【刊载信息】赵丽，&钟祖荣.(2023).新中国成立以来中小学教师培训政策：历史分期、发展特点与完善策略.中国远程教育(03),1-11，35.
【关键词】中小学教师；继续教育；教师培训政策；历史分期；发展特点
一、
政策演变的历史分期
（一）文化水平提高与合格教学培训时期（1949—1976年）
新中国成立之初，师资匮乏、个人文化水平不高是教师队伍的主要问题。1949年12月中央人民政府教育部召开了第一次全国教育工作会议，讨论1950年的工作计划，提出要解决师资问题、加强在职教师轮训。1951年8月第一次全国师范教育会议召开，针对当时师资匮乏的状况（当时估计，五年内小学需要100万教师，工农教育需要15万~20万教师，中等学校需要13万教师），提出一方面办好正规的师范教育，另一方面举办短期训练班培养师资，同时加强教师在职学习。随后陆续出台了《教育部关于中小学教师进修问题的通报》（1952年）、《高等教育部、教育部关于1953年选送优秀小学教师入高等学校学习的指示》（1953年）、《教育部、财政部关于1953年中等学校及小学教师在职业余学习的几件事项的通知》（1953年）、《教育部关于选拔高中优秀教师至大学研究部学习的通知》（1953年）、《教育部关于举办小学教师轮训班的指示》（1954年），1955年又相继发出《教育部关于加强小学在职教师业余文化补习的指示》《教育部关于加强中等学校在职教师业余进修的指示》。这些通知、指示，就选送对象的规模、条件、手续、考试、待遇等，以及进修学习的方式、课程、课时、考试等进行了规定（何东昌,1998a）。
到20世纪50年代末，国家开始开展教育革命和教学改革，探索中国教育发展道路。1960年发布的《关于迅速提高在职教师政治、文化、业务水平的初步意见》，针对当时教学改革的任务提出了教师学习提高的目标和任务：“迅速提高在职教师的水平，……是保证教学改革顺利进行和教育质量进一步提高的一项战略性任务。”提出了10项措施，如每一个教师都要根据教学改革的要求从自己的实际出发制定自己的红专规划，开展比学赶帮竞赛，利用假期开展短期集训等。在“文革”中教育受到极大冲击，教师培训也随之停顿。
应该说，这个时期教师培训需要解决的问题，既有教师数量不足、需加大加快培养的问题，也有教师学历不够、教学不合格、教学有困难的问题，还有适应教学改革要求的培训目标多样但数量不足的问题。这些问题属于起步阶段的问题，是比较初级的问题。培训的形态主要是选送到高校学习进修专业知识和加强业余学习，以期提高文化水平。
（二）学历达标与教学胜任培训时期（1977—1990年）
在“文革”中，“四人帮”破坏了师范教育和在职教师培训工作，以至于师资出现严重不适应教育事业需要的情况，有相当一部分教师在教学工作中有很大困难，于是教育部在1977年召开了中小学师资培训工作座谈会，当年年底制定了《关于加强中小学在职教师培训工作的意见》，明确了又红又专的培训目标，要求解决教师使用新教材、提高学历、锻炼基本功等问题，并就建立健全师资培训机构、组织专兼结合的培训队伍、采取多种培训形式、加强培训规划和党的领导做出了规定。这是恢复时期对教师培训的政策规定的开端。
1977年后尽管做了很多恢复性的工作，但教师队伍的实际情况特别是学历水平不容乐观。据统计，当时全国中小学教师845万人，高中教师达到本科毕业水平的占高中教师总数的50%，初中教师达到大专水平的约占10%，小学教师达到高中和中师水平的占47%，民办教师占总数的53.6%。这被认为是新中国成立以来师资质量最低的时期。1980年教育部出台《关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见》，明确提出到1985年多数教师达到学历要求，同时提出分类指导、分层规划的原则。培训机构建设是开展培训工作的基础。1982年国务院批转教育部关于《加强教育学院建设若干问题的暂行规定》的通知，对教育学院的性质、任务、学员、师资、条件、领导体制等做出了系统的规定，对教育学院的恢复建设和教师培训的系统开展起到了重要推动作用。
改革开放后特别是中共十二大提出了大力普及初等教育、提高国民素质的任务，这就对小学在职教师培训提出了更高的要求。1983年教育部发布了《关于加强小学在职教师进修工作的意见》，再次强调到1985年多数教师学历达标、多数教师胜任教学，并培养一批骨干，坚持分类指导的原则，为此把教师分为四个层次分别提出培训要求。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出普及九年义务教育，并提出争取五年使绝大多数教师能够胜任教学工作。1986年国家教育委员会印发了《关于加强在职中小学教师培训工作的意见》，提出了培训任务以及六种培训渠道，并强调保证培训质量（何东昌,1998b）。
这个时期的重点是适应普及教育特别是普及九年义务教育和教育体制改革的需要，解决教师学历达标和胜任教学的问题。同时对教师培训机构和院校的建设、条件保障建设制定了许多政策，逐渐使培训院校建立起来并走入正轨。
（三）继续教育转轨与新课程培训时期（1991—2009年）
1.继续教育的转轨
1990年10月全国中小学教师继续教育工作座谈会召开，总结了改革开放十多年来教师培训取得的成绩，小学教师学历提升任务基本完成，中学教师学历尚有一定距离。据统计，到1989年底，小学教师学历达标率达到71.4%，初中上升到41.3%，高中达到43.5%。座谈会分析了三个不够：对具备合格学历的教师培训不够，对思想政治品德抓得不够，实际能力提高抓得不够。基于此，在《座谈会会议纪要》中明确提出了培训重点转移的任务：“必须将中小学教师培训工作的重点有步骤地转移到开展继续教育上来。”于是国家教委在1991年底印发了《关于开展小学教师继续教育的意见》，在1992年印发《关于加快中学教师学历培训步伐的意见》，在1993年印发《关于加强小学骨干教师培训工作的意见》。在1991年的《意见》中，对小学教师的继续教育进行了界定，是指“对取得教师资格的在职教师进行以提高政治思想、师德修养、教育理论、教育教学能力为主要目标的培训”。并明确把继续教育划分为三个层次：新教师见习期培训、教师职务培训、骨干教师培训。
根据继续教育的层次安排和重点开展小学教师继续教育的意见，国家在1993年先出台了骨干教师培训的意见，该意见对“骨干教师”进行了界定，明确了其条件，并对骨干教师培训的特殊性和重点进行了强调。然后又针对新教师，国家教委于1994年印发了《关于开展小学新教师试用期培训的意见》，明确规定了培训的目标、对象、内容、形式、考核等内容，规定一年内完成不少于120课时的培训，这些基本规定目前仍然在执行。1995年国家教委还发布了《关于开展小学教师基本功训练的意见》，明确了基本功包括学科教育和教育工作两方面的基本功，提出了基本功训练的原则和方法。有了新教师培训和骨干教师培训的意见，继续教育政策的设计就比较系统、完整了（何东昌,1998c）。
2.围绕素质教育和新课程的培训
实施继续教育工程也是这一时期的重点。在世纪之交，为了应对西方和平演变和科技革命两个挑战，推进素质教育，培养新世纪的人才，中共中央在1999年通过了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，并召开了第三次全国教育工作会议。为了落实该决定和《面向21世纪教育振兴行动计划》中的“跨世纪园丁工程”，国家决定对部分优秀中小学骨干教师进行国家级培训，并于2000年初发出了《关于做好中小学骨干教师国家级培训工作的通知》，对名额分配、选拔条件和方法做出规定。同时还印发了《中小学教师继续教育工程方案（1999—2002）》，明确了以“提高教师实施素质教育的能力和水平”为培训重点，规定了工程目标、6大行动计划、4大基础建设项目和若干条件保障，行动计划把原来的三类培训扩展到提高学历培训、计算机全员培训、培训者培训，提出了继续教育法规建设、课程教材建设、网络建设、监测评估体系建设4项基础建设项目，该工程方案有许多新的政策内容，对推动我国中小学教师继续教育的发展起到了开拓和拓展的作用。为更好实施该工程，国家还发布了《关于实施中小学教师继续教育工程的意见》，做出了更具体的指导和要求（何东昌,2003）。
开展新课程师资培训则是另一重点。落实推进素质教育决定的重要一环是开展新世纪的新课程改革，教育部2001年发布了《基础教育课程改革纲要（试行）》，这是第八次课程改革。为了做好新课程的实验推广，教育部2001年印发《关于开展基础教育新课程师资培训工作的意见》，指出“为了使新课程实验推广工作顺利进行，各地必须认真做好新课程师资培训工作，这是当前和今后一个时期中小学教师继续教育工作的一项十分紧迫的重要任务”。该培训简称为“新课程师资培训”，提出了“先培训后上岗，不培训不上岗”的原则，在培训的理念、模式、手段上都有许多“求新、求实”的具体要求。由于培训与课程改革任务紧密结合，因此推进了教师培训的发展，增强了培训的针对性和实效性。2004年教育部又发布了《关于进一步加强基础教育新课程师资培训工作的指导意见》，要求在2005年秋季开学前基本完成义务教育阶段起始年级的新课程岗前培训任务，2007年秋季开学前基本完成高中起始年级新课程岗前培训（何东昌,2010）。
3.培训类型和项目的拓展
随着教育技术的发展和普遍运用，新技术成为全员培训中的重要项目。全员培训计划中明确实施“全国中小学教师教育技术应用能力培训计划”，建立中小学教师教育技术标准、培训、考试和认证体系。为此，2004年教育部印发了《中小学教师教育技术能力标准》，从意识与态度、知识与技能、应用与创新、社会责任四个方面规定了教学人员、管理人员、技术支持人员三类人员的能力标准，为开展培训奠定了基础。2005年教育部发布了《关于启动实施全国中小学教师教育技术能力建设计划的通知》，明确从2005年开始到2007年底各省市区绝大多数教师普遍接受不少于50课时的教育技术应用能力培训，并参加国家统一组织的教育技术能力水平考试认证。《全国中小学教师教育技术能力建设计划》规定了目标、任务、组织管理和实施步骤。
4.机构、网络、资源等基础建设的加强
资源建设是教师培训基础建设中的重要部分。在教师网联、全员培训、新课程师资培训计划中都提出了资源开发、资源征集、资源评审等任务。在全国教师网联计划中，明确通过征集遴选、组织开发、引进购买等途径或方式加速资源开发建设，建立教师教育优质课程资源共享制度。在新课程师资培训计划中明确建立优质培训资源共建共享制度，由全国教师教育课程资源专家委员会负责组织规划、评审、推荐资源。2005年教育部办公厅印发了经过专家审核的《全国教师教育优秀课程资源及推荐使用资源目录》，包括优秀资源164件、推荐资源363件。
综合来看，这个时期教师培训的重点开始从学历达标转移到教师的继续教育上，形成了继续教育的分层分类分岗的培训格局，并适应素质教育和新课程改革的需要，开展了大规模的新课程教师培训，同时拓展了信息技术培训、班主任培训等培训类别，强化了培训机构、网络联盟、课程资源等基础能力建设，教师培训进入一个全面深入推进的阶段。
（四）骨干教师培训与中西部农村教师培训并重及国家级培训时期（2010—2022年）
1.落实纲要与国培计划启动
2010年中共中央召开第四次全国教育大会，颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》。为了落实纲要，提高教师队伍素质，教育部、财政部决定从2010年起实施中小学教师国家级培训计划（简称“国培计划”），发出了《关于实施中小学教师国家级培训计划的通知》，明确了示范性培训项目和中西部农村骨干教师培训项目两类任务，并明确了工作要求和组织管理措施。通知指出：“中小学教师培训属地方事权，应以地方为主实施。中央实施‘国培计划’旨在发挥示范引领、‘雪中送炭’和促进改革的作用。”此后每年都发布通知，安排年度具体任务和要求，并不断提出新的培训内容和改革措施。可以说，国培计划成为这个时期教师培训的标志性事件和主要形态（于维涛,2017）。
2.新时代教师精准培训改革
综合来看，这个时期，在培训任务层面，是为了实现教育现代化、培养时代新人，围绕促进公平、提高质量的主题而开展教师培训的时期；在培训体系层面，主要抓手是以国培计划为牵引，带动各地的培训，一方面强调培训的改革和示范引领，一方面抓中西部地区和乡村教师的培训，促进教育的均衡优质发展；在培训的特点层面，更加注重标准化和规范化，出台一系列标准和指南；在培训内容层面，更加注重师德师风、思想政治教育、思政课与课程思政、体育美育、劳动教育等培训项目和培训内容。
二、
政策演变的规律性
通过对各个时期教师培训政策出台背景与指向、政策内容的分析，可以发现教师培训政策演变具有一定的规律性，这些规律性既体现出各个时期政策内容的共性，也体现出随着时代的变化而表现出的差异性和发展趋势。下面拟从目标定位、培训项目、培训内容、培训手段、基础建设、政策类型、政策工具七个方面来进行分析。
（一）随着教育发展背景与目标、教师队伍状况与建设目标的变化而调整培训的目标定位
我国教育事业的发展宏观上经历了社会主义革命和建设时期、改革开放与现代化建设时期、新时代中国特色社会主义建设时期，各个时期教育事业发展的重点任务有所不同，总体看是一个教育不断普及、内容不断更新、质量不断提升的过程。再从我国发展注重规划等特点看，教育事业发展大体以十年为一个周期，教育事业规划以及相应的教师队伍建设规划（包括教师教育规划）大体也是如此。从改革开放后的全国教育工作会议以及出台的相应文件看也是如此。这些都是教师队伍建设和教师培训的主要依据。教师培训的规划和文件基本上是随着这些文件的出台而随后出台的。
教师是教育事业的依靠力量，教师队伍建设要满足教育事业发展的需要，一方面要解决教师队伍自身不适应的问题。从教师培训的政策看，20世纪50年代主要解决教师补习文化、通过培养扩大教师队伍规模的问题，60年代主要解决适应教学改革的需要，80年代主要解决适应普及教育需要而提高文化程度和学历水平的问题，90年代开始把重点转移到提高实施素质教育的能力水平方面；21世纪初则以实施新课程为主要任务，十八大以来则以解决建设小康社会、扶贫攻坚为主的乡村教师培训以及推进新时代教育改革发展的培训为主要任务。其实在各种政策文件的开头，都会说明制定政策文件的背景、依据的上位文件和要求，并说明解决的主要问题，这是我们理解政策背景、政策目的的主要文本依据。从中可知，教师培训的目标与定位随着教育事业发展的背景、任务以及整个教师队伍的现状、建设目标的变化而变化，是从解决数量不足问题到不断提高质量的过程，是从学历达标到学历提升、从胜任教学到立德树人的过程。适应需要是教师培训政策发展的规律之一。
我国中小学教师培训政策一贯注重分层分类的原则，在培训项目设计上体现了针对实际、尊重差异、力求实效的特点。当然，各个时期教师队伍情况不同，分层分类的具体内涵也不一样。
教师培训的岗位类别也在日益分化多样。早期大多是针对学科教师开展培训，后来增加了班主任培训、培训者培训等。在国培计划的学科教师培训中，所涉岗位类别范畴也逐渐扩大，增加了紧缺薄弱学科、思政学科、德育教师、信息技术学科、劳动教育教师培训。
（三）培训内容结构多维、突出业务，日益注重时代性、针对性、实践性和规范性
各阶段的教师培训政策都对教师进修培训的内容要求进行规定。其结构特点有二：一是全面的、多维的，注重思想政治和业务培训的兼顾。业务培训内容又细分几方面，《中小学教师继续教育规定》规定了6个维度的内容，即思想政治教育和师德修养，专业知识的更新与扩展，现代教育理论与实践，教育科学研究，教育教学技能训练和现代教育技术，以及现代科技与人文社会科学知识。二是突出业务内容。从培训内容多少可以看出，重点是突出解决专业知识、文化水平、教学能力的提高等主要矛盾。
（四）随着技术的进步，培训越来越注重运用新的信息技术手段
（五）根据需要与条件变化，建立和调整培训机构并加强培训基础建设
教师培训需要培训机构和培训力量来支撑，加强培训机构和培训师资队伍、培训资源等建设，是培训政策中的重要内容，是基础建设类的政策。
培训的基础建设也不断完善和丰富。在课程资源方面，经历了沿用师范教育课程资源到开发利用教师培训课程资源的过程。早期着力提高教师学历，所以都可以使用大学和师范院校的教材，转向继续教育后开始开发、筛选、推荐各类课程资源。在教师培训师资方面，经历了从专兼结合到广泛利用高校、培训机构、教研机构、中小学各方面优秀师资的过程，1977年的培训意见对培训院校的师资提出“既要调集一支必要的水平较高的培训师资的专职教师队伍，又要动员各方面的力量，建立起一支强大的相对稳定的兼职教师队伍”。20世纪90年代后，随着教师教育的改革，培训师资范围不局限于培训院校，而是不断扩大，2010年国培计划开始建立国培计划专家资源库，2022年公布了调整补充后的名单。
（六）政策类型上越来越精细化和专业化
（七）政策工具侧重权威并不断丰富，日益重视能力和系统变革工具
表1各年代教师培训政策工具统计（单位：次）
三、
政策建议
根据教师培训政策演变规律，结合未来推进教育现代化进程和2035建成教育强国的需要，本文对未来教师培训政策的完善提出如下建议。
（一）在制定培训规划上，更加注重分析未来一定时期教育发展的主要矛盾和问题，作为教师培训的核心目标
（二）在培训项目的设计上，既要面向全体，又要突出乡村教师的基础作用、骨干和专家型教师的带动作用
目前国培计划的培训项目设计比较全面。基于政策演变的第二条规律性总结，在今后培训规划中，一方面要全面兼顾，为普通教师提供更多培训学习机会，包括学历提升的机会，促进全体教师的整体提升；另一方面要突出重点，解决教师队伍的瓶颈问题。重点之一是突出乡村教师培训，中国式的现代化是共同富裕的现代化，在促进共同富裕、乡村振兴的背景下，在教育优质均衡发展的背景下，迅速提高乡村教师的水平具有重要意义。要充分发挥教育数字化战略对促推教育公平的积极作用，把优质培训资源推向乡村教师；要利用网络研修的便利，配置经常性支持教研和培训的师资，力促乡村教师专业水平提升；要加强对乡村教育和乡村学生的研究，开发更有针对性的培训资源。重点之二是高层次教师人才的培养培训，特别是要更加重视卓越教师和教育家型教师两个层次的培训项目设计。也就是说，在分层培训方面要更加重视高层次教育人才培训的细分，这是我们建设教育强国的需要。目前一些地方有教育家型教师培训，但还不够普遍、不够成熟，应尽快总结经验，形成一定规范，并纳入培训体系中。
（四）在培训手段和管理上，更加突出信息化建设并发挥好现代技术的作用
（五）在政策过程上，要强化政策工具箱的配置，加强政策执行的监督和效果评估
政策过程包括制定、实施、评估等环节。根据政策演变的第七条规律性总结，建议在政策制定环节要完善政策工具的配套。过去权威工具多，其他工具少，能力工具和系统工具虽有，但都比较原则、笼统，不够具体、得力，工具效果不理想。今后应在激励工具、能力工具、系统变革工具方面采取更具体、更有力的措施。在政策的类型上，除了类似五年计划的计划类培训政策外，应更多出台基础建设、能力建设、制度建设等方面的改革类培训政策。在政策执行环节，根据已有调研（谢妮,2016），也有许多失真失效的情况，需要加大监督督导力度，及时发现问题并进行调整。在政策评估环节，目前很少有政策实施的评估，今后每出台一个政策应在一定周期内进行评估，以便为完善政策提供依据。
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TrainingPoliciesforPrimaryandSecondarySchoolTeachersSincetheFoundingofNewChina:HistoricalStages,DevelopmentCharacteristicsandImprovementStrategies
LiZhaoandZurongZhong
Keywords:primaryandsecondaryschoolteachers;continuingeducation;trainingpolicies;historicalstages;developmentcharacteristics
作者简介
赵丽，北京市教师发展中心助理研究员。
钟祖荣，北京教育科学研究院教授(通讯作者:13911222650@163.com)。
基金项目：本文系北京教育学院2020年院级课题“新中国成立以来中小学教师培训政策的历史演变研究”(课题编号:YB2020-09)的研究成果。