全球性问题日益增多和尖锐化暴露了由发达国家主导的全球经济治理体系的弊端,要求动员更为广泛和深刻的国际积极因素以共建人类命运共同体。随着全球经济治理的物质基础松动、制度基础弱化以及经济溢出效应反转,新兴经济体的治理角色发生改变。新兴经济体在国际贸易规则、国际金融秩序、国际投资规则和国际金融机构架构等议题上积极表达诉求,推动改革。但是,受世界经济不确定性增强的影响,新兴经济体变革全球经济治理面临一定的困难。未来,新兴经济体应坚持“适应性融入”取向,以加强国家能力建设为支撑,在强化新兴经济体共同利益的基础上进行集体发声,创新全球经济治理结构的变革。
关键词：
Abstract：
Theincreasingnumberofglobalproblemsandtheirseverancegaveexposuretotheshortcomingsofthecurrentglobaleconomicgovernancesystemdominatedbydevelopedcountries,whichisindireneedtomobilizemoreextensiveandprofoundinternationalpositivefactorstobuildacommunityofhumandestiny.Withthelooseningofthematerialfoundation,theweakeningofthesystemfoundationandthereversaleconomicspillovereffect,theroleoftheemergingeconomiesinglobaleconomicgovernancehaschanged.Regardinginternationaltraderules,internationalfinancialorder,internationalinvestmentrulesandinternationalfinancialinstitutions,theypositivelyexpressopinionsandpromotereform.However,duetotheuncertaintyofworldeconomy,thereformfaceschallenges.Inthefuture,theyshouldadheretothe“adaptiveintegration”approach,basedonthestrengthenednationalcapacity,expresstheircollectivevoice,andgiveinnovationtothestructureofglobaleconomicgovernance.
Keyword：
全球经济治理是全球治理最重要的组成,是指在没有强力中央权威干预的情况下,以得到认可的法则、规范和制度所形成的框架为基础进行全球经济的协商、合作、互动与规范,通过协调全球公共物品的供给,为世界经济发展提供制度保障。当前全球经济治理体系由二战后主要大国倡导建立和发展演变而来,发达国家主导或占据绝对优势,新兴经济体的话语权严重缺失。新兴经济体群体性崛起后,全球经济治理“一超独霸”及其治理机制固化老化的局面不利于民主化和和谐化的发展,全球经济治理体系需要变革。
2008年肇始于美国的全球金融危机以及2012年触发于欧洲的全球经济“二次探底”导致全球性的经济衰退和国际力量的此消彼长,成为全球经济治理体系变革的两次标志性事件,预示着世界经济格局以及全球经济治理体系可能会出现新的重要转折。以金砖国家为代表的新兴经济体实现群体性崛起,在世界经济中的比重和对全球增长的贡献不断提升,全球经济阵营分化。新兴经济体在国际贸易规则、国际金融改革、国际投资规则和国际金融机构改革等议题上开始进行诉求表达。然而,由于国际制度“非中性”(1)以及新兴经济体自融入世界体系就是“被治理”的对象,秩序重建的速度和程度受限。发达国家主导下的现行全球经济治理体系保证了其既得利益者的地位以及全球治理最大份额的收益,如果新兴经济体无法在制度变迁方面取得突破,制度化其诉求,则将延续其外围国家的角色。
经济和金融全球化深入发展,为资源的全球流动提供了便利,客观上要求跨国家之间的政策协调和金融监管。但是,由于全球经济协调的弱势与全球化的无序性,世界经济长期暴露于失衡的风险之下,且不平等程度日渐加深。全球金融危机就是这一深层次矛盾的集中体现,说明旧的治理体系出现了问题。这体现在经济方面就是现存的国际经济制度本身出现问题,使经济制度的“不完全”和“非中性”暴露无遗,严重制约新兴经济体的发展空间,全球经济治理需要转型升级。
全球金融危机爆发后,G20峰会和金砖国家合作机制成为全球经济治理中的两大最新发展,新兴经济体利用这些平台进行“集体发声”。首先,G20成为全球经济治理首要平台。2009年的匹兹堡峰会上,G20被确认为国际经济合作的首要论坛,开启了G20机制化进程,同时标志着全球经济治理框架从量变向质变的跨越。以中国为代表的新兴经济体能够更加公平、广泛和深入地加入全球宏观经济政策的协调之中,对全球经济恢复有积极作用,同时避免自身受到不利冲击。其次,金砖国家合作机制加速发展。尽管G20成为全球经济治理首要平台,但是相较于发达国家集体谈判的G7和OECD等机制来说,新兴经济体一直未能建立起一个独立的合作平台。自2009年金砖国家领导人第一次峰会以来,“金砖国家峰会”已经在五个成员国完成了两次轮回。以金砖国家开发银行和外汇储备库为标志,金砖国家在推动国际金融体系改革等方面取得了突破性进展。
经济全球化使各国经济相互依赖加深,一国宏观经济政策的执行和制定越来越受外部因素的干扰与制约。长期以来,发达经济体一直是全球经济溢出的源头。但新兴经济体在全球经济中的地位不断提升之后,无论在区域层面还是全球层面,新兴经济体已开始成为经济溢出效应的产生者。
表1发达经济体与新兴经济体之间的溢出和回溢下载原表
其次,积极维护自由贸易。多边贸易体制来之不易,坚持世界贸易体制规则,双边、多边和次区域开放合作,是新兴经济体扩大各自利益汇合点、促进国际贸易规则进一步改革的具体要求。新兴经济体力争维护并促进其进一步完善,将使多边贸易规则在全球贸易投资自由化、解决贸易摩擦以及反对保护主义等议题中发挥更大的作用。例如,在亚太地区,东盟10国发起了亚太区域经济合作与经济治理的机制(RCEP),邀请中国、日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰六个国家共同参加,通过削减关税及非关税壁垒,建立统一的市场,从而达到避免“意大利面碗效应”等守则过多和操作混乱等情况。RCEP的谈判内容重点包括消除贸易关税障碍、扩大服务贸易、撤销外资进入服务贸易的限制、创造和完善投资环境、保护知识产权等。
全球金融危机暴露出国际金融体系的严重缺陷,各国都开始对国际货币金融制度的合理性和有效性进行思考。美元本位制、浮动汇率和虚拟经济恶性膨胀是过去40多年来全球金融危机频繁爆发的根本原因,是全球经济失衡的总根源。但是,囿于既得利益及路径依赖,改革议程推行缓慢。实现群体性崛起的新兴经济体提出了国际金融改革的目标:推动建立公平、公正、包容、有序的国际金融秩序,增加新兴经济体在国际金融机构中的发言权和代表性,加强国际金融体系的有效性。全球金融治理改革也因此成为历次G20峰会的重要议题。
一是改革国际货币体系。美国次贷危机、欧债危机以及新兴和发展中经济体的增长困境暴露了以美元为中心的国际货币体系的内在缺陷,来自新兴经济体的不满和改革呼声最为强烈。布雷顿森林体系创建后,美元主导及“特里芬难题”引发了国际货币体系的内在不均衡和不稳定,这就要求国际货币体系的三大组成部分———国际储备货币、汇率制度和国际收支调节机制———进行必要的改革。首先,国际储备货币需多样化,需创造一种与主权国家脱钩、并能保持币值长期稳定的国际储备货币,避免主权信用货币作为储备货币的内在缺陷。其次,主要货币间汇率应保持相对稳定,以此规避汇率风险、竞争性贬值造成的不公平竞争,以及资本账户开放下的汇率政策选择困境。再次,国际收支调节需机制化,必须在全球范围内建立特定的机制,从而在一国国际收支失衡时帮助其通过价格、汇率、利率等宏观经济变量的自动调节重新实现均衡。
国际金融机构是全球经济治理的机制化产物,也是治理的践行者。联合国“2015年后可持续发展议程”强调在发展议程中采取综合政策手段确保包容性经济发展、包容性社会发展和环境可持续发展,这就要求大量资源和资金的转移,实现在全球范围内的有效配置。世界银行、IMF以及全球范围内成立的各个区域性多边开发金融机构在帮助新兴经济体发展经济、提供政策建议、改善基础设施等方面起到了积极的作用,并且积极承担了维持国际金融秩序的责任。但是,由于绝大多数国际金融机构被少数发达国家掌控,违背了其设立之初的宗旨,(2)新兴经济体的地位提高之后,一直坚持不懈地追求国际金融的改革,增强其发言权和代表权,然而,这种努力却一再被发达国家所限制。
以IMF改革为例,由于在IMF中少数发达国家掌握过多的份额和投票权,使其政策建议存在差别化待遇,在应对全球金融危机中的措施被证明效果有限,成员国要求其改革的呼声此起彼伏。(3)2008年,IMF曾进行了一次改革,目标是将基本投票权增加到750个,同时将比例控制在5.5%左右,并通过有效的机制保持该数量和比例的固定,但由于基本投票权在总投票权中的比例要发挥作用还取决于其他因素,因此不一定能维护“弱势国家”的利益。此外,基本投票权5.5%的比例在实际表决时的作用太小,又被同时分给了发达国家和发展中国家,因此在表决时无法向发展中国家倾斜。基本投票权的改革几乎没有效果。在新兴经济体的不断呼吁下,2010年,IMF再次进行份额与投票权改革,以金砖国家为代表的新兴经济体获得了更高的份额和投票权(表2),标志着国际货币体系开始重构,美元霸权的制度基础被削弱。此外,人民币在2015年被批准加入SDR货币篮子是重构国际货币体系的又一重要内容。虽然美元在货币篮子中的权重只从41.9%降低至41.73%,但是人民币获得了10.92%的权重,将更好地支持人民币的国际化,为将来进一步削弱美元霸权做准备。
国际货币基金组织的股权份额每5年调整一次,2010年的股权改革方案刚刚落实,马上就面临新的调整。鉴于此,以金砖国家为代表的新兴经济体开始寻求新的突破:金砖国家开发银行、金砖国家外汇储备库、亚洲基础设施投资银行等多边开发性金融机构相继成立。2016年金砖国家领导人果阿峰会期间,各国一致强调金砖国家新开发银行将成为国际社会和开发机构参考的标杆。在现有多边国际金融机构存在不足、全球基础设施建设融资存在较大缺口的背景下,新兴经济体所倡导的多边金融机构不仅为新兴经济体提供融资支持,也为金融危机后低迷的全球经济带来增长动力,这也是新兴经济体承担更多国际责任的体现。
表2IMF份额与投票权改革前后对比下载原表
虽然全球经济治理发生了重大变革,新兴经济体的地位正逐渐从外围走进中心,但是当前全球经济治理的结构、规则和机制并未发生根本性变革,新兴经济体在综合实力与治理能力上与发达国家还存在较大差距,尚不具备大量提供全球公共产品的能力。以英国脱欧、特朗普上台后实施的经济政策为例,发达国家拖延和抵制全球化的倾向加强,未来新兴经济体面临的全球竞争和挑战将更加严峻。与此同时,新兴经济体增长遇到困境,参与全球经济治理的能力受到限制。
旧国际经济秩序有众多不合理的地方,随着新兴经济体群体性崛起和不断努力争取,不合理、不公平的部分逐渐被纠正,全球化红利的分配也越来越趋于平衡。新兴经济体从全球经济治理的边缘走进中心,积极参与治理机制创新。参与方式有两种:一是“适应性融入”,寻求对现存西方主导的国际经济治理结构进行改革;二是“另起炉灶”,寻求对现有国际体系的重构。
因此,以维系当前国际经济秩序为前提的“适应性融入”是均衡的最优解。从根本上说,新兴经济体是现存国际体系的受益者。得益于跨国公司大规模的对外直接投资,新兴经济体得以在全球产业梯度转移的过程中获得走上工业化道路的机会,提高生产能力的同时成为世界经济中的新兴力量。作为经济治理结构变动的推动者和更大程度外交认可的索取者,新兴经济体参与结构重塑具有历史延续性,与其经济基础相匹配。另一方面,发达国家也表达了将新兴国家纳入全球治理体系以缓和冲突的意愿,海利根达姆进程就是一种体现。2007年,德国作为主席国在G8峰会上启动了海利根达姆进程,承认主要的新兴国家应该成为关键的伙伴来塑造全球治理,接受新兴经济体的“适应性融入”和“联合治理”。(1)
2003~2007年,新兴经济体实现了强劲增长,学术界一度出现“全球商业周期收敛”说,认为新兴经济体的商业周期开始偏离发达国家的周期性波动,各种“经济崛起”层出不穷。但是,全球金融危机改变了这一观点,尤其是2012年世界经济“二次探底”后,世界经济一直未能实现真正的复苏,新兴经济体的增长速度普遍下降,一些国家甚至陷入衰退。本轮新兴经济体经济增速下滑表现出渐进性、同步性和长期性三个特点,凸显出其在21世纪前十年的赶超增长模式的内在缺陷和非持续性,面临“崛起陷阱”。
新兴经济体在全球人口和经济中的比重增大,但这并不意味着其摆脱了现有的世界体系,或者说走上了独立的发展道路。各个国家在结构性改革的道路上艰难前行恰恰说明后发经济体的经济赶超面临各种制约。实际上,2003~2008年是这些经济体实现向经典自由经济转型的绝佳契机,但是大多数依赖资源类产品出口的国家并未能将资源出口收入转化成制度财富。即使在2008~2012年全球金融危机期间,新兴经济体也面临了机会,其银行体系并未完全融入世界金融体系,次贷危机造成的影响并不大。再加上此前积累的财政和外汇储备双盈余,新兴经济体依靠灵活的汇率制度成功实现了避险。只有在2012年全球经济“二次探底”后,风险从银行体系完全传递至实体经济,新兴经济体才真正受到了全球金融危机的影响,并且自2014年之后逐渐加深,但此时的改革为时已晚。
新兴经济体在社会形态、经济发展以及外交战略等方面存在显著差异,这对于新兴经济体整体参与全球经济治理提出一定的挑战。同时,作为全球经济治理的主角,发达经济体也通过各种方式对新兴经济体争取全球经济治理主动权进行限制。
苏联解体后,全球经济发展模式从“两极寡头金字塔”转入“大三角运作”模式。欧美发达国家凭借先进技术和雄厚资金成为消费者,东亚国家凭借丰富且低廉的劳动力成为世界经济的生产中心,资源丰富的其他发展中国家成为原材料的供应者。由此来看,新兴经济体并非是一个同质的集团,目前看可以分为三类:第一类是不发达国家,缺乏制度基础、市场狭小、人均收入低;第二类是埃及、土耳其、石油输出国等接受少量外国投资但在经济上重要的发展中国家,还包括从事劳动密集型生产并在出口上未与发达国家形成竞争的国家;第三类是过去30年吸收了大量外国投资的国家,即新兴工业化国家。目前的全球经济周期对以上不同类别国家的冲击方向存在差异,而在实用主义成为各国参与全球经济治理坚持的准则后,新兴经济体的共同利益面临分化风险。特别是在发达国家通过贸易保护主义等反全球化手段进行自保的背景下,新兴经济体应该更加团结,避免因自身利益分化而降低在全球经济治理改革中的话语权。
增加新兴经济体在全球经济治理中的代表性和话语权,关键在于将共识转化为行动。相较于发达国家,新兴经济体依然处于明显的劣势地位和分散状态,如果希望按照自身意志、目标和利益推进全球经济治理改革,必须改变分散的、低层次的合作状态,从战略高度充分认识与积极推进合作。新兴经济体应弱化利益冲突和意识形态,应对和防范全球经济治理体系创新中的各种风险,对共同利益事项集体发声,根据不同的议题通过协商达成动态共识。在保障自身发展权益的同时推动全球经济体系的结构转型与全球经济治理的民主变革。
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1即不同利益主体在同一制度框架中的收益不同。
2模型使用1996~2013年经过季节调整之后的GDP数据,根据AIC准则,选取2阶滞后。具体参见IMF(2014)的第四章。
3当天,菲律宾股市暴跌6.5%;恒生指数跌逾5%;台湾加权指数跌近5%;日经225指数跌4.61%;孟买SENSEX30指数跌逾5%,泰国综指跌逾4%。
4这就包括20世纪80年代的拉美债务危机,90年代的亚洲金融危机以及发生在多个新兴经济体(墨西哥、俄罗斯、巴西、阿根廷)的金融动荡。
5自1982年与巴拿马签署第一个BIT到2015年底,美国已经达成了46个BITs(其中40个生效)。30多年中,美国先后于1984年、1994年、2004年和2012年发布了4个BIT样本。
6例如,对金融危机国家的救助上,IMF坚持受援国紧缩财政和放松金融管制的附加条件,但这对存在金融脆弱性的新兴经济体来说只会雪上加霜。
7IMF成立之初,各国拥有250个基本投票权,是为了尊重各成员国地位,体现国家主权平等,避免其在决策时出现问题。但是,后来基本投票权变动违背了其最初原则,经历了较大幅度的起落,从11.3%增加到20世纪90年代的15%,2008年又变为2.1%。
82007年6月,八国集团首脑会议在德国海利根达姆举行。会议期间,八国领导人一致同意德国提出的加强与新兴发展中国家合作的倡议。这意味着发达国家已经开始考虑进行全球经济治理结构的整合。