(三)在环境问题上诉诸法律的基本法——《奥胡斯公约》
二、德国法的发展
(一)《奥胡斯公约》之前的德国法
(二)2006/2013年的《环境救济法》(EnvironmentalRemediesAct,ERA)
三、经验和问题
(一)认可和控制环境社团
(二)有效集体诉讼的一个先决条件——获取环境信息
(三)集体诉讼的争议问题、频率和成功率
(四)允许“出售”诉讼权？
(五)其他问题
四、在欧盟第2003/35号指令范围之外的发展
五、针对欧盟机构和组织的集体诉讼
六、结论
现行环境法律、法规的实施和执法的不足，在许多国家都是一个严重的问题。当然，它们并不是唯一的问题。规范体系的不足，即实体环境法设计的不足，是另一个导致低水平环境保护的重要因素。实施意味着宽泛的法定条款通过行政规则和行政指南、许可程序，开展或审查环境影响评估和环境规划而得到具体化。执法是一个过程，在其中行政机关寻求使企业遵守现有的法律、法规和附加于许可的各种条件。
在欧洲，针对政府的集体诉讼(collectiveaction)显然占主导地位。《奥胡斯公约》聚焦于这种集体诉讼。只有荷兰、比利时和葡萄牙承认环保社团诉请污染者停止非法污染行为的公民诉讼。这种诉讼大多作为对法院没有对行政机关下达指令的权力的一种补偿。在意大利，环境非政府组织可以为请求环境损害赔偿并将赔偿金支付给城市或省政府而起诉。但这些国家的这种公民诉讼的实际意义不大。
1.理由
传统的就官方决定诉诸法律的观念是个人主义的观念。在涉及足够的利益或认为其主观权利遭到触犯时，个人有权[“原告资格”(standing)或“出庭资格”(locusstandi)]挑战官方作为或不作为的合法性。司法审查的目的要么是确保行政合法性(客观概念)，要么是保护个人权利(主观概念)。然而，如前所述，承认非政府组织在环境领域里提起诉讼是近年来日益增长的趋势。无论是在坚持客观的司法审查概念的国家，还是在遵循主观的司法审查概念的国家(尽管在较小程度上)，情况都是如此。
对影响环境的官方决定进行司法审查的诉讼权(rightsofaction)可以建立在完全不同的理由之上。它们可能作为：(1)一种程序机制，保护立法或司法中明示的或隐含的个人对于包括基于宪法的人权在内的某种适宜的环境的主观权利；(2)一种手段，改善有关环境的政府或行政决定的质量或者使公民及其组织能够以控制行政来反制行政不作为，从而提高环境法律的有效性(功能理由)；(3)广义民主概念的一个组成部分，即不仅公民通过选举，而且个人及其组织应参加有关环境的决策过程，以促进他们的权益和/或公共利益；(4)对环境行政决策过程的规范的和事实的正当性(可接受性和接受)的一种贡献；这种贡献通过促进透明、问责、环境意识和环境正义，尤其是促进开放和公平的程序、环境负担和惠益的公平分配和永续性(sustainability)的三个维度之间的平衡而实现。
2.两种集体诉讼的优缺点
针对官方的同意、拒绝或不作为的司法审查集体诉讼专注于公共管理的作用。它被用来迫使行政机关对其实施和执行法律的行为负责，防止行政机关与企业勾结和腐败，并纠正其损害环境质量的违法决策或不作为；这包括对在规划和其他自由裁量决定中对环境和经济利益的不合理平衡的司法审查。它也缓解公众中受影响成员与企业之间的咄咄逼人的直接对抗。然而，对不作为的情况，特别是执法方面的不作为，这种集体诉讼有局限性。假定法院具有完全的对行政机关发布命令的权力，执法自由裁量权仍然是迫使行政机关执行环境法律的一个障碍。在德国，一个明确的趋势是在对人类健康或环境的重大风险存在争议的情况下，废除或不承认执法自由裁量权。但是这在其他国家可能会有所不同。此外，在行政不作为的情况下，难于迫使行政机关遵守法院做出的命令其为特定行为的判决；在这种情况下，集体诉讼的有效性取决于行政机关对于法院判决的一般态度或者执行该判决的手段的可得性。最后，在紧迫危险的情况下，这种通过行政当局的间接方式可能妨碍快速降低污染或风险。
也许可以说，司法审查集体诉讼和公民诉讼的结合可能是最好的解决方案。
《在环境问题上获取信息、公众参与决策和诉诸法律的奥胡斯公约》(AC)(1998)可以被看作欧洲和中亚地区在环境事务中诉诸法律的基本法；欧盟也是该《公约》的缔约方。虽然它的缔约方局限于欧洲和中亚地区，它包含的信息越来越多地传达到这部分世界以外的地方。《奥胡斯公约》包含三大支柱：(1)获取信息(第4—5条)；(2)公众参与决策(第6—8条)；⑶诉诸法律(第9条)。
此外，为诉诸法律提供条件的义务也适用于私方当事人的作为和不作为。在这方面，第9条第3款要求“每个缔约方应确保只要符合国家法律可能规定的标准，公众即可诉诸行政程序或司法程序，以便就违反与环境有关的国家法律规定的个人……的作为和不作为提出质疑”。在这个意义上，《奥胡斯公约》也可以作为一种引入公民诉讼的依据。
《奥胡斯公约》是一个需要转化为国家法律的公约。在欧盟的特殊条件下，该转化必须在两个层面上进行：作为缔约方之一，欧盟必须将该公约转化成欧盟法律。这已经完成。欧盟条例第1367/2006号就公约适用于欧盟机构和分支做了规定。欧盟第2003/4号指令(关于获取信息)和第2003/35号指令(关于公众参与和诉诸法律)规定在关于环境影响评价和综合污染控制的欧盟指令所覆盖的领域，适用公约第9条第1、2款。相比之下，就成员国而言，《奥胡斯公约》第9条第3款尚未得到实施。成员国也有义务将公约转化为本国法律。这种转化要么通过实施有关的欧盟指令如第2003/35号指令或第2003/4号指令，要么在这种实施不可行的情况下，通过其国内法转化公约。
关于行政事务的诉讼权(原告资格)的一般德国法遵循狭义的“保护性规范理论”(protectivenormtheory)。根据《德国行政法院程序法》(GermanAdministrativeCourtProcedureAct)，个人挑战行政决定或不作为(omission)的合法性的原告资格取决于是否侵犯某种权利。这意味着原告必须主张某种对旨在保护个人利益的法律规范的违反。只要环保法律保护人类健康免受污染的重大风险，它们就被认为是保护个人利益的法律。然而，这种法律中包含的风险预防条款通常不会对受影响的公民授予原告资格。同样，有关保护环境本身的法律也是如此，如自然保护法和水法等。
主观原告资格概念(subjectivestandingconcept)也对社团原告资格产生重要的影响。根据一般法律，社团不得依据其章程而担任公众利益的代讼人(advocates)。自20世纪70年代初以来，对集体诉讼的利弊一直存在——有时激烈的——辩论。一方面，特别是在自然保护领域，有人主张，由于狭义的原告资格理论，环保利益社团通常不能为确保行政履职和政府的自然保护工作符合可适用的法律而诉诸行政法院，因此环保代讼人(environmentaladvocates)尤为需要。另一方面，由于认为环境非政府组织缺乏民主合法性，人们对它们这种“自封的公众利益守护者”一直存在广泛的反感。此外，还有人担心权力平衡向司法倾斜、法院案件壅塞和投资项目延误。然而，赞同非政府组织的论点如此有力，以至于社团诉讼逐渐为体制所接受。现在，社团诉讼已经成为我们的司法-行政文化的一部分。
至于另一种集体诉讼的模式——公民诉讼，德国在环境保护领域里不予承认。德国所容许的是一种基于侵权法的，为执行旨在保护个人利益尤其是在有关健康问题的环境法领域里的法律规则和实行这些规则的许可证的个人诉讼(individualsuit)。与早就接受为制止非法活动而提起集体诉讼的消费者保护法和竞争法相比较，在这种个人诉讼中非政府组织不享有为停止某种污染行为而提起诉讼的原告资格。
由于需要调整德国法以适应《奥胡斯公约》并实施第2003/35号欧盟指令，狭义的社团原告资格概念逐步得到扩展。然而，至今仍然存在的对“自封的”公共利益倡导者的种种保留意见使得德国社团诉讼的现代化是一个漫长的、至今仍未结束的过程。
由于欧洲法院的一项判决[特里安尼尔案(TrianelCase)]，这个限制在2013年被放弃。所以，德国现在有一个发育完全的社团诉讼制度。该法院裁定环保社团被赋予一个特殊的验证欧盟法律得到遵守的角色。因此，法院认为社团原告资格不能受限于只有自然人才能满足的条件。相反，社团必须有权对违反所有欧盟环境法(更确切地说，基于欧盟法的国家法)的行为提出全面指控，而不论该法旨在保护个人利益或一般大众。
对于任何模式的集体诉讼而言，最重要的问题之一是确定被赋予法定原告资格的人群或组织。一种极端宽松的模式是只要求非政府组织的目的完全地或甚至部分地为了促进环境保护。原告资格将被授予非政府组织，不论它们的组织是正式的或非正式的，不论它们是否具有全国的、地区的或当地的地理活动范围，不论它们是历史悠久的或为了一个新出现的环境问题而刚刚成立的组织。德国法律长期以来坚持限制非政府组织原告资格的观念。
首先，原告资格只授予依据《民法典》第21条成立的法人形式的非营利私人社团。应该指出的是，《德国宪法》第9条保证所有德国人均有结社之权利，只要社团的目的或活动不与刑法抵触或不违反宪法秩序或国际谅解之思想。根据《社团法》，在这个意义上是非法的社团可由监督当局予以禁止并没收其财产。环保社团不被认为是不可靠的，因此不受任何形式的常设监督(permanentsupervision)。《民法典》对建立私人社团有正式要求，如最低成员数量、需要一个章程、成员大会的权力和需要代表社团对外关系的机构。只有社团的财产而非社团成员的财产对社团债务负责。
第二，原告资格限于“经认可的”(recognised)环保社团。[2]得到联邦或州(省)环保部门的认可需要满足《环境救济法》规定的先决条件。这些条件是：
——根据其章程，非政府组织必须主要为了理想主义地而不是只是暂时地促进环境保护目标；
——在认可之时它必须已经存在了至少三年；
——考虑到其先前活动的种类和程度、成员范围和其财政状况，它必须确保能够适当开展活动(properperformanceofitstasks);[3]
——它必须追求属于税法意义上的共同福利的非营利目标；
——对于所有的支持社团宗旨的人而言，它必须是开放的并具有完全的表决权。就环保非政府组织的联合体而言，其多数成员组织必须满足这个要求。
另一方面，经过早期的限制性实践，现在德国对非政府组织的认可已相当自由，因此相对大量的非政府组织已经根据其活动的地理范围获得联邦或州(省)级的认可。
有关适当开展活动的要求被解释为该社团必须拥有足够的专业知识。它不是为了控制使当局感到不愉快的社团活动，比如参与示威游行等，更何况《德国宪法》保证示威游行的权利。
追求属于税法意义上的共同福利的非营利目标的要求的后果是对社团免征公司税。追求环境目标被认为促进公共福利。
对新成员开放的要求包含了民主因素。它将绿色和平组织和世界基金会等基金会排除在外，因为它们不具有任何成员。然而，如果这些基金会是其中的少数的话，它们可以加入环保社团的联合体(如果它们这样做了，它们可以直接参加环境诉讼)。专设性非政府组织即为了解决某个特定冲突而成立的非政府组织，通常不能得到认可，因为它们追求的目的是暂时性的。
早期的认可程序曾使人担心政府可能通过认可具有双重目的的非政府组织如登山、狩猎和钓鱼社团来模糊环保倡导者的概念。在早期，这种情况的确发生过。然而，这个问题已经被法院所处理，近期更有对非政府组织的环保目的主导地位的法律要求。
《环境救济法》中没有关于当认可的先决条件不再满足时撤销认可的规定。对这个问题适用(联邦或州)行政程序法。根据《联邦行政程序法》第49条第2款第3目，这种认可可以被撤销，如事后发生之新事实致使官署不得给予该认可并且不撤销该认可则公共利益将受到危害的话。这为主管机关反对诉讼权的滥用提供了足够的权威。
就环境非政府组织选择合适的案件、在行政程序中提出实体性的反对意见和为在法院提起的诉讼提供正确而完整的数据而言，获取环境信息，例如工业设施的排放信息，是必不可少的。
基于实证研究，对德国社团诉讼所争议的问题、诉讼的数量和它们的成功率可以概括如下：集体诉讼往往特别针对基础设施，如高速公路和机场扩建的规划许可证而提起[其中大多数案件与违反《欧盟关于保护栖息地的指令》(EUHabitatsDirective)有关]。这种诉讼活动现在已经发展成非政府组织的一种常规活动。此外，涉及对自然保护区条例的豁免决定的诉讼也有相当的数量。针对污染活动而提起的集体诉讼虽然数量较少但正在增长，尤其是针对燃煤电厂和牲畜饲养设施的建设或扩建的集体诉讼。数量增长的原因是2007年初生效的《环境救济法》为这种社团诉讼打开了大门。集体诉讼案件平均每年有25到30件——与其他欧洲国家相比数量相对较低。
社团诉讼的成功率远远高于个人诉讼的成功率。这种成功率达到43%，包括由于部分支持原告的判决导致的部分胜诉和调解。完全胜诉的数字大约是20%。值得注意的是，在基础设施项目这一重要领域里，正常结果是取得部分胜诉，而针对污染设施的诉讼更为成功(48.6%)。
这一切反映了一个可以称为“对立统一职业化”(dialecticprofessionalization)的过程。在与环境非政府组织获得经验、科技知识和诉讼技巧的同样程度上，公共当局和运营商(operators)也经历着一个平行的职业化过程。双方互相尊重，自愿守法似乎增加了。我想强调的是，一般说来，这种社团诉讼已经被公认为德国行政-法律文化的组成部分。
在一些针对基础设施项目规划许可或污染活动许可而起诉的环境非政府组织中出现了某种为获得经济补偿而调解案件的倾向。虽然有的诉讼是针对许可机关的，但该许可的受益人通常参与法庭诉讼。在调解的情况下，该受益人支付补偿，原告撤回诉讼。最近的实证研究发现，从1979年到2010年，大约15%的社团诉讼通过调解解决；这类调解案中有18%的案件达成了超出法庭诉讼费用数额的货币支付。相对于社团诉讼的总数，这类案件的数量只占3%。然而，最近这类调解案的份额上升并在媒体和环境非政府组织本身引起了一些讨论。
1980年的一个发生在邻居和污染设施运营商之间的民事案件曾经依据《民法典》第138条，宣布在私方当事人之间“出售”在行政诉讼中提出异议的权利为合法。然而，对针对政府的集体诉讼的类似的调解其实可以依据案件的公共功能做出不同的判决，例如可以以滥用为公共利益而赋予的诉讼权为由做出判决。在我看来，只要非政府组织承诺将其收到的与被诉项目有关的这笔钱用于为额外的保护措施提供融资、物质赔偿或者补救，或者在有关污染的案件中补偿污染受害者，这种调解并不妨碍集体诉讼的目的，是许可的。只有在所收到的金钱被用于为该非政府组织的一般活动提供融资时，集体诉讼的公共功能所规定的这种限制才被突破了。这种情况确实发生过，但非常罕见。[4]
在2011年的“斯洛伐克棕熊”案中，欧洲法院虽然否认了《奥胡斯公约》第9条第3款的直接法律效力，但裁定该条款要求依据该公约解释国家的原告资格规则。这个裁定关系到政府机构的不受《奥胡斯公约》强制性公众参与条款制约的公约第9条第2款和欧盟第2003/35号指令对其未做规定的作为或不作为。然而，为支持这项基于欧盟的解释规则，该法院裁定有关问题必须与欧盟法有实质性联系，即至少部分地由实体欧盟法调节。这方面的一个例子是自然保护法，在其领域中欧盟法(以及实施欧盟法的国家法律)和自主的国内法可一同适用。否则，这个问题完全由成员国决定。
在2013年9月做出的一个里程碑式的决定中，德国联邦行政法院将“斯洛伐克棕熊”案裁定适用于虽不受《奥胡斯公约》第9条第2款制约，但至少在一定程度上受欧盟环境法制约的行政决定。联邦行政法院承认，至少在个人受到欧盟法律保护的范围内，《奥胡斯公约》赋予环保社团一项可能遭到侵犯的主观权利。这至少在某种程度上相当于复活了在2006年被《环境救济法》接受但被其2013年的修正案所放弃的社团诉讼主观概念。社团被认为是受保护个人的受托人。在该案中，争议的问题是为了确保遵守《欧盟空气质量框架指令》规定的环境空气质量标准，环保社团能否要求主管机关建立空气质量计划。显然，如果据称遭受违反的环境法律不是为了保护个人利益而设计，法院的概念将站不住脚。
与不存在认可程序相反，该条例规定了一些固定的先决条件。在个案中，审查申请人必须证明这些条件得到满足并且受到当局的检查。非政府组织必须具有法律人格，并且不追求商业目标；它必须主要服务于促进环境法框架下的环境保护；它必须已经存在并积极追求其目标达两年；提交审查程序的事项必须在其宗旨和活动范围之内。
很明显，《奥胡斯公约》启动了在环境事务中诉诸法律的某种动力。到目前为止，这项发展限于针对行政作为和不作为的集体诉讼。环境非政府组织通过实施和执行法律来维护公共利益的可能性已经大为提高。这个过程还没有完全结束。《奥胡斯公约》、欧盟第2003/35号指令和关于欧盟机构和组织的欧盟第1367/2006号条例的适用可能在未来带来惊喜。惊喜之一可能是《奥胡斯公约》第9条第3款引发立法和判例法对全面的公民诉讼的承认。欧盟委员会已经发布了一项(非约束性)一般建议(第2013/396号)，建议各成员国在欧盟建立个人权利的所有领域，包括环境保护，引入停止非法行为和损害的公民诉讼；赋予“经认可的”非政府组织以原告资格，以便使其可以作为受害者受托人的身份从事活动。尽管最近在竞争法领域里欧洲议会对这种公民诉讼的拒绝构成一种挫折，但它并没有为欧洲公民诉讼问题画上句号。
(责任编辑：李迎捷)
【注释】德国法兰克福歌德大学资深教授、法学博士、欧洲第一代环境法学者、国际著名环境法学者。
上海交通大学凯原法学院教授、法学博士。
[1]译者注：译者当时向雷宾德教授提供了公开审议中的《环保法修订稿》的英文版。该修订稿第58条的中文版文字如下：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”
【期刊名称】《交大法学》【期刊年份】2015年【期号】4
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