行政机关负责人集体讨论决定程序是1996年《行政处罚法》规定的、旨在规范行政处罚权行使的法律程序，主要内容是要求行政机关在处理重大、复杂案件时，应当通过负责人集体讨论决定案件的处罚结果。该程序虽已实施二十余年，但实践中仍存在法律定位不明、适用范围不清、制度意义没有受到足够重视等问题。《行政处罚法》（2021年修订）对此予以保留并作适当修改，使之更加科学合理。
一、法条修改情况
●原《行政处罚法》
第三十八条第二款对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
●《行政处罚法》（2021年修订）
第五十七第二款对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。
关于行政机关负责人集体讨论决定程序，《行政处罚法》（2021年修订）较之原《行政处罚法》删除了“较重的”三个字，看似波澜不惊，实则不然。《行政处罚法》颁布实施以来，国家层面对于“情节复杂或者重大违法行为”一直未作具体界定，甚至有观点认为其“属于行政机关自由裁量范围”。对此再以“较重的”作限定，一来二去，“应当集体讨论决定”的范围小之又小，丧失了制度设计的初心。比如，对于行政处罚法定种类中最重的“行政拘留”是否应当经行政机关负责人集体讨论决定，司法实践中态度不一：
●属于“较重的行政处罚”，但不属于“情节复杂或者重大违法行为”
黄某英等诉阳新县公安局等处罚及行政复议案，湖北省高级人民法院（2016）鄂行申490号《行政判决书》：……对黄某英、赵某荒行政拘留七日属于较重的行政处罚，但本案案情不属于“情节复杂或者重大违法行为”，故《行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，不适用于本案。
●不属于“较重的行政处罚”
赵某畅、习水县公安局公安行政管理其他（公安）再审审查与审判监督案，贵州省高级人民法院（2019）黔行申605号《行政裁定书》：……习水县公安局对再审申请人予以拘留五日并处罚款二百元的行政处罚，系对《治安管理处罚法》第四十条第（三）项规定中情节较轻的情形作出的处罚，并不属于《行政处罚法》第三十八条第二款规定的“较重的行政处罚”，故习水县公安局作出的被诉行政处罚没有经过行政机关负责人集体讨论并不违反法律规定。
●既不属于“情节复杂或者重大违法行为”，亦非“较重的行政处罚”
上述判理令人忍俊不禁。欣慰的是，《行政处罚法》（2021年修订）删除了“较重的”三个字。亦即，凡属于“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚”，无论最终的处罚结果重与轻，均应当集体讨论决定。此举结束了何为“较重的行政处罚”的争议，在确定集体讨论决定范围上无疑进了一步。
二、行政机关负责人集体讨论决定的法律定位
（一）集体讨论决定的性质
实践中，出现过“内部程序”“法定程序”两者不同判决：
●属于对行政机关内部程序要求
杭州金某印花有限公司与中华人民共和国上海吴淞海关海关行政管理再审案，最高人民法院（2017）最高法行申4273号《行政裁定书》：……《行政处罚法》第三十八条第二款有关较重行政处罚应经行政机关负责人集体讨论决定的规定，是对行政机关内部程序要求，吴淞海关已陈述被诉处罚决定系经集体讨论决定作出，不违反法律规定。
●属于法定程序
上述甘肃省高级人民法院（2019）甘行申54号《行政裁定书》、广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第315号《行政判决书》、辽宁省高级人民法院（2018）辽行申507号《行政裁定书》等均持此观点。
本文认为，集体讨论程序最初作为一项在行政机关内部实行的程序，体现了行政自制理念。法条中的“应当”即“必须”，属于命令性规范，具有强制性，它所规定的行为明确而肯定，不允许随意变更或违反。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，明确：“重大行政决策应当经政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。集体讨论情况和决定要如实记录、完整存档。”近年来，在行政法治的图景下，行政机关负责人集体讨论决定的刚性、重要性愈发显现，制度意义显著提升，外化为法定程序，成为行政处罚决定程序的关键内容和行政处罚结果公平、公正的坚实屏障。
（二）未按要求进行集体讨论决定的后果
三、行政机关负责人集体讨论决定的适用范围
根据《行政处罚法》（2021年修订）第五十七第二款，行政机关负责人应当集体讨论决定的范围是“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚”。如前所述，国家层面对此一直未作具体界定，理论界鲜有深及，实务界分歧较大。
（一）理论界的观点
（二）实务界的观点
司法实践对于“情节复杂或者重大违法行为”理解不一，裁判口径相差较大，如：
1.不属于集体讨论决定范围
●“情节复杂或者重大违法行为”应由行政机关根据案情掌握认定
李某杰、菏泽市公安局牡丹分局公安行政管理再审案，山东省高级人民法院（2019）鲁行申2号《行政裁定书》：……《行政处罚法》第三十八条第二款规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”但该法对“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”，没有作出具体的规定和解释，其他法律法规亦无相应规定，原审法院对于治安行政处罚应由公安机关根据案情掌握的认定，并无不当，依法应予支持。
●“情节复杂或者重大违法行为”属于行政机关自由裁量范围
涂某身与中国证券监督管理委员会行政处罚案，北京市高级人民法院（2020）京行终6816号《行政判决书》：……一审法院认为，关于行政机关负责人集体讨论程序问题。考虑到《行政处罚法》第三十八条第二款规定的行政机关负责人集体讨论程序适用的前提，是案件属于“情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”情形。案件是否需要进行负责人集体讨论程序，属于行政机关自由裁量范围。就本案而言，证监会的行政程序并不违反上述规定。
该判决书对于一审判决书的上述内容未予正面回应。
●“情节复杂或者重大违法行为”法无明文规定
姚某玲与奎屯市公安局治安处罚纠纷上诉案，新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2019）新40行终10号《行政判决书》：……关于本案是否需要进行集体讨论的问题。《行政处罚法》为行政处罚的一般性法律，《治安管理处罚法》为公安机关办理治安案件适用的特殊法，《公安机关办理行政案件程序规定》为公安机关办理行政案件适用的程序性的部门规章，在法律适用上特殊法优于一般法，因《治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》中均未有作出限制人身自由的行政处罚应当进行集体讨论的规定，故上诉人的该项上诉理由无法律依据，本院不予采信。
2.属于集体讨论决定范围
●顶格处罚，没有经过集体讨论决定，属于处罚程序严重违法
谢某与酒泉市公安局玉门油田分局、宋某琴行政处罚再审案，甘肃省高级人民法院（2019）甘行申54号《行政裁定书》：……被申请人玉门油田分局对谢某作出的行政处罚属于顶格处罚，在处罚决定作出前，没有经过该局负责人集体讨论决定，违反上述规定，属于处罚程序严重违法。且在无证据证明谢翎实施了重大违法行为的情况下，对其实施定格处罚，结果明显不当。故原审判决适用法律错误。
●最长幅度，属于较重的行政处罚，应当集体讨论决定
黄某球与汕尾市公安局森林分局处罚决定纠纷上诉案，广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第315号《行政判决书》：……本案中，汕尾市公安局森林分局适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项中最长拘留期限处罚的幅度，对黄某球给予行政拘留十天的行政处罚，属于给予行政相对人较重的行政处罚，应当依法经过其负责人集体讨论决定。但是汕尾市公安局森林分局仅提供了一份有一名领导签名的《呈请公安行政处罚审批报告书》，应当认定汕尾市公安局森林分局作出被诉行政处罚决定未经负责人集体讨论决定，违反了上述法律规定。
●吊销机动车驾驶证处罚程度仅次于行政拘留，属于较重的行政处罚，应当集体讨论决定
●罚款717600元，属于较重的行政处罚，应当集体讨论决定
金昌市金川区农牧局与李某萍等行政复议再审案，甘肃省高级人民法院（2018）甘行申206号《行政裁定书》：……《农业行政处罚程序》第三十七条第二款规定：“案情复杂或者有重大违法行为需要给予较重行政处罚的，应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定”。本案被诉行政处罚决定对李某萍罚款717600元，属于较重的行政处罚，应当由行政机关的负责人集体讨论决定。经调卷审查，再审申请人虽然在作出的行政处罚决定中表述“本机关负责人集体讨论后，作出如下处罚决定”，但未提交集体讨论决定的证据，不能证明进行过集体讨论决定，属于行政处罚程序不当。
3.关于责令限期拆除，出现截然不同甚至相反的裁判理由与结果
●未作普遍性的强制要求，未经集体讨论并未违反法定程序
聂某安、楚雄市住房和城乡建设局城乡建设行政管理案，云南省高级人民法院（2018）云行申29号《行政裁定书》：……《城乡规划法》和《行政处罚法》对“责令限期拆除”的行政处罚是否须经负责人集体讨论程序并未作普遍性的强制要求，本案中，楚雄住建局认为聂某安未经规划许可擅自建设简易建筑的违法事实清楚、证据确凿，在此情况下其未经负责人集体讨论并未违反法定程序，聂某安的该再审申请理由不能成立。
●作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当集体讨论决定
沈阳市自然资源局与富某土地处罚纠纷再审案，辽宁省高级人民法院（2018）辽行申507号《行政裁定书》：……根据《行政处罚法》的规定，沈阳市规划和国土资源局浑南分局对富某作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单位领导集体讨论决定，但是沈阳市规划和国土资源局浑南分局未提供其对富某作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。因此，沈阳市规划和国土资源局浑南分局对富某作出的处罚决定主要证据不足，不符合法定程序，原审判决予以撤销并无不当。
●涉及3000多平方米建筑的处理，对被处罚人权利造成重大影响，理应经过集体讨论
南通某纺织有限公司与南通市某城市管理综合行政执法局行政处罚一案，江苏省南通市中级人民法院（2020）苏06行终666号《行政判决书》：……本案中涉及到对某纺织公司3000多平方米建筑的处理，对被处罚人权利造成重大影响，理应经过集体讨论程序。市城管局在一二审程序中亦称经过集体讨论，其对此应当提供证据予以证明。
（三）本文观点
1.虽然国家层面对于“情节复杂或者重大违法行为”未作具体界定，但未必一定可以自由裁量
如上述多起案例，法院以行政处罚的性质（如行政拘留，吊销许可证，限期拆除），处罚的程序（如适用听证程序），裁量的幅度（如顶格处罚，罚款717600元），认定属于“情节复杂或者重大违法行为”而确定应当集体讨论决定。
2.虽然删除了“较重的”，不要求结果导向，但行政拘留、吊销许可证件、较大数额的罚款、没收等处罚结果，往往与“情节复杂或者重大违法行为”关联，应当集体讨论决定
上述案例亦可说明。
3.行政执法实践中，可以通过制定规章、规范性文件，明确“情节复杂或者重大违法行为”的具体指向
有规章已作规定，如《水行政处罚实施办法》第三十条第三款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的水行政处罚，水行政处罚机关负责人应当集体讨论决定。”第四款规定：“前款所称较重的水行政处罚是指对公民处以超过三千元罚款、对法人或者其他组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等。”
也有的通过规范性文件规定。如葛某与蓟州区市监局行政处罚上诉案，（2020）津01行终385号《行政判决书》提出：……《行政处罚法》规定了应当经过行政机关负责人集体讨论决定的案件范围限于“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”，而国家市场监督管理总局制定的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》规定了“拟罚款、没收违法所得和非法财物价值数额较大的案件”属于对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定，但未确定“数额”的具体数值或计算标准。因《行政处罚法》《食品安全法》等法律法规无明确的规定，市场监督管理部门在履行食品安全监督管理职责时，可综合辖区社会经济发展水平、市场监督管理行政处罚案件数量及执法力量配备等因素，确定应由部门负责人集体讨论决定的拟处以较大数额罚款的案件范围。本案中，被上诉人蓟州区市监局根据该区的实际情况，确定罚款10万元以上的案件由局长办公会集体讨论决定，故对上诉人葛某作出罚款8万元的行政处罚前未经局长办公会集体讨论，不违反法律规定。
四、行政机关负责人集体讨论决定的操作要求
（一）“行政机关负责人”的范围
何谓行政机关负责人？《行政处罚法》等未作规定。最高人民法院《关于适用〈行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一百二十八条规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”上述司法解释虽然针对行政诉讼法，但行政机关负责人“包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”，亦应适用于行政处罚法。
本文认为：
1.“行政机关的正职、副职负责人”范围相对明确，没有争议。
2.“其他参与分管的负责人”，一般指行政机关参与分管具体工作的党组成员、行政首长助理等。
3.行政机关的法制工作机构、派出机构、受委托组织（如法制科、分局、执法队等）的负责人不属于行政机关负责人。行政机关负责人集体讨论时，有关内设机构人员可以参加，就案件事实和法律适用等提出意见，但不能参与表决。实践中，由行政机关分管执法的负责人召集有关内设机构、执法机构人员参加讨论，根据讨论结果由分管负责人签批行政处罚决定的方法，值得警示。
●海监机构案件会审是行政机关负责人集体讨论的具体细化
上述判决依据《海洋行政处罚实施办法》，结合中国海监总队的有关海洋行政执法指导意见，认可海监机构“案件会审是对《行政处罚法》第三十八条第二款规定的行政机关负责人集体讨论的具体细化”。
●水政监察机构负责人不能替代行政机关的负责人进行集体讨论
（二）参加集体讨论的人数及表决规则
近年来，已有裁判以参加集体讨论人数不符合要求为由，认定行政处罚违反法定程序。如辽宁省高级人民法院（2019）辽行终1320号《行政判决书》提出：根据金普农业局提供的案件讨论（会审）笔录，参加案件讨论（会审）的人员中属于单位负责人的仅有一名副局长，即是说该案并未经行政机关的负责人集体讨论决定，也属于程序严重违法。又如，贵州省毕节市中级人民法院（2020）黔05行审复42号《行政裁定书》提出：《行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案属对重大违法行为给予较重的行政处罚，涉案处罚决定仅有一名负责人参与讨论决定，程序违法。
从实际操作要求看，行政机关进行集体讨论案件，应当明确专人准备报会材料、做好发言记录、收集表决票单、整理会议纪要，全程留痕备查。一般情况下，集体讨论记录、会议纪要、《重大事项集体会审（签）表》等书面证据都可以证明，但一定要注意签名的对应性。