事实证明,23年来“北美自由贸易协定”(NAFTA)运行的总体经济效应显著。它不但构建了一个以“法制原则”为核心内容的“区域性公共产品”,而且对成员国尤其是墨西哥的经济制度建设和外向型经济发展做出了积极贡献。而NAFTA重谈,不仅在于它的先天不足,还在于后天形势发展所需;不仅涉及经济问题,还与政治问题相连。但“NAFTA1.0”版升级至“NAFTA2.0”版的谈判进程较为复杂,结果具有不确定性。观察NAFTA重谈之意义,一方面在于事件本身具有的重要性;另一方面,可为当前和未来我国升级或谈判下一代自由贸易协定带来启示。
关键词：
Abstract：
ItwasprovedthattheoveralleconomiceffectoftheNAFTAwassignificantinthepast23years.Moreover,itestablishedaregionalpublicgoods(RPGs)with“ruleoflaw”asthecoreintheregionandhasmadeapositivecontributiontotheeconomicsystemconstructionandexport-orientedeconomicdevelopmentformembercountries.TheproposedNAFTA'srenegotiationresultsfromnotonlyitsinherentdeficiencies,butfromtheurgentdemandoftoday'sdevelopment.Itinvolvesnotonlyeconomicissues,butpoliticalissuesaswell.It'snotsureif“NAFTA1.0”versioncouldbeupgradedto“NAFTA2.0”versionintheend.Itisestimatedthatthecomplicatedprocessofrenegotiationmightleadtoquiteuncertainresults.FocusingonNAFTA'srenegotiationisalsomeaningfulforChina'scurrentandfuturenegotiationsonupgradingornegotiatingthenextgenerationFTAs.
Keyword：
分析NAFTA重谈问题,有必要回顾它签署前的诞生历程,评价其实施后的成效,探讨重谈开启后的可能结果及其影响。而围绕这一事件的发生、发展获得启示,做出思考,则具有重要的价值。
NAFTA从诞生到运行至今可谓命运多舛。不仅在谈判启动前墨西哥和加拿大对与美国签署自由贸易协定心存疑虑,在谈判即将结束时节外生枝,而且协定实施后各方争议也持续不断。虽然,墨西哥和加拿大方面也时常爆出不满的声音,但最为集中的反应却一直是来自美方———不仅每逢大选NAFTA必成热点议题,而且自克林顿以来的几乎历届总统,或在竞选期间、或在上任以后,都表示过要重谈,甚至威胁要退出协定。
当初,加拿大和墨西哥在决定是否与美国签署自由贸易协定(FTA)之前,都曾经因各自与美国的一段历史纠葛而犹豫不决。
对加拿大而言,美国曾试图在1812年吞并加拿大的历史使其存有顾虑。1911年,加拿大时任总理由于与美国缔结了一项FTA而在大选中败北;1948年,由于担心历史重演,加拿大时任总理威廉(里昂)麦克尼金最终拒绝批准与美国的FTA。而对于墨西哥,因历史上发生的美国对其领土的吞并和入侵等事件,使墨方认为避免“非墨西哥化”最好的外交政策,是与华盛顿保持距离,因此美国提出的削减贸易和投资壁垒的任何建议,也总是遭到墨方的断然拒绝。
当美国进入奥巴马执政时期,NAFTA再次面临重谈的境地。2008年和2009年,奥巴马在竞选时以及当选后,提出重新谈判NAFTA的竞选承诺,重新将NAFTA议题推向了舆论的风口浪尖。他认为,“NAFTA在当初签署时存在明显的缺陷,需要对此进行修改并加以完善,并强调协议条款中应当具有可执行的劳工和环境标准,还应终止企业具有起诉政府的权力”。分析认为,NAFTA对美国的影响主要是就业和贸易赤字问题。不过在其当选后,他并未兑现承诺重新谈判,NAFTA于是暂时躲过一劫。
由前述可知,尽管美国几任总统均曾提议重谈协定,但基本上都停留于口头之说。NAFTA重谈被喊了很多次后,这次“狼”真的来了。特朗普上台后,几乎兑现了所有竞选承诺:先是退出了TPP,之后退出了气候变化《巴黎协定》。此次,特朗普力推NAFTA重谈可谓又一例证。以“美国第一”的口号,特朗普赢得了广大蓝领工人的选票。他将NAFTA称为“最糟糕的自贸协定”,声称赢得大选将重新谈判甚至威胁将退出该协定。他认为,NAFTA导致美国与另两方成员国尤其是墨西哥的巨额贸易逆差,加剧了美国投资外流产生的本国产业空心化,减少了工人就业机会。特朗普决心通过“严格和公平的贸易协定”重振美国经济,并创造数百万制造业的就业机会。他曾一度把退出协定作为其任内头等大事。
表11993年和2015年NAFTA区内货物贸易:成员出口、进口和进出口额占比及伙伴排名下载原表
据美国彼得森国际经济研究所(PetersonInstituteforInternationalEconomics,PIIE)一项研究,无论是否有贸易活动,在美国,每年因工厂关闭和裁员而产生的400万失业者中,只有极小部分可归咎于美国的总进口或来自墨西哥的进口。其中,仅有5%(约20万个就业岗位的减少)与从墨西哥的进口贸易增加有关。统计显示,近年来从墨西哥的进口增加,导致美国每年损失约203000就业岗位。
图11992~2013年美国月度贸易赤字和失业率曲线下载原图
通常认为,“区域性公共产品”(RegionalPublicGoods,RPGs)是区域合作协定的一个重要成果。而NAFTA就成功为3国构建了重要的RPGs———为集团内各成员国提供了非排他和非竞争性收益。具体包括:消除了贸易壁垒,便利了跨境商品和服务的流动;促进了公平竞争;促进了区域内投资;保护了知识产权以及协定的运行、争端解决机制等制度性建设。而“法制原则”(“RuleofLaw”)是NFATA提供的最为重要的RPGs。
图21948~2008年期间北美三国间签署的各类协定数量下载原图
表2美国现有自由贸易协定统计下载原表
纵观前3轮谈论,来自3国的600多位政府人员处理着成千上万页的技术性极强的文本,且需达成的协议可谓工作量巨大。因此,尽管取得了一些实质性进展,但余留的谈判工作依然任重道远。
尽管各方期望NAFTA能够达成最终谈判结果,但有关机构预测,若NAFTA谈判失败或者陷入僵局,美国于2018年第一季度退出NAFTA后,将出现如下3种可能的情形并对不同经济体的宏观经济有影响:
可能1:NAFTA失效。美国根据世界贸易组织(WTO)条款,给予墨西哥和加拿大最惠国待遇(MFN)3.5%的关税。墨、加之间依然相互给予原NAFTA的关税待遇。
可能2:美国对墨、加两国都征收20%关税,而后两者给予美国同样待遇的同时,相互间给予MFN待遇下的3.5%关税(征收20%关税为WTO所不允许),这意味美国将威胁退出WTO。
可能3:美国保护主义政策引发了全球贸易战。美国与墨西哥等国之间相互征收20%关税,而美、加之间,墨、加之间相互给予MFN待遇下的3.5%关税。
表32018-2021年在NAFTA重谈三种可能结果下美加墨三国实际GDP增速预测(%)下载原表
上述分析可见,保护主义政策将损人不利己。作为经济全球化的支持者、拥护者和受益者,维护全球多边贸易体系,开放经济和自由贸易是中国作为全球第二大经济体的重要责任。面对复杂形势,一方面中国要积极推动自身所在区域的经济合作,促使区域全面经济伙伴关系(RegionalComprehensiveEconomicPartnership,RCEP)及亚太自由贸易区(FTAAP)等早日建成;另一方面,要加强与包括拉美地区在内的世界其他区域的经贸合作,共同建立和维护开放、自由、公平的全球贸易环境。
从始于上世纪90年代的“NAFTA1.0”谈判,到此次拟议启动的“NAFTA2.0”谈判,我们看到许多新议题、新标准都可能成为下一代双边和多边FTA谈判的重要内容和规则。因此,结合NAFTA重新谈判过程衍生的问题(包括对TPP的再认识等),总结我国已启动升级的双边FTA的实践经验,可为未来中国启动其他新的FTA谈判做出充分准备。
本文截稿之时,NAFTA即将进入第四轮谈判。但整个谈判能否如期于2018年年初结束仍有待观察。毕竟,此次重谈并非对既有文本的修修补补,而是全面地谈判和升级为一个新的协定。因此其难度和复杂性可想而知。其实,协定重谈不仅是一个经济问题,更是一个政治问题;不仅是3国之间的利益博弈,也是3国各自国内力量的较量。那么,这些错纵交织的因素无疑增加了谈判结果的不确定性。NAFTA重谈可谓一面镜子,我们不仅从中看到了与时俱进地升级自由贸易协定之必要性,也看到了贸易保护主义之弊端,以及推进经济全球化、维护开放经济和自由贸易之重要性。
[15][美]罗伯特·A·帕斯特.走向北美共同体——新是应从旧世界汲取的教训[M].商务部美洲大洋州司,译.中国商务出版社,2004.