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目前，《教科书法定许可使用作品支付报酬办法》（下称报酬办法）正式实施。报酬办法解决了现有教科书法定许可付酬标准问题，广受业界赞誉，甚至被称为“迟到的正义”。然而，笔者在对报酬办法进行研究后发现，其仍存在一些问题，导致教科书法定许可制度不能很好地贯彻执行，著作权人完全实现自己的获酬权还有很大难度。换言之，报酬办法还不能完全解决教科书法定许可使用作品的付酬问题。

笔者认为，只有这三方面的机制得以完善，法定许可报酬支付机制才能更加健康地运行。根据我国现实情况和立法实践，笔者认为，要完善报酬办法可以从以下几方面着力。

报酬标准不能一成不变

报酬办法规定的支付报酬标准不能一成不变。报酬办法第四条规定了教科书汇编者支付报酬的标准，出版社应该以每千字300元向教科书中使用作品的作者支付报酬。对于该标准，有学者认为“教科书的发行量非常大，稿酬应该真正体现作品价值，几百元钱的稿酬会过少”。显然，他们对每千字300元的支付标准不满意。但也有学者表示，国家出台的这一支付标准，虽不是很高，但却具有可行性和可操作性，对标准给予了肯定。

即便公众对报酬办法规定的支付报酬标准存在争议，但终归是有了一个可以执行的付酬依据。因此，笔者认为，未来的报酬办法对于支付报酬标准的修订应与我国的社会经济发展水平，尤其是物价水平挂钩，并且需要多考量其他因素再进一步完善，教科书法定许可付酬标准不能一成不变。

支付渠道需要保持畅通

为解决这一问题，有学者建议，可以通过设立专门机构，将出版社出版教科书的作品使用情况放到网上，供作者查阅，以达到监督的目的。但笔者认为，这会增加管理成本，没有必要设立专门的机构，具有类似职能的机构可以设立在著作权集体管理组织之下，或者赋予集体管理组织承担这样的职能。

历史问题有待妥善解决

《立法法》第八十四条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。根据此规定，报酬办法似乎也应该适用不溯及既往。但八十四条后面还有例外条款，即为更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

报酬办法能否适用例外规定？在我国，法溯及既往一般在刑法中颇为常见，报酬办法属于部门规章，部门规章属于行政法领域，国内学者对于行政法中的溯及既往没有系统研究。因此，报酬办法是否要溯及既往要综合考虑出版社、教科书使用作品的作者以及社会公众的利益。

笔者认为，出版社出版教科书使用作品未向作者支付报酬的行为，根据著作权法规定，可以认定为侵权行为，需要承担民事责任。对于2001年至2013年12月1日之间出版的教科书使用作品未支付报酬的行为，出版社本应承担民事责任，但由于作者未起诉原因，绝大多数出版社未能承担民事责任。法定许可制度的设立要追求许可方与被许可方的利益平衡，出版社未承担民事责任会严重损害作者的权益。而且《出版文字作品报酬规定》规定的支付报酬标准较低，在报酬办法出台以后，对于出台前未支付作者报酬问题若再适用旧规定会进一步损害作者的权益。因此，笔者不赞同此种方案。