摘要：本文尝试评估我国老年照护人才队伍建设现状，分析老年照护劳动力短缺的主要原因;展望第四次工业革命及其引发的一系列经济社会新变化、新形势，给我国老年照护人才队伍建设带来的新机遇，从中捕捉和把握新的政策突破点。在此基础上，讨论如何发挥中国特色基层治理优势，探索新时期具有中国特色的老年照护人才队伍发展道路，推动科技红利、平台经济、筹资机制、社会资本对照护劳动力的靶向支持。
关键词：老年照护人才科技进步平台经济基层治理
养老服务属于劳动密集型部门，照护人才是第一资源。然而，全球照护劳动力短缺长期制约养老服务高质量发展。究其原因，从供给侧来看，照护岗位薪酬低、强度大，被贴上了“低端就业”标签，人才供给严重不足。从需求侧来看，随着人口老龄化提速，照护需求规模递增，家庭照料资源萎缩，老年照护人才需求不断增加。第四次工业革命浪潮蕴含巨大的技术红利和发展契机，将为老年照护人才队伍建设输送强大创新驱动，开辟前所未有的广阔前景。鉴此，本文在全方位呈现老年照护人才供需现状的基础上，预测展望第四次工业革命等一系列经济社会新变化在养老服务领域产生的颠覆性变革，分析如何把握新机遇以实现老年照护人才队伍建设的新突破，有效缓解或化解老年照护劳动力供需矛盾。
老年照护劳动力短缺是养老服务需求冲击、家庭功能弱化和就业环境不佳三方面因素叠加形成的。
表12020—2060年中国老年护理劳动力需求预测（单位：万人）
对比与日俱增的照护需求，我国养老服务人才供给严重不足。截至2020年底，我国养老机构职工人数为51.8万人，社区养老机构和设施职工数为70.9万人，合计122.7万人。其中包括行政管理、后勤保障、长期护理等各类职工。即便按照这一宽泛口径，我国养老服务人员总数也低于美国（280.7万人）、日本（241.1万人）长期护理人员数量。人均水平相对更低。2020年，我国65岁及以上老年人每百人拥有养老机构从业人员数量为0.64人，远低于发达国家平均水平（见表2）。我国老年照护人才之所以明显少于发达国家，除了部分老年人的照护需求没有得到充分有效满足外，还因为很多老人通过聘请家政保姆、临时护工等人员来满足其照护需求，而这些非专业照料者没有被纳入护理人员的统计口径。
表2部分国家每百人老年人口拥有正式长期照护人员数量（人）
老年照护队伍由正式照护人员和非正式照料者混编而成。非正式照料资源的萎缩将养老压力向正式照护传导，加剧了专业化养老服务人才紧缺。家庭照料尽管不够专业，但却是照护依赖群体“老有所养”的重要支柱。美国（68.43%）、德国（70.86%）、日本（63.79%）、丹麦（68.57%）选择在家接受长期护理的失能老年人均超过60%。①OECD数据库，stats.oecd.org我国社会化照护体系刚刚起步，更加倚重非正式照料。有研究基于中国老年健康影响因素跟踪调查2014年数据测算，我国失能老人中有非正式照料需求的比例达到90.8%，平均每周接受非正式照料的时长为48.01小时（陈娜等，2021）。然而，家庭韧性正在加快衰弱，非正式照料者越来越无力应对照护需求冲击。
第二，非正式照料者处境日益艰难。一是非正式照料往往旷日持久。据统计，在德国，护理津贴（Pflegegeld）领取者受益时长（从领取津贴到去世）超过三个月的占到90%，超过一年的比例约为75%；法国自主护理津贴（PersonalAutonomyBenefit）的平均受益时长为3.5年；荷兰非正式照护平均时长为4.5年（EuropeanCommission,2021）。二是长期照顾老人不利于照料者的身心健康。每天重复的体力消耗、忽视健康的生活习惯、日积月累的心理压力，导致家庭照料者的身体健康受损；家庭照料者也更容易经历孤独、心理抑郁和自尊丧失，这往往与不良的生活方式有关（HoffmanandRodrigues,2010;PinquartandSrensen,2007），尤其是照顾痴呆症父母会显著增加成年子女的抑郁程度（Etters,2008）。如果说家庭人口规模缩小以及有偿工作与家庭照料之间难以平衡，使得家人承担非正式照料变得“有心无力”的话，非正式照料带来的身体和精神压力则使其成为“不可承受之重”。
老年照护“低端就业”的标签造成从业人员年龄结构老化、离职率高，严重制约了养老人才队伍扩容提质。一方面，老年照护队伍的年龄结构偏高。2019年欧盟国家长期护理部门50岁及以上员工的比例接近38%，高出整体劳动力市场4.7%（EuropeanCommission,2021）。根据2015年全国养老机构数据直报系统，我国养老机构从业人员中46—65岁年龄段的占比达到57%（民政部社会福利中心课题组，2015）。另一方面，人才队伍稳定性低。2020年，欧盟国家4%的长期护理者表示正在寻找新工作（Eurofound,2020a）。我国养老职业教育毕业生到岗第1年的离职率为30%，第2年为50%，第3年则在70%以上。主要原因包括以下方面：
第一，非正规就业。长期照护岗位流动率高，一般被归因于临时合同、兼职等非标准化就业形式的增多，以及护理人员的特殊工作条件（Grubanovetal.,2021）。例如，2020年欧盟国家45%的长期护理人员从事兼职，这一比例远高于整个劳动力市场（19%）和医疗保健部门（26%）；20%的长期护理人员签订的是临时合同，比例也高于医院部门（11%）（Eurofound,2020a）。
第四，社会认同度低、职业幸福感不足。社会大众对老年照护工作存有一定偏见，认为是伺候人的苦差事。同时，由于失能失智症状很难逆转，并且需要从事清理排泄物、擦身洗澡等工作，护理人员往往缺乏职业认同感、幸福感。一项来自欧盟的调查显示，71%的护理人员认为他们所做的事情毫无用处（EuropeanCommission,2021）。我国从事生活服务工作的女性群体更愿意当月嫂而排斥老年护理岗位。
老年照护人才队伍建设是一项系统工程，涉及面广、结构复杂。为了扩大老年照护劳动力供给，各国普遍采取招工稳岗、教育培训、工资指导、福利补贴、社会氛围营造等方式，这些措施虽不可或缺但实际效果却一直差强人意，老年照护岗位“招工难”问题始终难解。例如，预计到2025年日本护理人员缺口将接近38万人（周加艳、沈勤，2017）。随着民众高质量就业需求与日俱增，其政策效果可能进一步减弱，亟待寻求新的突破点。新一轮科技革命浪潮及其释放的经济红利，以及中国特色民生保障制度与基层治理模式给我国老年照护人才队伍建设带来的重大发展机遇，使我们有理由从更乐观的视角审视这一问题。
第四次工业革命是以网络系统与人工智能为主导的新一轮科技革命，其中蕴含的巨大技术红利有望改变养老服务的底层逻辑，特别是智能化辅助技术将大幅提高护理效率，减轻劳动强度；互联网平台经济深入养老领域，将带动养老服务就业模式的转型升级，加强老年照护供需匹配，彻底扭转老年照护人才队伍的结构性短缺。适老科技包罗广泛，涵盖一系列与老年服务有关的技术应用及其组合（见表3），一般被划分为以信息通讯技术为主的软件设备和以辅助技术、机器人为代表的硬件设施（Moscaetal.,2017）。也可以从使用者的角度进行分组，包括（1）针对老年人与家庭照料者的辅助技术，如远距照护（Telecare）、智能家居、移动设备等；（2）面向专业护理人员的远程医疗（Telehealth），如电子记录、电子监测、在线培训等（Zigante,2020）。功能用途也是一种合理的分类方式，如治疗、安全保障、培训、照护递送、社会互动，等等（Lorenzetal,2017）。
表3技术支持长期照护队伍的主要路径
老年人消费意愿低、支付能力不足，是养老服务就业扩容乏力的主要原因。改革开放以来，我国社会保障事业虽取得长足进展，但仍不足以支撑高额的长期护理开支，加之我国老年群体一向花钱谨慎、偏好储蓄，导致养老服务有效需求低迷不振。然而，随着首批享受到改革开放红利的50后、60后步入老龄，以及社会保障制度不断健全、保障力度不断提高，预计老年消费意愿和支付能力将得到明显改善，为养老服务队伍“提质增量”提供稳定的资金流。
第一，老年消费潜力释放，扩大照护劳动需求。在美国、日本、欧洲国家，资本与财富向二战后“婴儿潮世代”（1946—1964年出生）集中，这代人渐次步入老年，为服务性消费提供了强劲推力。据预测，到2030年欧盟国家将释放700万个护理岗位（EuropeanCommission,2021）。与国外“婴儿潮世代”相比，中国老年人普遍处于“未富先老”，但收入渠道逐渐变宽，养老金、退休兼职、家庭代际转移增强了他们的支付能力。中国人口的消费观念、消费行为因年龄和世代不同而出现较大分异。从年龄来看，老年消费随年龄渐长呈倒“U”型曲线变动，说明相比于未来收支预期不确定的低龄老人和医疗风险偏大的高龄老人，中年龄段老年群体大多“有钱、有闲、有精力”（吴敏、熊鹰，2021），将为老龄健康产业发展贡献消费力，并通过产业链向照护部门注入资金。从世代来看，老年消费在不同出生队列存在显著差异。改革开放红利、社会保障完善、独生子女政策等因素叠加，造就了50后、60后出生队列群体的消费优势以及更具刚性的养老服务需求（吴敏、熊鹰，2021），特别是超过4亿人的60后，作为富起来的“新”老人，在消费决策上更加积极，将成为推动照护经济发展的主力。
第一，城乡社区服务体系建设加速推进，创造养老服务就业“蓄水池”。一方面，社区养老服务体系对居家养老具有支撑作用，现代社会的居家养老通常是以社区为依托的家庭养老，一定意义上可以说没有完全脱离社区的居家养老。另一方面，社区养老服务设施不健全、工作环境差，降低了养老人才到社区就业的意愿，导致大量居家养老需求得不到有效释放。因此，改善设施条件，营造舒适护理场景，将增加社区居家养老服务就业吸引力，创造照护人才深入社区的物质条件。近些年，我国社区养老服务设施建设日新月异，满足多层次、多样化需求的能力快速提升，激发未被满足的养老需求充分释放，进一步扩大了社区居家养老服务劳动力市场。据统计，截至2020年底，我国社区养老机构和设施数达到29.13万个，吸纳各类职工70.90万人。①民政部编，《2021年中国民政统计年鉴》，中国社会出版社，2021年，第89页。2022年，国务院办公厅印发的《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》强调“新建居住区要按人均用地不少于0.1平方米的标准配建社区养老服务设施”，这将进一步夯实“在地安老”的基础设施，促进基层照护队伍发展壮大。
表42019年部分国家正式长期护理人员分布情况（单位：人/百分比）
我国适老科技正处于起步提速阶段，存在投资规模不足、数据支撑薄弱、“多龙治水”产生“信息孤岛”、信息化基建滞后、“数字鸿沟”拉大等问题（孙计领等，2022）。应稳步提高国家扶持的力度和准度，拉动智慧养老产业发展，推进以适老科技为支撑的照护人才队伍建设。
第二，加快数字化平台建设，引导照护力量向需求端集中。依托物联网、云计算、大数据等新一代信息通讯技术，建立覆盖全面、实时共享、动态识别的养老服务平台，尽可能把相对有限的照护力量配置到基层、深入到家庭。一是借助现代信息技术稳步开展全国照护依赖人口的摸底排查和动态监测，探索按照全国统一的长期护理失能等级评估标准，以社区为基本单元，评估筛查并归集照护依赖老年人口，重点监测经济困难的高龄失能老人，形成动态更新的老年照护需求分布地图。二是以信息化动员整合“三社联动”，构建一套从发现识别到组织递送的照护需求“显示—回应”机制，不断细化需求分布地图，扩大多元主体有序参与居家社区养老服务。三是完善养老服务协调数据（HarmonisedData）的收集整理，以社区为枢纽，促进“非在地”照护人员、自雇或非正式照料者，以及居家护理人员之间的协作配合。通过上述途径，切实降低识别成本、对接成本、协调成本，有效调度照护人员向基层下沉、向需求靠拢，向老年人身边聚集。
第三，推动技术下沉，赋能居家社区照护队伍。应积极推动辅助技术、智能机器人等科技应用下沉社区、走进家门，大幅提高基层末端照护人员的专业素质和服务效率，实现技术进步对社区一线护理人员的靶向赋能、定点减负。一是稳步加大政策资源向居家和社区倾斜力度，通过政府主导、社会参与，社区单位和企业共驻共建的方式，加强以数字基础设施为核心的社区“新基建”，按照行业标准促进家庭养老终端设备普及化，打通智慧养老进家门的“最后一米”。二是以科技为支撑推动居家社区和机构护理人员精准对接多层次照护需求。加大对社区照护人员和非正式照料者的技术装备投放力度，探索提升科技助力养老服务的可操作性、可负担性，以及场景嵌入性，有效降低健康老人丧失自理能力的风险，尽量让轻度或中度失能失智老人不出家门、不出社区就能享受到“就近就便”的养老服务，而完全失能失智老年人群则主要由高度专业化的机构护理人员给予重点照护。
第一，准确研判我国老龄消费发展新趋势，依托互联网平台打造“优步化”照护服务体系。我国正处于从“未富先老”向“边富边老”的转变当中，老年人口支付能力、消费意愿大幅提高，叠加日益增多的空巢、独居老年人，催生多样化、多层次养老服务需求。应抓住老年人口结构变化带来的服务需求转变，大力发展老年照护平台经济，促进高质量养老服务就业。应高度重视“平台+个人”的新型劳动关系对传统工业社会保障制度的冲击，探索建立符合平台经济就业新特征、新趋势的社会保障体系，切实解决照护人员的后顾之忧。
第三，发挥市场在人力资源配置中的决定性作用，促进照护人才跨区域自由流动，强化地区间养老服务资源的优势互补。善于利用东部发达地区与中西部欠发达地区之间的资本差距、技术差距、工资差距，以价格机制为基础，以发展平台经济为契机，合理引导照护劳动力从中西部向东部地区流动，稳步加大东部地区向中西部地区的投资倾斜、技术投放，鼓励头部养老企业跨地区连锁化经营，最大化老年照护人才队伍建设的地区比较优势。
资金保障是老年照护人才队伍发展壮大的“生命线”，必须着力构建家庭、政府、社会三位一体的养老服务资金保障体系，特别是加快建立惠及广泛、精算平衡的长期护理保险制度。我国长期护理保险制度经过5年试点初见成效，参保人数已达到1.34亿人，但仍面临参保对象和受益范围较窄、筹资过度依赖医保基金、失能等级评定不完善等问题。下一步，应充分吸收借鉴长期护理保险先行国家的成功经验，避免重复其失败做法，立足我国经济发展水平、财政能力以及社情民意，推动长期护理保险制度与家庭赡养、社会福利、市场化服务无缝衔接，为新时代老年照护人才队伍建设提供更加充足、更可持续的资金保障。
第二，稳步扩大长护险受益范围和形式，支持家庭养老功能恢复。一是研究以家庭为单位的长期护理保险制度。在中国，家庭是养老的第一责任人和“守门人”，应围绕巩固促进家庭养老的基础地位，推进长期护理保险制度建设。例如，德国长期护理保险呈现明显的家庭化倾向，家庭妇女、被抚养的子女在其配偶或父母已经参加长期护理保险的情况下可以免费享有同等待遇（仲利娟，2018），从2005年开始，无子女者的缴费率要比一般标准高出0.25%（苏健，2019）。二是探讨长期护理保险如何兼顾非正式照料。长期护理保险的关键决策参数在于是否惠及非正式照料者。德国抱持“居家照护优先”原则，允许参保对象使用保险金补偿家庭照料者，通过体现非正式照料的经济价值促进家庭养老责任回归。与德国不同，日本政府坚持“护理社会化”的政策目标，介护保险仅限于正式照护，以鼓励支持女性充分就业。这两种政策设计均有其合理之处，我国在建立健全长期护理保险制度的过程中，应全面细致评估政策的收益与成本，综合运用社会保险、社会救助、社会服务，以及福利津贴等方式，支持家庭照料人员。
第三，以推行长期护理保险为契机，建立全国性照护质量框架。一是积极探索长期护理保险支付条件与照护质量、劳动保护等因素相挂钩，提升老年照护队伍专业化水平，保障护理人员的合法劳动权益。例如，发达国家广泛引入基于绩效的长护险或福利津贴支付计划，通过强化正式照护的任职资格、专业门槛、质量标准，改善照护岗位的工作条件、薪资水平、教育培训等福利待遇。日本政府则将市场竞争机制引入介护保险，扩大了老年人对服务商的选择权，激励服务商提高人力资本投资，增强照护队伍服务效率。二是尝试发挥长期护理保险的预防性功能，促进从被动照护向主动预防的理念转变。例如，日本政府于2005年开始构建护理预防体系，对即将进入照护依赖状态的参保人群进行预防性护理服务，延缓老年人失能失智的发生，抑制了护理费用增长，也减轻了队伍压力。三是持续推动基本养老服务体系建设，形成养老服务多元筹资格局，兜牢兜实困难群体养老底线，根据财政能力稳步提高基本养老服务标准，通过抬升人人享有的基本养老服务“底座”，扩大养老服务就业市场规模。
敬老爱老、守望相助是中华民族的传统美德，进入新时代，应充分发挥中国特色基层治理制度的巨大优势，厚植社会资本，激发善治传统，打造公助、共助、互助、自助有机统一的社区养老服务生态体系，为老年照护人才队伍快速发展奠定坚实深厚的社会基础。
第二，提升社会力量在老年照护人才体系中的耦合度。我国未来专业社工队伍庞大、志愿力量充沛，但参与养老服务“最后一公里”面临居民不信任、社区难调度等进场难题。症结在于我国老年照护人才体系对多样化人力资源缺乏统筹规划，社会志愿力量在整体架构中找不准功能定位，无法与其他照护力量形成合力。为了解决这一问题，日本政府通过整合护理服务、医疗服务、生活照料，促进医护人员、专业照护人员、志愿者等力量的无缝衔接，向照护依赖老年人提供医疗、护理、生活照料一体化服务。其中，社会组织、社会工作者、志愿者主要负责帮忙购物、送餐服务等。因此，应充分发挥社会力量在链接养老服务资源、加强服务质量监督，以及提供心理慰藉、陪护服务等方面的功能作用，与市场化专业养老服务形成耦合效应。
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DevelopingtheElderlyCareWorkforce:SearchingforNewBreakthroughsinNewopportunities
ANChaoWANGJiexiu
Keywords:ElderlyCareWorkforce,technologicaladvances,Platformeconomy,governance
★安超：民政部政策研究中心助理研究员；王杰秀：民政部政策研究中心主任、研究员。