“十五”以来全国公共图书馆发展情况分析
公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，承担着保存人类文化遗产、开展社会教育、传播公共知识和信息以及开发智力资源的重要职责。“十五”以来，国家通过实施县级图书馆和文化馆建设、县级图书馆和文化馆修缮、文化信息资源共享工程等重大文化项目，全国公共图书馆设施条件不断改善，公共文化产品日益丰富，服务能力有所提高，社会效益显著增强。但从总体上看，随着经济社会的快速发展，人民群众精神文化需要日益增长，我国公共图书馆事业还存在总量不足、地区发展不平衡、经费严重不足，公共文化服务资源总量偏少等突出问题。“十二五”期间，仍需要采取多种措施，促进公共图书馆事业进一步健康快速发展。
一、“十五”以来，公共图书馆发展情况
（一）机构基本实现全覆盖
“十五”以来，全国公共图书馆机构数逐年增加。2009年，全国共有公共图书馆2850个，比2000年增加175个。其中，国家图书馆1个，省级公共图书馆37个，地市级公共图书馆321个，县级公共图书馆2491个。按照全国行政区划，公共图书馆已基本实现全覆盖，其中，地市级公共图书馆覆盖率为79.3%，县级公共图书馆覆盖率为85.1%。
（二）人员结构逐步优化
“十五”以来，全国公共图书馆从业人员数量稳中有升。2009年，全国公共图书馆共有从业人员52688人，比2001年增加4109人，增长8.5%。平均来看，每个公共图书馆有从业人员18.5人，比2001年增加0.5人。
从人员结构来看，中高级职称人员占从业人员总数的比重逐年提高，公共图书馆从业人员的整体素质进一步提高。2009年，全国公共图书馆从业人员中，中级职称16724人，高级职称4177人，分别比2001年(中级职称、高级职称人员情况指标，自2001年开始统计)增加3906人和1901人，分别增长30.5%和83.5%。中级职称人员比重为31.7%，高级职称人员比重为7.9%，分别比2001年提高5.3和3.2个百分点。平均来看，2009年平均每个公共图书馆有中级职称5.9人、高级职称1.5人，分别比2001年增加1.1人和0.6人。
（三）财政投入稳步增加
2009年，各级财政对公共图书馆财政拨款达到55.1亿元，比2000年增加41.1亿元，增长295.4%，年均增长16.4%。各级财政对公共图书馆的投入占文化事业总投入的18.8%，比2000年下降3.3个百分点。
（四）设施状况得到改善
“十五”期间，国家实施了县级“两馆”建设规划，中央财政安排4.8亿元，补助全国1086个县级公共图书馆和文化馆建设项目。“十一五”期间，为解决县级图书馆、文化馆设施设备落后等问题，中央财政将在2009年至2012年，对全国面积未达标的县级“两馆”修缮给予资金补助，使其更好地为基层群众提供文化服务，截至2009年已安排专项资金2.78亿元。在中央财政资金的带动下，各地纷纷加大投入，公共图书馆设施状况得到极大改善。2009年，全国公共图书馆房屋建筑面积达到850万平方米，比2000年增加252万平方米，增长42.1%。平均每馆房屋建筑面积由2000年的2236平方米，提高到2009年的2984平方米。
（五）服务能力进一步提高
2009年，全国公共图书馆阅览室面积达到204万平方米，比2000年增加94万平方米，增长85.5%。平均每馆阅览室面积由2000年的410平方米，提高到2009年的714平方米。
2009年，全国公共图书馆阅览室坐席数为60.2万个，比2000年增加18.6万个，增长44.6%。平均每馆阅览室坐席数由2000年的156个，增加到2009年的211个，增长35.8%。
（六）信息化水平显著提升
随着信息技术的广泛应用，公共图书馆的信息化装备水平显著提升，计算机台数、电子阅览室终端数均大幅增加。2009年,全国公共图书馆共有计算机126207台，比2004年(公共图书馆信息化情况指标，自2004年开始统计)增加71768台，增长131.8%，年均增长18.3%。电子阅览室终端数72150个，比2004年增加45129个，增长167.0%，年均增长21.7%。平均来看，2009年，平均每馆有计算机44.3台，电子阅览室终端数25.3个，分别比2004年增加24.3台和15.4个。
近年来，公共图书馆电子阅览室建设步伐加快，电子阅览室占阅览室总面积的比重逐年增加。2009年，全国公共图书馆电子阅览室面积为34.4万平方米，比2004年增加20.4万平方米，增长145.7%，年均增长19.7%。平均每馆电子阅览室面积由2004年的51.5平方米，提高到2009年的120.6平方米。电子阅览室占阅览室总面积的比重从2004年的10.1%，提高到2009年的16.9%。
（七）文献资源日益丰富
“十五”以来，随着各级财政对图书馆购书经费投入的增加，公共图书馆文献资源更加丰富，总藏量和新增藏量逐年增长。2009年，全国公共图书馆总藏量为58521万件（套），比2000年增加17568万件（套），增长42.9%。平均每馆总藏量由2000年的15.3万件(套)，增加到2009年的20.5万件(套)。全国人均藏书由0.30册，提高到2009年的0.44册。
各级公共图书馆也更加注重图书更新，新增藏量占总藏量的比重有所提高。2009年，全国公共图书馆新增藏量2939万件（套），比2000年增加1964万件（套），增长201.6%。平均每馆新增藏量由2000年的3643件（套），增加到2009年的10312件（套）。新增藏量占总藏量的比重从2000年的2.38%提高到2009年的5.02%。
（八）社会服务效益增强
随着服务条件的改善，公共图书馆社会服务效益也显著增强，流通人次、书刊外借人次及册次都明显增加。2009年，全国公共图书馆总流通人次达到32167万人次，比2000年增加13313万人次，增长70.6%。书刊文献外借人次为13277万人次，比2000年增加3678万人次，增长38.3%。书刊文献外借册次为25857万人次，比2000年增加8944万人次，增长52.9%。
二、存在的突出问题
（一）公共图书馆总量仍然不足
目前，我国公共图书馆布局是按政府行政层级分级设置的，这与我国宏观管理体制和公共财政体制密不可分。虽然对应于全国各级别行政区划，公共图书馆已基本实现全覆盖，但随着我国城市化进程的推进和公共图书馆事业的快速发展，公共图书馆总量仍不能满足人民群众的需要。
从国际标准来看，国际图书馆协会联合会20世纪70年代颁布的《公共图书馆标准》规定，每5万人拥有一所图书馆，一座图书馆服务辐射半径通常标准为4公里。2009年，我国平均每46.8万人口、每3368平方公里面积（服务辐射半径大致为32.8公里）才拥有一座公共图书馆，与国际标准有明显差距。
从国内实际来看，县级公共图书馆是我国最基层的独立建制的公共图书馆，承担着为本辖区内包括农村人口在内的全部人口提供直接服务的任务。由于受服务人口众多、服务范围较大、服务条件有限等因素制约，实际服务效果受到影响。虽然有些省、地公共图书馆在市辖区外建立了基层分馆或服务点，但大多属于示范性的，数量十分有限。
（二）公共图书馆设施状况有待进一步改善
“十五”以来，公共图书馆设施状况已有较大程度改善，但整体来说，仍然比较落后，不符合现代公共图书馆的功能要求，存在面积不足，建设年代久远的问题。
从建设面积看，面积达标率普遍偏低。特别是地市级图书馆，按照《公共图书馆建设标准》，达标率仅为25%。由于面积狭小，缺少图书阅读、书库等必要功能空间，许多优秀文献资料只能“束之高阁”，图书馆借阅能力受到限制，难以有效开展收集、整理、研究以及读者服务工作。
表1：2009年全国公共图书馆主体结构建成年份情况表
按级别
分组数量
合计
1980年以前建成
1981-1990年间建成
1990-2000年间建成
2001年以后
建成
全国
2850
398
779
729
944
国家级
1
0
省级
37
7
9
12
地市级
321
43
94
90
县级
2491
348
675
623
845
从建成年代看，普遍建设年代久远，设施陈旧。据统计，全国有1177个图书馆建成于1990年以前，占图书馆总量的41.3%，市、县级图书馆分别有42.7%和41.1%的图书馆建于1990年以前。这些图书馆的空间布局大多不符合现代图书馆技术要求和建设标准，难以满足信息化布线、防尘、防静电的要求。有的甚至不具备安全保卫条件，珍贵的古籍、善本在保藏中面临防火、防潮、防盗方面的安全隐患。
（三）地区发展不平衡
受经济发展水平影响，公共图书馆建设和发展过程中也存在明显的地区差异。经济发达地区的公共图书馆覆盖率、达标率普遍较高，建设规模和投资数额较大，文献资源较为丰富；而经济欠发达地区公共图书馆建设水平普遍较低，设施条件十分简陋，文献资源也相对匮乏。
以2009年地市级公共图书馆为例，东部地区平均每馆面积为11189平方米，西部仅为4951平方米；东部地区平均每馆藏量为75.3万件，西部仅为25.4万件。
表2：2009年全国地市级图书馆分地区部分统计数据
地区
房屋建筑面积
(平方米)
固定资产原值(万元)
藏量
(件/套)
阅览室坐席数(个)
7797
1411
46.6
448
东部地区
11189
2456
75.3
633
中部地区
7657
1195
42.7
446
西部地区
4951
714
25.4
288
（四）业务经费和活动经费严重不足
由于财政投入大部分用在了人员支出上，用于图书购置和开展活动的经费十分有限，严重制约了公共图书馆的活动开展。以县级公共图书馆为例，2009年，全国2491个县级公共图书馆中，1030个图书馆的人员支出超过了财政拨款的80%，而675个县级图书馆全年无购书经费，占县级图书馆总数的27.1%。
（五）公共文化服务资源总量偏少
由于经费不足，导致公共图书馆为基层群众提供文化服务的资源总量偏少、质量不高。国际图联、联合国教科文组织2002年修订的《公共图书馆服务发展指南》中规定，公共图书馆人均藏书量应达到1.5-2.5册。而我国2009年公共图书馆人均藏书量仅为0.44册，远远低于国际图书联合会的标准。
三、有关建议
（一）通过立法，推动公共图书馆事业发展
制定专门的公共图书馆法律，是政府保障和促进图书馆事业发展的普遍做法。据不完全统计，自1848年美国颁布第一部公共图书馆法以来，世界上已有80多个国家和地区先后颁布了250多部图书馆法规。随着我国人民群众精神文化需求的日益增长和公共图书馆事业的发展，社会各界对推进图书馆立法已形成共识。通过立法推动公共图书馆事业发展，对于解决当前我国图书馆事业发展面临的突出问题，进一步促进事业发展，具有重要意义。
（二）通过中长期规划，加强公共图书馆设施建设
制定实施文化设施建设中长期规划，是有效改善文化设施状况的重要手段。“十五”、“十一五”期间，国家先后组织实施了县级公共图书馆、文化馆和乡镇综合文化站建设规划，县乡两级文化设施条件得到极大改善，公共文化服务能力和水平不断提高。相比之下，地市级公共图书馆总体水平相对落后，成为影响公共文化服务体系建设的主要问题。因此，建议在“十二五”期间，对地市级公共图书馆进行统一规划建设，对设施条件不达标的进行新建和改扩建，使全国所有地市级城市都建有设施达标、布局合理、功能完善的公共图书馆。
（三）通过重大文化工程，丰富文化服务资源
文化工程项目是争取财政资金、支持公共图书馆建设的重要抓手。近年来，国家通过组织实施中华古籍保护计划、文化信息资源共享工程、送书下乡、县级图书馆文化馆修缮专项资金等一批重大文化工程项目，改善了设施条件，丰富了服务资源，提升了服务功能。“十二五”期间，建议在继续深入推进已有工程的基础上，通过策划实施新的工程项目，解决公共图书馆发展中面临的突出困难和问题，大力推进数字图书馆建设、公益性电子阅览室建设，进一步丰富公共图书馆的服务资源，扩大服务范围，提高服务效益。
（四）通过创新服务模式，提高公共文化服务能力
文献信息资源是公共图书馆向社会提供服务的物质基础。为社会公众提供便捷、高效的文献信息资源服务是公共图书馆业务工作的核心。文献信息资源不足也是制约公共图书馆发展的主要难题。因此，通过创新服务模式，提供图书馆的服务能力，显得尤为重要。其中，实行总分馆制，是创新公共图书馆服务模式的重要内容之一。总分馆制有助于丰富藏书量，形成统一采购、统一编目的图书配送体系，改变过去各自为政、条块分割的局面，缓解基层图书馆面临的购书经费紧张、人才设备短缺的压力，实现统一规范管理，最大限度地实现资源共享，是一种符合我国国情的基层图书馆可持续发展的有益模式。
（五）通过建立经费保障机制，保证公共图书馆正常运转和开展业务活动
公共图书馆是提供公共文化服务的公益性文化单位，各级政府应承担公共图书馆的建设和运营责任。建议围绕公共图书馆的基本职能，建立运行经费保障机制