缪其浩:少为人知的美国政府智库：国会研究部

据权威媒体披露，911事件发生两年前，中央情报局就收到报告，推测本拉丹“可能会驾驶装有炸药的飞机撞向五角大楼、中央情报局或白宫”，该报告就是美国国会图书馆研究部完成的。然而这个有点传奇色彩的故事对于该机构来说绝非典型。实际上它既不神秘也没有超能，在许多方面来看就像是一个平平常常的信息服务机构，却被评为美国名列前茅的政府智库。

定位于图书馆的政府智库

CRS概况

CRS包括五大研究部门：分别是美国法律、国内社会政策、外交防务与贸易、政府与财政以及资源科学与工业。

表一，资源、科学与工业部下属分部

CRS的研究与信息服务

据2002年“路透社”披露，早在911事件发生的两年前，中央情报局就收到一份报告，推测本拉丹“可能会驾驶装有炸药的飞机撞向五角大楼、中央情报局或白宫”，该报告就是美国国会图书馆研究部完成的。然而这个有点传奇色彩的故事对于CRS来说并非典型。它既不神秘也没有超能，在许多方面来看就像是一个平平常常的信息服务机构。

图一：注明日期为2017年9月22日-2017年11月27日的CRS报告

（本图为EveryCRSReport.com提供的封面，不能确定为报告原封面）

尽管科技创新并不属于研究服务的“主流”，我在“美国科学家联盟”网站提供的报告清单中还是找到了一些与科技创新有关的报告，简要介绍以下几份。

2014年1月发布的R41391号报告，标题为“创新政策中商业秘密的作用”，作者JohnR.Thomas是乔治敦大学法学教授，专长于技术和知识产权等法律事务。在报告上他的身份是“访问学者”，他担任CRS访问学者可能有10年之久。在该报告中作者先是“科普”式地介绍了专利、公开与商业秘密这样属于知识资产的三种不同法律状态，主要分析了目前直接影响商业秘密的仅是州法律，联邦法只是间接地产生作用，国会需要考虑是不是应由立法机构给予商业秘密更多干预。

仅从这样少数例子可以看到，对于涉及各方面专业知识的立法议题，CRS报告一般只限于提供背景情况，经过整理的数据和一定的问题提醒。尽管科技创新在其服务范围中仅占一小部分，它也设立了一些专业政策分析专家的岗位，还聘用外部专家。与一些大牌智库，如兰德公司1775名工作人员相比，CRS的全职人员600多人并不算太多，但考虑到其坐落于国会图书馆，得益于后者庞大的专业和辅助人力资源的支持，可以设想其立法决策得到了具有极其强大的知识支持。

与众不同的智库

作为为国会及其议员提供“独家”和“贴身”服务的智库，CRS与其它大多数著名智库存在明显的不同。

很可能由于一些民间“压力集团”不断努力要求其向社会公布研究成果，现在其可公开报告的发布越来越规范。但于此相反的，在发布其机构本身的信息方面，表现出来的趋势似乎是越来越保守。早年的CRS年报都公布人员数量和预算，但最新版（2016年）年报这两方面的信息完全缺乏。另一个美国智库布鲁金斯学会每年编制《国会统计》，但是2017年查到的版本中，关于CRS最近的年份仅为2012年（报道当年CRS全职人员622名）。

作为立法机构“独家”的智库，CRS严格奉行行政和立法分立的原则，并不对行政当局（国务院）服务。前面提到的那篇本拉登报告提交给中央情报局，应该不属于其“本分”（但根据法律国会议员有权这样做）。即使在“议会民主”的其它国家也并不是绝对的，如模仿CRS建立起来日本国会图书馆“调查与立法参考局”的情况就不一样，它主要为国会服务，但也为政府服务。

研究CRS：认识智库的多样性

一，重视智库的多样化性质

国内关于智库的研究可能比较偏重认识智库的共性，一些匆忙提出的“指标体系”则是把所有智库作为同一性质的机构来进行评价。实际上，决策支持需要多样性的研究服务。现阶段可能更加需要对其差异特征进行研究和分析。这里说的多样性，不仅指需要决策的问题，如国际关系、一带一路或科技创新各个领域的差异，更是指支持决策切入角度的差别，例如大学和社会科学院的智库与政府内部的政策研究部门就必然在各方面发挥不同的优势。即使同样在政府内部，不同层级和隶属度的智库也会体现出不同特征，领导身边的智库可能更加容易领会领导意图、获悉更多内部信息，但距离远一点的，则可能在一定程度上有“冷思考”的价值和综合外部信息的优势。科技背景的智库应该在提供具有科学和实证基础的可靠证据方面发挥更大作用，而政策研究类智库或许就需要在社会公平和利益平衡方面为领导决策多做考虑。

能做出决策支持的末端产品，如提出具体的政策和方案建议，有可能得到高层领导采纳，这当然非常好；然而某个信息的验证，填补了决策拼图的关键空缺，从而改变了决策者判断的天平、或者一个内部提交的研究成果，阻止了本来可能执行的某错误决策，其作用至少具有同样价值。在美国政府决策支持体系中，CRS就是相对“另类”的一种。认识到不同角色分工和协同作战的重要性，对塑造良好的决策支持生态是非常重要的。

二，政府决策支持的横向价值链

实际上智库不仅有纵向结构，更应该具有横向结构。决策科学家赫尔伯特塞蒙（HerbertSimon）曾经提出从情报到反馈的决策多阶段论，每个阶段的信息需求及其服务侧重点都有不同。CRS以数百专业人员的队伍加上国会图书馆强大的专家和文献资料服务为后盾，其主要功能定位其实就是为立法决策提供全面准确的信息，而且大量是基础性的信息，重点并不在于拿出政策选择或建议方案。

与产业部门上下游的价值链有相似之处，决策支持实际上也有一个横向分工。需要指出的是，在价值链中的位置并不能决定其属于高端或是低端，中国有个说法叫做“店大欺客、客大欺店”，就看你能不能做到对决策发挥最大的影响力。

三，高质量的智库体系需要先进的知识服务基础构架

另外一个重要的是其技术基础结构。它不仅借助于国会图书馆先进的信息基础设施和数字图书馆技术，而且自身也结合智库业务在成果表现方式上采纳了互动地图和不需文字辅助的可视化表达方法信息图（infographics）等技术。为了保证运行的连续与安全，其计算机系统在2016年实现了断电时全系统成功切换的failover测试。

在智库研究中目前可能还较少谈及这些基础结构对研究质量与表达传递的关键性作用，而对于高质量的智库研究来说，技术支撑将越来越成为竞争的制胜因素。

缪其浩，上海科学技术情报研究所研究员

主管：中共湖南省委宣传部主办：湖南省社会科学院(省政府发展研究中心)