2019年底，住建部和国家发改委联合出台了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）（以下简称《管理办法》），随后许多省市结合自身情况相继配套制定了实施细则。自2021年1月1日起，住建部制定的《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（以下简称《示范合同》）开始实施，房屋建筑领域的工程总承包开始步入快速发展阶段。
从住建部发布的《2020年全国工程勘察设计统计公报》中可以看出，“十三五”期间，工程总承包新签合同额合计55068.2亿元、新签合同额年均复合增长率为22.2%，分别是工程咨询的7.8倍和1.57倍；2020年，房屋建筑、市政工程总承包新签合同额合计达到工程总承包新签合同额的55.1%，其中，房屋建筑工程总承包新签合同额占比40.1%，高于设计新签合同额占比33.7%。在工程建设组织模式改革和市场环境不断发生变化的大背景下，在已统计的工程总承包合同额中，房屋建筑工程采用固定总价形式的具体实施情况如何，还需要做进一步的分析和总结。下面，笔者就房屋建筑工程采用固定总价方式与大家进行探讨交流。
固定总价方式的要求
固定总价的概念
固定总价合同的风险，就是除合同约定的变更与调整外，工程总承包商要承担完成项目的一切成本和风险。从中可以看出，这种合同方式项目风险最高，项目的收益完全取决于工程总承包商企业及实施项目部的管理体系和制度的完整性、项目管理工具和技术的适用性、项目风险控制措施的针对性。同样一个项目，不同的实施企业有的可能盈利，也有的可能亏损，甚至会对实施企业自身造成颠覆性的灾难。
固定总价合同的结算
《管理办法》第十六条中明确：“采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。”也就是说，在项目结算时，固定总价合同的结算价等于所有变更和签证加上合同总价。
工程项目的结算
（1）建设单位
一个工程项目从开始立项到最终实施完成，建设单位需要经历“估算→概算→预算→结算→决算”5个过程。也就是说，一个工程项目的总投资是经过了“确立投资基准→实际所花费的投资数→投资偏差的闭合”等几个阶段，这也是《管理办法》为什么要由两部委联合出台的主要原因。
《管理办法》第七条提出：“采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。”这里包含两层意思，一是工程总承包发包原则上应当在初步设计审批完成且项目内容和概算完整后进行；二是即使是可以按有关规定简化报批的项目，也应当在完成相应的投资决策审批且项目内容已能满足工程招标后进行。
建设单位投资管理控制重点在于如何把握确立投资基准线，使项目结束后的投资偏离度最小，偏离度与项目设计内容是否完整、造价概算编制是否合理有关。投资基准线的确立和实施控制不到位，项目最终完成的结算和整个项目的决算就难以达到期望值。就整个房屋建筑工程项目而言，项目的投资主要集中在建筑安装施工阶段，管理和控制好结算过程就显得尤为重要。房屋建筑工程的结算，都会经历“工程总承包商提交结算（包括各类变更和签证）申请→监理或全过程咨询审核→建设单位审核→第三方一、二审核”，直接影响到项目费用的支付和调整控制价，往往争议也发生在这个阶段。
（2）工程总承包商
工程总承包商能否在承接的项目中盈利，关键在于结算的结果是否符合项目的预期盈利目标。因此，工程总承包商一般在进行项目投标报价时，需要对招标书的内容进行详细的造价和概预算测算，依据企业的实力和承担的能力来确定商务报价，其中标价相当于项目实施的基准控制线，结算申请价就是过程中各类合同约定被认可的变更与调整加上投标报价部分。
当工程总承包项目招标采用固定总价方式时，工程总承包商需要仔细研究建设单位的招标文件，对所提供的招标文件能否判断出是否存在遗漏、是否存在有优化的空间也显得尤为重要，遗漏和“杀鸡用牛刀”均是承包商应承担的风险。这与采用其他的目标成本控制加酬金、单价合同等报价方式是不同的。
固定总价合同需要具备的条件
《管理办法》第十六条中明确：“企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。”除合同约定可以调整并能被认可的变更和签证外，合同总价不予调整。从中可以看出，采用固定总价方式的，工程招标时需要考虑两个基本条件：一是项目范围和投资批复是否已经明确；二是实施时可以调整的要求约定是否明确并可以得到落实。
工程总承包项目采用固定总价方式是国际惯用做法，我国除房屋建筑和市政项目外的其他行业已普遍采用并有大量成熟的经验，建设方和承包商双赢的例子不胜枚举。在国内房屋建筑行业中推行困难还比较多，一是房屋建筑项目中的各类建筑物内功能要求量大面广的特殊性；二是几十年的施工总包加上设计割裂根深蒂固，造成了设计与施工的融合还在转变的过程中。因此，为套用工程总承包模式而出现的施工图假做、采用固定单价加费率下浮、固定总价方式少等现象，集中体现在建设方怕吃亏和承包商怕漏项赔不起等方面。下面，将结算审核流程倒过来看固定总价合同需要具备的条件。
第三方结算审核的主要内容
房屋建筑工程总承包项目在实施阶段一般采用跟踪审计。
施工阶段的跟踪审计主要包括：变更签证的评估和审核，对超过风险系数的材料设备进行调价，暂定价和新增材料价格的确定，确定新增项目的综合单价，公正合理地及时处理索赔费用，调整合同控制价，与其他承包人之间的协调工作。
工程结算审核主要内容包括：合同内价款审核，设计变更、洽商及现场签证审核，暂估价调整的审核，索赔费用审核，价格调整费用审核，工期奖惩和质量奖惩审核。
招标时对固定总价需要具备的条件
在实践中，初步设计按照实施工程总承包的深度和格式、完整齐全、贴合项目，就比较容易采用固定总价，反之不易。有时即使采用固定总价方式，也因为建设方准备不充分心中无底，还需要设置变更和签证后的最后总价不得超过工程投资的“天花板”价，导致实施过程中双方都很“痛苦”，影响项目的顺利进行。
《管理办法》第九条（四）和（五）中明确：“发包人要求，列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求；建设单位提供的资料和条件，包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料，以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等。”围绕上述对招标项目的范围和功能等要求，建设方招标工作应检查三个“充分性”：是否充分采用了《示范合同》并且合同的条款没有做实质性的改变；是否已经充分对项目作了全面的分析评估，所确定的固定总价控制基线符合批复要求；参加投标的单位是否已经可以根据招标文件来进行固定总价的商务报价。
工程总承包商需要准备的条件
从前面第三方结算审核和招标文件对固定总价的要求可以看出，工程总承包商在参与固定总价投标时，企业自身造价咨询力量的强弱对报出的价格直接决定了项目实施的成败，这也是体现企业是否是一个有经验的承包商的“试金石”。工程总承包项目不同于施工总承包项目，施工总承包基本上是按图施工，只要是图纸问题都可以索赔；而固定总价合同方式的工程总承包，在设计范围内由承包商自身原因产生的“错、漏、碰、缺”都要自己承担。对采用固定总价方式的工程承包商，至少需具有针对本工程项目有经验的专业设计队伍、专业的造价控制部门和人员、项目管理和实施队伍，有健全的企业组织架构和管理体系，有企业和项目部二级明确的实施过程责任制，有设计与施工相融合的具体实施措施等。
存在的问题及措施
方案或初步设计阶段
房屋建筑项目方案或初步设计的格式深度与工业、能源等其他行业不同，房屋建筑设计院一般只做方案设计（初步设计很少）和施工图设计。《管理办法》明确，原则上工程总承包的招投标是在初步设计完成并经审批后进行。因此，招标用的初步设计完成的质量，直接影响到工程总承包项目招投标时宜采用何种合同方式和项目实施的结果能否符合预期。
存在的问题
建议措施
一是对需要实施工程总承包的项目，建设单位在委托房屋建筑设计院进行前期设计时，需要在常规初步设计或方案设计的基础上，附加在初步设计和施工图之间的具体格式深度等要求，明确编制工程招标时对设计的要求并进行设计前期管理，重点在合理安排设计的周期、成果能不能满足工程费用的控制和招投标要求上。
二是加强对房屋建筑设计项目总体设计任务书的输入完整性管理，并对设计任务书的格式和深度进行评审。
三是加强对全专业设计人员的管理，落实建筑方案变动后设备专业（或公用专业）的同步，提升整体设计项目完成的质量。
四是加强对设计造价概算人员的管理，对项目投资采用整体概算、局部预算和指标相结合的方式，提升招标时投资基准线的准确度。
五是及时有效组织对初步设计的评审，对整体设计和各专业设计进行全方位的评审，尽可能减少设计项目的“错、漏、缺”等问题，使项目的最终造价控制在批准的概算内，满足招标的进度要求。
投标实施企业的实力
《管理办法》第十条明确了实施企业需要具备“双资质”，即企业应具有体系、管理、财务和风险承担能力，以及类似的工程业绩，明确了需要具备的其他若干基本要求。对采用固定总价方式的工程总承包项目，投标企业应具备满足工程总承包全面实施的综合能力。
对于采用固定总价方式的工程总承包项目，特提出以下建议及措施：
一是要仔细研究招标文件。由工程总承包商内的设计单位对所提供的初步设计文件和图纸进行各专业全方位的评审，必要时根据招标书内容进行重新设计，以校核招标文件的偏离程度。
二是针对实施设备和材料进行询价和市场行情分析评估，及时更新完善企业内的报价数据库，用于指导在初步设计阶段报价准确率对实施阶段的盈亏预期。
三是配备适合工程总承包的造价咨询队伍，做好实施过程中的造价管理和控制。
对于建设单位存在的招标文件中功能、指标和工程范围不细，现场条件落实不深入、漏项多等情况，特提出以下建议及措施：
一是寻找与合同规模相匹配的全过程咨询合作单位，做好项目的招标、策划与管理控制工作，使其成为建设单位真正意义上项目的“工程师”。
二是寻找与工程审核审计相匹配的第三方审核单位，根据固定总价方式的要求，在拟订合同时参与范围、设计优化及变更条款的落地，在过程中进行跟踪，确保合同顺利履约。
三是寻找与项目规模相匹配的标前设计单位，使招标时的初步设计文件和图纸满足，规避投资概算的风险。
四是寻找与工程实施相匹配的工程总承包商，使项目的后续设计和施工能满足合同、设计优化和预期目标的要求。
在工程总承包营业收入已成为房屋建筑行业和企业营业收入增长的重要动力下，房屋建筑企业能否高质量实施真正意义上的工程总承包、能否采用适合的工程总承包方式，工程建设各参与方的观念、业务、管理、能力均亟待继续提升。我们相信，在工程建设各参与方的共同努力下，我国房屋建筑领域的工程总承包一定会在健康、良性、高质量发展的道路上不断推进。
参考文献
[1]郭刚.从《全国工程勘察设计统计公报》看行业发展[J].中国勘察设计,2021(11):64-68.