叶利钦在此次总统竞选期间,把对外政策的重大调整作为宣传重点,普里马科夫的拉美之行可以说为叶利钦的对外战略调整做了政治背书。在北约东扩招致俄罗斯国内民族主义情绪反弹的背景下,俄罗斯对于所谓美国“后院”——拉美的外交经营,让俄罗斯民众感到在国际舞台上重新恢复了大国发言权。从俄罗斯国内政治的这个背景看,普里马科夫的拉美之行具有多重意义,表明俄罗斯和拉美的伙伴关系是大有可为的。
普里马科夫历史性访问拉美后,俄罗斯与拉美的经贸关系有所恢复。俄罗斯在拉美的传统贸易伙伴是秘鲁、巴西、哥伦比亚、尼加拉瓜、墨西哥、厄瓜多尔和古巴。俄罗斯加入了对拉美军火市场的争夺,希望恢复和保持在拉美军工市场的优势。如果说苏联时期的武器出口有政治目的的话,那么现在的军火出口则是实用主义的经贸计划,同时也与俄罗斯国内稳定有一定关系。由于苏联解体和自身体制危机,俄罗斯军事强国的地位受到了削弱。然而,俄罗斯最终于1995年恢复了它作为世界第二大武器出口国的地位。
然而,俄罗斯的武器出口额远远比不上苏联,苏联武器年出口额最高达到过220亿美元。同时,与军火出口居世界首位的美国相差甚远,20世纪90年代中期美国军火出口占世界市场的43.4%左右。但是,俄罗斯的武器出口经过解体初期短暂沉寂后开始迅速恢复,1995年出口军火30.5亿美元,成为军火市场唯一出口额上升的国家,由1994年占世界需求量的7.5%上升到1995年的13.4%。武器出口的迅速增长弥补了俄罗斯国内订货量的急剧收缩,使在经济中不再享有得天独厚地位的军事工业获得了喘息之机。这对俄罗斯经济的稳定发展很重要。从这个意义上说,在恢复与拉美关系后,尽快提高对拉美的军火贸易份额是俄罗斯对拉美政策的重中之重。
尽管1995年俄罗斯军火贸易大幅增长,但是拉美在其中的份额很少。1996年普里马科夫访问拉美之后,俄罗斯与拉美签订的军火合同贸易额占拉美年需求量以每年5%～7%的速度增长【5】。苏联时期着眼于政治需要,对拉美出口实际上是赠送军需品,而不是贸易。苏联仅仅与古巴、尼加拉瓜以及秘鲁发展军事贸易,将其他国家排除在外。1996年以后,俄罗斯明确了与拉美的军火买卖关系,并且拓展了4个新客户:智利、巴西、阿根廷及哥伦比亚。俄罗斯对拉美军火贸易政策的一个重要变化是,不仅出口武器,还提供武器许可证和技术,并积极地促成军需品的联合生产。1997年11月,普里马科夫再次出访拉美,对巴西、阿根廷、哥伦比亚和哥斯达黎加进行了正式访问,目的就是要加强俄罗斯同这些国家的政治和贸易关系,并争夺拉美地区的武器市场。
总之,普里马科夫上任后俄罗斯对外政策主要目标未变,但重点有变。首先,俄罗斯更重视自己的世界地位和国家利益,致力于建立全方位平等的伙伴关系,目的是为顺利推进民主化以及国内的经济改革创造有利的外部条件。其次,奉行多样化的对外政策,结束了偏向西方的路线,实践了多极世界的理论,谋求让俄罗斯在国际事务中起平衡作用,目的是要确立俄罗斯在多极世界中的有影响力的中心地位。最后,在普里马科夫外交方针指引下,俄罗斯重启与拉美国家的友好交往,努力发展双边关系。1998年9月,普里马科夫出任总理,第一副部长伊万诺夫担任新外长。2004年3月,拉夫罗夫担任外长并成为普京总统的股肱之臣。伊万诺夫就任外长后坚持了普里马科夫的外交方针,认为俄罗斯外交的任务是为解决国内问题建立良好的外部环境,并维护俄罗斯的国际地位,参与解决涉及其战略利益的所有国际问题。
综观叶利钦时代俄罗斯同拉美国家的关系,是俄罗斯发展外交政策独立性且大有前途的方向之一。俄罗斯认为,拉美大陆在许多方面具有其独特性。与该地区各国保持互利和多边合作是俄罗斯国际联系多样化和建立多极世界原则方针的不可分割的组成部分。叶利钦总统1998年2月批准的《进一步发展俄罗斯联邦与拉美的合作计划》是俄罗斯对拉美政策的基础。【6】随着普京开始执政,俄罗斯与拉美的关系掀开了新的篇章。
二普京时期俄拉关系的发展变化:从全面接触到战略机动
2000年2月,俄罗斯《消息报》发表当时作为总统候选人的普京致俄罗斯选民的公开信。在这封公开信中,普京坦诚指出了俄罗斯外交存在的问题。普京认为,俄罗斯的优先方向是从本国的国家利益出发制订对外政策,必须承认内部的目标高于外部目标,一个被软弱和贫穷所主宰的国家是不可能有大国的威力的。俄罗斯在世界上的地位、俄罗斯的富裕程度以及俄罗斯新的权力全都直接取决于俄罗斯能否成功地解决自己的内部问题。切实的国家利益,其中包括经济利益,理应成为俄罗斯外交家的法则。【7】
(一)普京执政前八年俄罗斯外交战略中的拉美
受普京外交理念的影响,俄罗斯社会全面反思20世纪90年代的外交战略。俄罗斯20世纪在世界舞台上使用了几种外交行为模式——帝国模式、共产主义模式、倒向西方的模式和多极化模式。最后一种模式同普里马科夫的名字连在一起,它反映了维护俄罗斯立场、信誉和道德威望的意图,主张在关键的国际问题上适当地有别于美国和西方联盟,特别是在尖锐的地区危机方面。这一政策帮助俄罗斯赢得了一定的国际尊重,使俄罗斯人有了自我尊重的感觉。然而,在这条道路上,暴露出了俄罗斯不能把对外对内政治力量整合起来的弱点,显示出俄罗斯在财政经济方面极其软弱、对西方有很大的依赖性。因而,在地区危机中以及在北约扩大的根本问题上,俄罗斯一次又一次地充当了美国和北约“被迫伙伴”的矛盾角色。【8】
普京时期的对外政策可以被称为“有选择参与”构想,即采取非常坚决的、只维护俄罗斯切身重要利益的方针,以此作为重新考虑优先方面的首要原则。在其他问题上,可以持原则性的、但不是对抗性的立场。所持态度的哲理应当是为国家寻求利益,首先是经济利益,而不仅仅是回击传统安全领域中的挑战和威胁。新的对外政策的最重要原则应当是在对外政策方面大力维护俄罗斯在国外的商业利益。对外政策应当服务于俄罗斯吸引外国投资的任务。【9】2000年7月,普京时代第一份《俄罗斯联邦外交政策构想》明确指出:俄罗斯依靠20世纪90年代同中美洲和南美洲国家关系取得的重大进展,努力提高同它们政治对话和经济合作的水平。俄罗斯将力求扩大同中美洲和南美洲国家在国际组织中的相互协作,鼓励向拉美国家扩大科技密集型工业产品出口,发展同它们的军事技术合作与协作。【10】俄罗斯与拉美国家在各个领域加强联系,但重点仍是在经济合作方面。在拉美地区的许多国家,包括工业和运输在内的经济基础设施都是冷战时期与苏联合作建设完成的,俄罗斯在确保这一市场方面占有一定优势。因此,俄罗斯认为在与拉美的经济合作上具有一定的先天优势。
2004年被认为是俄罗斯外交的拉美年。普京在2004年5月正式开启总统第二任期后不久,便于6月访问了墨西哥,并于11月访问了智利和巴西。2004年11月20—21日,在智利圣地亚哥举行的亚太经合组织领导人第十二次非正式会议期间,普京再次表示需要加强俄罗斯与拉美地区性组织及国家之间的双边关系。2004年下半年,拉美地区6个国家的外长或副总统访问了俄罗斯,使这些国家与俄罗斯的政府间交流得到了加强。与此同时,高规格的俄罗斯代表团也访问了数个拉美国家。俄罗斯与拉美国家达成的各种协议表明,双方需要在各个领域加强联系,但重点仍是在经济合作方面。俄罗斯的企业界人士在2004年也与委内瑞拉、古巴、阿根廷和巴西等拉美国家的同行举行过多次重要的贸易合作洽谈。
在普京的总统第二任期内,俄罗斯与巴西的关系也得到快速推进。俄巴两国建立了高层定期会晤机制和政府间合作委员会,为深化和拓展双边合作发挥了重要作用。普京在2004年11月访问巴西,时任巴西总统卢拉于2005年10月访问俄罗斯,俄罗斯和巴西领导人在短短两年内完成了互访。俄罗斯努力与拉美地区性组织建立联系。首先是与南方共同市场建立联系,2006年12月12—15日,俄外长拉夫罗夫在访问拉美时与南方共同市场就建立政治对话和合作机制签署了相互谅解备忘录。【12】在普京执政的前八年,俄罗斯在国际事务中的作用和责任显著加强。俄罗斯重新获得外交上的独立性。2006年俄罗斯在总结普京任内的外交经验时,就俄罗斯外交战略中的拉美问题进行了概括。
其一,拉美国家在国际经济和政治中的作用日益提升。该地区的一体化组织不断发展,最为突出的是南方共同市场。拉美国家的外交积极性也日益提高。该地区大多数国家在构建国际新秩序、遵守国际法原则、通过谈判解决冲突、不干涉内政等问题上的立场与俄罗斯相近。在日益完善的多极化国际关系体系中,拉美地区作为一个整体已成为经济增长和拥有政治影响力的中心之一。拉美国家正在进行着艰巨的社会和政治变革,寻找着适合本地区条件的社会经济发展模式。所有这一切都具有重要的文明价值,因为这些反映和丰富着当代世界的文化—文明多样性。【13】
其二,拉美和加勒比国家把与俄罗斯的关系视为实现其外交多元化的重要方向,认为俄罗斯是国际舞台上的重要伙伴之一。俄罗斯在联合国同拉美地区主要国家及其国际组织的合作通常比同美国和欧洲国家的合作更加富有成效,这是因为拉美人民坚定地支持多元化的原则,认同在最大限度地考虑到各国利益与立场的前提下集体解决问题的原则。这为发展俄罗斯同拉美大陆的政治和经济合作创造了良好条件。普京总统对古巴、墨西哥、巴西和智利的访问以及同拉美国家领导人在联合国、亚太经合组织等国际论坛上的会晤具有原则性意义。在俄罗斯同拉美国家的关系中,创纪录地实现了俄罗斯同拉美国家90亿美元的贸易额。与此同时,在双边贸易稳定增长的背景下,双方的经贸合作潜力有待进一步挖掘。【14】
(二)俄格战争后俄罗斯外交战略中的拉美
2008年俄格战争爆发。俄罗斯与美国之间关系紧张,拉美成为双方地缘政治博弈的区域。在俄格战争前,俄罗斯已经出台普京时代第二份外交构想,明确表示俄罗斯将努力调整与巴西的战略伙伴关系,加强与阿根廷、墨西哥、古巴、委内瑞拉等国家和联盟的政治经济合作,以与该地区国家关系所取得的重大进展为依托,扩大与这些国家在国际组织中的合作,鼓励俄罗斯科技密集型产品出口拉美国家,在能源、基础设施和高技术领域落实合作项目,包括在地区一体化组织制订的计划框架内落实合作项目。【15】
俄格战争后俄罗斯进一步加强了对拉美的外交政策。2008年8月,谢钦作为俄古政府间合作委员会新任主席,与俄罗斯安全会议秘书尼古拉·帕特鲁舍夫一起访问了古巴。此次访问在很大程度上是对美国在捷克部署雷达站协议的反应,俄罗斯甚至提到了军事设施重返古巴的可能性。俄格战争后,谢钦再次访问拉美讨论建立联盟的可能性,实际上是回应美国在独联体地区的积极活动。2008年9月,谢钦访问了委内瑞拉和古巴。俄罗斯在拉美寻找盟友的外交行动取得了一定的成效,比如尼加拉瓜是极少数承认阿布哈兹和南奥塞梯独立的国家之一。【16】2008年11月10—14日,就在美国总统大选刚刚结束之际,俄罗斯太平洋舰队与委内瑞拉海军在加勒比海举行联合军事演习。这在拉美大陆历史上尚属首次。【17】2008年11月24—28日,梅德韦杰夫总统出席了在利马举行的亚太经合组织领导人非正式会议后,对秘鲁、巴西、委内瑞拉和古巴进行了正式访问,这被评价为推行对美国“后院”构成挑战的外交政策。【18】
2009年9月,委内瑞拉总统查韦斯在访问俄罗斯期间承认阿布哈兹和南奥塞梯独立。委内瑞拉成为继俄罗斯和尼加拉瓜之后第三个承认阿布哈兹和南奥塞梯独立的国家。俄罗斯认为,委内瑞拉的承认非常重要,因为即使像白俄罗斯这样的亲密盟友也没能做到这一点。俄委之间已经形成了一种特殊关系,双方在政治、军事和经济方面彼此靠近。【19】2010年2月,俄罗斯外长拉夫罗夫访问古巴、尼加拉瓜、危地马拉和墨西哥,继续展开在俄格战争后俄罗斯对拉美地区升温的外交态势,继续维持俄罗斯与拉美密切的政治协作。尽管俄罗斯一再表示,俄罗斯发展与拉美国家的关系不针对第三国,但是在西方看来,俄罗斯加强在拉美的存在就是为了回应美国在俄罗斯的地缘政治范围策划的“颜色革命”。【20】
(三)乌克兰危机后俄罗斯外交战略中的拉美
2013年2月,在普京时代的第三份外交构想中明确指出:鉴于拉美和加勒比地区在国际事务中的作用与日俱增,俄罗斯将继续大力加强同该地区国家的关系。发展与巴西的战略合作,包括在金砖国家组织框架内发展双边关系,以及同阿根廷、委内瑞拉、古巴、墨西哥、尼加拉瓜及拉美和加勒比地区其他国家的伙伴关系,目的是为了扩大政治协作,推进经济、投资、创新、文化及人文合作,共同寻求应对新挑战和威胁的方式,巩固俄罗斯公司在该地区国家工业、能源、通信和运输等领域的地位。俄罗斯将致力于在国际和地区论坛中加强同拉美伙伴的联系,扩大同拉美地区多边联盟的合作,尤其是同拉美和加勒比国家共同体及南方共同市场国家的合作。【21】
2019年委内瑞拉局势动荡。2020年2月,俄罗斯外长拉夫罗夫访问古巴、墨西哥和委内瑞拉。在此之前,美国刚刚出台新中亚战略,美国国务卿蓬佩奥刚结束对俄罗斯周边4个欧亚国家的访问。拉夫罗夫此次出访不免被认为是与美国针锋相对,同时展现了俄罗斯对委内瑞拉的坚定支持。拉夫罗夫与委内瑞拉总统马杜罗会谈,并表示两国商定进一步深化经贸和投资合作以及军事合作。
总之,普京时期俄罗斯同拉美各国保持互利和多边合作是俄罗斯执行国际联系多样化战略的重要组成部分。俄罗斯对拉美外交政策的目的在于,借助于苏联时期形成的经济联系,作为双方开展合作的有利客观因素,最大限度地扩大俄罗斯与拉美各国在世界政治中的相互协作领域,从而实现战略机动和加强互利经济合作,为确保俄罗斯的国家利益服务。
三俄罗斯对拉美政策的基本特点:立足国家利益与侧重经济外交
如前所述,在关于俄罗斯对拉美政策历史演变的梳理和分析中,可以很明显地看到苏联解体后,俄罗斯立足自身的国家利益,侧重发展与拉美国家的经济合作。尤其需要指出的是,通过梳理和总结俄拉经济合作从无到有的发展历程、特点和发展态势,可以看到经济外交是俄罗斯拉美政策的重点。
(一)俄罗斯与拉美开展互利合作具有有利客观因素
一是俄罗斯与拉美具有悠久的历史联系。早在1828年,俄国就同巴西建立了外交关系,同阿根廷和墨西哥分别在1885年和1890年建立了外交关系。关于俄罗斯与拉美国家发展合作的现状,俄罗斯外交部网站这样表述:当前俄罗斯与所有33个拉美和加勒比国家保持外交关系。在该地区有18个俄罗斯大使馆和3个总领事馆。在俄罗斯有20个拉美国家大使馆。联合国拉美经委会是俄罗斯外交政策中的重要方向。俄罗斯继续奉行与拉美伙伴国家开展务实和非意识形态互动的路线,与该地区的合作不针对任何国家。俄罗斯感兴趣的是一个强大的、经济上可持续的和政治上统一的拉丁美洲,它有可能成为正在形成的多极化世界的支柱之一。【24】俄罗斯和拉美国家正在巩固条约—法律基础。现在,33个拉美国家中的25个对俄罗斯公民实施免签制度。【25】
二是在当代国际政治格局中,拉美是一支独立的地缘政治力量和经济力量,而恰恰在发展与拉美的关系上,俄罗斯国内政界存在广泛的一致。拉美国家在国际事务中的分量逐步增加。它们不仅仅局限于自身发展的需要,而且还积极参与讨论世界政治的全球问题。该大陆也受到过联盟对抗的不良影响,因此各国认为国际关系的稳定需要依靠多边体系。加强多边外交以及作为协调国际社会各国利益的联合国独一无二的作用,这是俄罗斯和拉美政治家的共识。【26】实现拉紧俄罗斯与拉美关系的一个重要杠杆是俄罗斯与金砖国家、二十国集团和亚太经合组织等超国家集团的关系,这些集团与拉美国家都保持着密切的联系。【27】
三是俄罗斯与拉美大陆的许多国家在当代史上具有同步性。摆脱了独裁的拉美人积累了不少建立民主政权的经验。拉美是进行政治和社会经济等方面改革的特殊试验场,其经验对俄罗斯不无裨益。同时,拉美国家也致力于建立有效的一体化协作机制,这与俄罗斯在独联体地区一体化的努力有相同之处。在协调当代重大国际和经济问题的立场等方面,拉美取得了重大进展,这样的地区组织和一体化组织为数不少,如美洲国家组织、南方共同市场和安第斯共同体等。【28】
四是俄罗斯的政治语调与拉美大部分国家一致,都反对用武力解决国际冲突。从反对对叙利亚动武以及对马岛争端和制裁古巴问题的立场就可以看出这一点。拉美和加勒比国家共同体参与世界事务的程度越来越活跃,加强共同体与金砖国家之间的联系,可以使俄罗斯在拉美地区的存在得到强化。【29】
(二)俄罗斯的拉美政策以最大限度维护本国的利益为基本点
1991年苏联解体,冷战时期的两极格局结束,世界向多极化方向发展,国际关系进入了大调整的时期。与此同时,俄罗斯自身也处于复杂的历史性过渡时期。20世纪90年代初期,由于俄罗斯国家利益的变化,俄罗斯的拉美政策同以往相比发生了根本改变。俄罗斯在政治经济领域同西方全面接近,外交呈现“一边倒”的态势,加上俄罗斯自身实力下降,独立初期俄罗斯外交战略中基本上没有拉美的位置,相应地俄罗斯也缺少对拉美的独立外交政策。
然而,1992年3月开始的波黑战争表明了俄罗斯与西方在欧洲大陆安全问题上的利益差异,并据此反思“一边倒”政策的偏颇之处。1993年4月30日《俄罗斯联邦外交政策构想》的出台反映出俄罗斯“全方位”外交思路的形成。俄罗斯外交的视野由单向度转向覆盖全球的各个地区。
1994年1月,在比利时首都布鲁塞尔召开的北约成员国国家和政府首脑会议通过了《北约布鲁塞尔首脑会议宣言》《和平伙伴关系:邀请文件》和《和平伙伴关系:框架文件》,明确了北约将向东扩大,在此之前将通过“和平伙伴关系”的机制扩大与有关国家的合作,并作为北约东扩的准备。这直接刺激俄罗斯对外交战略做进一步调整。1996年1月,普里马科夫接替科济列夫任外长,表明独立自主的对外政策完全确立。普里马科夫认为,推行能够最大限度维护俄罗斯国家利益的对外政策是优先任务,而同冷战对手结盟的设想既不符合俄罗斯的利益,更有可能使俄罗斯的对外政策失去独立性。在当前国际事务中,俄罗斯不能扮演“僚机”的角色,它应成为一个当代大国。在这个历史背景下,俄罗斯对拉美的外交战略开始逐步形成。
2000年普京就任总统当年就访问了古巴,意在恢复与拉美的传统联系。在2000年的对外政策构想中,俄罗斯开始重视拉美外交,提出要努力提高同拉美国家的政治对话和经济合作水平,扩大在国际组织中的相互协作,发展同它们的军事技术合作与协作。
在普京在任的前八年中,俄罗斯与拉美的关系得到稳步加强。在2007年的对外政策概论中,俄罗斯已经开始形成系统的拉美战略。一是明确拉美国家在国际经济和政治中的作用。俄罗斯认为,拉美地区大多数国家在构建国际新秩序、遵守国际法原则、通过谈判解决冲突、不干涉内政等问题上的立场与俄罗斯相近。在日益完善的多极化国际关系体系中,拉美地区作为一个整体已成为经济增长和拥有政治影响力的中心之一。二是俄罗斯认为拉美和加勒比国家把与俄罗斯的关系视为实现外交多元化的重要方向,认为俄罗斯是国际舞台上的重要伙伴之一。有了这个前提,俄罗斯认为它在联合国同拉美地区主要国家及其国际组织的合作常常要比同美国和欧洲国家的合作更加富有成果,这也为发展俄罗斯同拉美大陆的政治和经济合作创造了良好条件。可见,俄罗斯对拉美战略的基础首先还是政治因素。与此同时,经济因素也在发挥重要作用。
(三)俄罗斯的拉美政策重点集中在经济外交
如前所述,在关于俄罗斯对拉美政策历史演变的梳理和分析中,可以很明显地看到苏联解体后,俄罗斯与拉美国家的经济合作经历了从无到有的发展历程。通过梳理和总结俄拉经济合作的概况、特点和发展态势,可以看到经济外交是俄罗斯拉美政策的重点。
从2014年7月普京访问拉美4国达成的协议看,俄罗斯基本遵循了上述实施方向展开合作。俄罗斯与拉美国家达成的各项协议表明,双方需要在各个领域加强联系,但重点仍是在经济合作方面。因此,不排除个别年份因为外交博弈的需要,俄罗斯对拉美外交较为积极,但最根本的还是俄罗斯实用主义的经济外交起到主要作用。俄罗斯对拉美外交的利益集中在国防,军工合作及武器销售,能源如天然气、石油与核能,以及太空开发等领域。
自2000年普京担任总统后俄罗斯的拉美外交明显提速。2000—2012年间,普京与梅德韦杰夫6次访问拉美地区。在2008—2012年4年中,双方之间的关系达到了顶峰。仅在2009年就有巴西、玻利维亚、古巴、厄瓜多尔、智利和委内瑞拉6个拉美国家的总统相继访问了俄罗斯。双方高层频频互访,非政府间交流不断增强,双方签署了大量谅解和合作协议。同时,俄罗斯与其他金砖国家和二十国集团成员国之间的互动也给它与巴西、墨西哥、阿根廷、智利和秘鲁之间的关系带来新的动力。俄罗斯与古巴、委内瑞拉、巴西、阿根廷和厄瓜多尔5个拉美国家之间的关系达到了战略合作的级别。
需要指出的是,虽然俄罗斯形成了对拉美的外交战略与政策,再次打开了通往拉美地区的大门,而且俄罗斯与拉美就裁军、人权、气候变化等一系列问题进行着积极接触,在军事技术方面的活跃关系还使美国极为不满,但是这并不表明俄罗斯与美国在拉美地区具有战略竞争的态势。美国与拉美的年贸易额约为俄罗斯与拉美年贸易额的40多倍,两国在各个时期对拉美经济的投资额更是不可同日而语。
就全局和长远来看,拉美地区对于俄罗斯的外交战略意义主要还是集中在经济合作的层面。正像俄罗斯在最新版的2013年对外政策构想中所提到的,俄罗斯发展与巴西的战略合作(其中包括在金砖国家组织框架内),以及同阿根廷、委内瑞拉、古巴、墨西哥、尼加拉瓜等拉美和加勒比地区其他国家的伙伴关系,目的是为了扩大政治协作,推进经济、投资、创新、文化及人文合作,共同寻求应对新挑战和威胁的方式,巩固俄罗斯公司在该地区国家的工业、能源、通信和运输等领域的地位。
四结论
苏联解体以来,随着国际格局的演变和国内形势的发展,俄罗斯对拉美的外交政策也在不断调整和完善。叶利钦时代,俄罗斯与拉美的关系从一度中断到逐渐恢复,1996年以后全方位外交的定位让拉美地区开始真正进入俄罗斯外交战略的视野。与该地区各国保持互利和多边合作,是俄罗斯国际联系多样化的标志,也是其实现多极化外交思想的组成部分。普京时期,俄罗斯开始全面接触拉美各国,并在俄格战争和乌克兰危机后将拉美视为可以发挥其战略机动的地区。在大国竞争日益加剧的国际背景下,俄罗斯为了自身的国家利益,最大限度地扩大与拉美各国在世界政治中的相互协作领域。
俄罗斯对拉美的外交政策是俄罗斯国家特性的缩影之一。前文已述,经济外交尤其是军火贸易是俄罗斯对拉美外交的特色,这与俄罗斯自身重视军事力量因素紧密相连。军事力量因素对保障俄罗斯在国际舞台上的利益始终起着重要作用。为了实现重大对外政治任务,俄罗斯往往借助军事力量,而军事建设需要现代化的精良装备和配备完善的武装力量,导致俄罗斯建设了强大的军事工业。普里马科夫任外长时期,时任第一副外长伊万诺夫专门撰文指出:保持和加强俄罗斯在多极世界中发挥重要的军事力量中心的作用,以此来保持战略稳定。要巩固在多极世界的基础,俄罗斯需要发展经济和建立强有力的军事力量,特别是要有足够的战略核力量。因此,武装力量改组和军队改革不仅具有防御意义,而且具有广泛的国际政治意义。【30】
尽管俄罗斯对拉美政策从某种意义上讲有战略机动的意图,但是俄罗斯的政治家很清楚,在拉美地区俄罗斯难以比肩美国的影响力。尽管俄罗斯与拉美各国积极往来,但是毕竟局限于地缘政治的束缚。美国在拉美地区的影响力无人能撼动,而且美国通过加大投资贸易联系和深化军事交流来代替直接的政治施压。在将国家利益和实用主义置于意识形态之上的拉美大陆,俄罗斯无法替代美国,美国与拉美拥有源远流长的、多方位的关系。【31】即便俄罗斯与美国在拉美出现一定的竞争,包括在国际上或军事技术、能源领域的竞争,俄罗斯也不会让竞争发展为对峙。与美国寻找利益契合点,避免零和游戏,是俄罗斯真正掌握大国外交技巧的体现。【32】在西方看来,俄罗斯为了给美国制造麻烦,曾在墨西哥下足了功夫。在俄罗斯的推动下尼加拉瓜承认阿布哈兹和南奥塞梯独立,委内瑞拉也与俄罗斯加强联系,但是,古巴已不再是一个盲目的亲俄国家,俄罗斯对巴西也不具吸引力。【33】即便是经济合作,俄罗斯国内也有谨慎思考,建议考虑与拉美经济合作的实际意义。【34】
对主要国际问题的立场相近是俄罗斯开展与拉美可持续对话的基础。事实证明,拉美地区是俄罗斯解决全球问题以及应对新挑战和威胁的可靠伙伴。在联合国框架内,古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜等国一直投票支持俄罗斯提出的决议,并反对损害俄罗斯利益的决定。【35】
俄罗斯与拉美的关系具有稳定性。拉美政治当前出现波动。21世纪初一度盛行的左翼路线,因右翼力量的崛起而停滞不前。但即使是在拉美政治“向右转”的情况下,外交政策的延续性以及与俄罗斯发展互利合作关系的务实方针仍然得以保持。俄罗斯外长拉夫罗夫表示,虽然右翼政府在一些拉美国家上台,但俄罗斯并未感到他们对与俄罗斯关系的态度发生重大变化。如博索纳罗总统领导的巴西右翼政府与美国拉近关系并未对巴西与俄罗斯的合作产生负面影响。阿根廷中右翼政治家马克里上台后,俄阿关系也没有发生重大变化,克里斯蒂娜任内宣布建立的俄阿全面战略伙伴关系进程一直在延续。35
综上所述,通过研究俄罗斯对拉美战略与政策的历史变迁和基本特点,可以得出一个基本结论:俄罗斯外交战略中的拉美具有战略机动的意义,同时具有实现俄罗斯国家经济利益的作用。20世纪90年代以来,俄罗斯的拉美政策虽几经曲折,但其政策变化的根本点在于,从俄罗斯在拉美的利益出发制订拉美政策。
注释
【3】ОдейственностигосударственнойвластивРоссии.ПосланиеПрезидентаРФФедеральномуСобранию,Российскаягазета,17февраля1995г.
【4】ПримаковвЛатинскойАмерике,Коммерсантъ,№.82от21.05.1996,стр.4.
【7】《Открытоеписьмо》избирателям,25февраля2000г,Опубликовановгазетах《Известия》,《Коммерсантъ》и《Комсомольскаяправда》.
【16】АлександрЪ-Габуев,АлександраЪ-Грицкова,ДенисЪ-Ребров,ИгорьСечиноткрылсоюзнуюАмерику-РоссиямобилизуетВенесуэлуиКубунаборьбусСША,Коммерсантъ,№.168от18.09.2008,стр.9.
【30】ИвановИ,Факторсилы,Краснаязвезда,19ноября1996.
【34】Тангосновавмоде,Ведомости,№68,16апреля2010.
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