云南楚雄前州长杨红卫案，值得反思的在于重大事项的党政决策机制，融资平台和地方政府之间、政府和市场之间、州县政府之间模糊的权责关系等一系列制度问题
2012年12月13日，原云南“明星官员”、49岁的楚雄前州长杨红卫站在了法庭的被告席上——他在20岁出头时就担任了共青团云南省红河州委书记，28岁即官至云南省红河州弥勒县县长。
与其熟知的当地官场人士评价，杨红卫雷厉风行，敢作敢为，经常挂在嘴边的口头禅是“我决策我负责”、“推进不了我换人”。
庭审现场，杨红卫依然风格不改，自辩时情绪激动，手臂挥舞。法官多次提醒让他手不要乱动。检方指控他犯受贿罪和滥用职权罪。“收受财物，我都认了。”但他觉得滥用职权的指控冤枉：“这种审判实在是对招商引资的极大侮辱。”
作为政府一把手，因招商引资决策失误而被追究刑事责任的情况较为少见。杨红卫被指控的该罪涉及任内推动的两大项目——世界恐龙谷项目(下称恐龙谷项目)和云南德胜钢铁公司技改项目(下称德钢项目)。
2005年，杨红卫由红河州委副书记调至楚雄任州委副书记，随后接任州长一职。他的施政目标是打造滇中经济新的增长极。楚雄州资源优势并不明显，工业也不发达，要想发展经济，只有依赖“大项目”。恐龙谷项目和德钢项目是杨红卫发展经济的两大抓手。虽然项目设立并非杨红卫的功劳，但是若非杨红卫积极推进，这两个项目早已终结。
在中国，许多地方招商引资的模式并无二致——极力压低土地、资源价格，吸引资本落户，以便充分利用人力、土地等价格低廉要素的比较优势。
对上述项目招商引资的优惠条件，杨红卫有过之而无不及。除了在土地、稀有资源、管理权、税费多方面提供最优惠条件，楚雄州还直接提供资金支持。
在信贷压缩、财政资金紧张的楚雄州，杨红卫找到了一条便捷的资金支持渠道——地方融资平台，即楚雄州开发投资有限公司(下称楚雄州开投公司)。通过这家公司，恐龙谷项目拿到6600万元补贴，德钢公司则拿到5亿元贷款和2亿元贴息资金。
这成为检方指控杨红卫滥用职权的关键事实。但在杨红卫看来，他的决策并无过错，如果引进这些项目，虽然前期投入巨大，但是吸引的资金规模更大，预期给当地经济及政府税收带来的回报同样巨大。
现实却并非按其设想发展，恐龙谷项目二期迟迟未开工，德钢项目被国土资源部督查通报后停工。目前，楚雄州仍在承受这两个项目失败带来的苦果，政府债务负担沉重。
细观此案，值得反思的不仅仅是杨红卫的为官之道，更在支持其作为的一系列制度：重大事项的党政决策机制，融资平台和地方政府之间、政府和市场之间、州县政府之间模糊的权责关系。
因为这些权责关系的混乱，政府得以直接干预融资平台公司的具体经营行为，同时扭曲的市场规则直接给予个别企业大量补贴，州政府更是直接插手决策县政府主管的投资项目。而政府决策权又集中在分管领导或一把手手中，一旦失误，贻害无穷。
超级保姆
无论是在恐龙谷项目，还是在德钢项目中，楚雄州政府都扮演了一个超级保姆的角色，对投资商的条件几乎是有求必应。
在法庭上，杨红卫回顾了自己2005年刚到楚雄州任职时面临的形势：过去楚雄州在全国30个自治州中财政收入排名领先，远远超过红河，但是2006年，红河州大大超过楚雄，“所以我到的时候，感觉压力很大”。
杨红卫到任后，主动找到王铼根，告诉他州政府对恐龙谷项目会大力支持。王铼根在回答调查人员询问时称：“杨州长的热情和诚意打动了我，有州政府的大力支持，我还是准备把项目做下去。”
王铼根开出的条件包括捆绑“太阳花园”房地产项目(为该项目低价提供土地)、提供6600万元借款。另外还有各种配套基础设施等投入，政府总共需要投资高达上亿元。
三年后，恐龙谷如期开业，但仅靠门票收入，效益并不理想。随后，二期项目开发提上议程，包括建设死海浴场、水上大乐园、休闲度假酒店和高尔夫球场等，以变身为综合性旅游度假区。
这时，投资商提出了更苛刻的要求：将6600万元无息贷款转为补贴款，而且赋予该公司对楚雄州全境内恐龙化石的永久免费使用权、恐龙遗址公园永久的产权。开发商的理由是，3平方公里旅游小镇项目因政府规划原因没有兑现，按照协议可以不还贷款。而且，他们准备上市融资，需要现金支持改善企业资产负债结构。
这在政府内部引起了巨大争议，但杨红卫全力支持。在政府常务会议召开前，他批示同意了这些条件。在经过政府常务会议研究之后，禄丰县政府与投资商签订了启动二期项目的补充协议。
不过，与德钢项目相比，恐龙谷项目政府的投入不算大。德钢是楚雄州继烟草产业之后最大的工业项目，在楚雄州具有举足轻重的地位。
2009年，国务院下发文件，对钢铁等产能过剩的行业进行宏观调控，不再核准和支持单纯新建、扩建产能的钢铁项目，并要求坚决淘汰一批落后的生产方式。德钢属于将要被淘汰的项目之列。楚雄州政府于是专门成立了以杨红卫为组长的德钢项目指导服务小组，希望德钢能进行技改投资，扩大产能，以满足国家产业政策要求。
在和德钢老总宋德安协商之后，双方达成了进一步扩大产能的思路，德钢在此时提出苛刻条件：政府负责协调行政审批和土地，并且提供5亿元借款和2亿元贴息资金。
这背后仍然是杨红卫的力挺。2010年4月16日，杨红卫代表楚雄州政府签字同意了德钢提出的条件。
对地方政府来说，土地资源相对容易提供，但是落实高达7亿元的巨额资金则是难题。
过桥融资平台
签署协议之后，杨红卫要求，举全州之力支持德钢项目。
2010年3月22日，楚雄州开投公司向州政府打报告，认为在当时的钢铁产业宏观调控的背景下，无论是德钢公司还是开投公司，都无法以节能减排技改项目的名义融资，进而提出通过州县两级融资平台采取其他项目替代融资。
恰在此前，2009年楚雄州开投公司发行了“2010楚雄开投债券”，募集的15亿元资金在2010年到位。经十届楚雄州政府第31次常务会议、州委81次常委会审议决定，支持德钢项目的资金从这15亿元债券资金中安排。
楚雄州开投公司时任总经理王旭称，公司对动用这笔资金支持德钢有反对意见，但杨红卫根本不听。“我们融资慢了，包括杨红卫、分管领导李家龙还批评我们拖拉。”
办案人员曾询问开发投资公司的单位性质，王旭回答：“属事业单位，企业化管理。也属于履行政府财政职能的部门，融资后投资风险由政府承担。”
2010年5月，州开投公司先是从其他项目资金中动用3亿元支持德钢项目。在召开州党委常委会议研究并通过决定后，州开投公司才动用市政债安排5亿元借款和2亿元贴息资金。按照规定，这些资金应当专款专用。
恐龙谷项目资金同样出自州开投公司，先是由州开投公司借给县开投公司，再借给恐龙谷项目公司。在政府同意将借款转为补贴款后，负责偿还这笔借款的债务人由此变为禄丰县政府。
巨额资金支出却带有巨大的随意性，但为何未被阻止？
决策体系漏洞
针对杨红卫的滥用职权罪指控，在12月13日成为法庭辩论的焦点。
检方指控杨红卫在恐龙谷项目上滥用职权的关键证据是，2009年8月4日，他在一份州旅游局报送的请示上批示：“会前双方都已商量过，同意所请内容，可以签订补充合同，州政府方面由吕副州长签。”
吕副州长即吕琳麟，他接到这份批示后并未马上签约，而是向州委书记邓先培汇报，邓先培指示此事还未上常委会，“拖一下再说”。不过，2009年10月邓先培因病住院，离开工作岗位，党委工作也由杨红卫主持。
1996年，中央纪委在第十四届全会上，对省部级干部提出了“三重一大”的政治纪律要求，即重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资和大额资金使用，必须经集体讨论作出决定。2005年3月出台的《中共楚雄州委工作准则》第二十条第四款亦规定，对一些重大决策、重要建设项目和大额资金使用，实行票决制。
2010年2月2日，楚雄州政府召开常务会议，研究通过了将恐龙谷项目6600万元借款“借转拨”，但没有召开党委常委会研究。据当天会议记录，杨红卫先对这个项目发言，表示支持，其他人都没有发言，于是就通过了。次日，吕琳麟代表州政府签署了补充协议。
吕琳麟称，“现在的政府工作，一般都是分管领导负责制，谁分管谁发言谁表态，其他领导一般不发表反对意见，否则人家不高兴。”当时，杨红卫作为州长，分管发改委和财政等事项。
但检方认为杨红卫独断专行，在会议前就签批同意，属于越权。杨红卫的辩护人、北京市尚权律师事务所律师张青松认为，这个决议通过了政府常务会议，其他人不发言就是默认，所以不能认为是杨红卫独断专行造成的结果。
辩方还提出，补充协议由禄丰县政府和恐龙谷项目公司签订，杨红卫的批示仅仅是行政程序内部的一个环节，最后的决策权在禄丰县，因此更不能以滥用职权罪追究杨的责任。
与恐龙谷项目不同，德钢项目在决策程序上相对完备，动用楚雄州开投公司债券资金，不仅仅经过了政府常务会、州党委常委会，事后还得到了州人大常委会的确认。
不过，人大常委会召开会议研究该问题是在杨红卫批示同意之后。杨红卫对此的解释是，人大常委会开会有会期，“反正之前的工作会议人大、政协的领导都参加了”。
德钢项目因国土部督查违规用地而事发，项目被迫终止。检方认为，杨红卫明知项目不能获得国家发改委等部门的审批同意，还采取拆分项目的形式上项目。
杨红卫当庭则引用宪法关于民族自治区域发展经济的规定为自己辩护，认为自己为发展楚雄经济而进行的决策并没有错。
不过，检方还指控，在两个项目经办过程中，杨红卫单独或与家人一起收受投资商的贿赂，其中共三次收受王铼根的贿赂人民币11.9万元、美元5000元；五次收受恐龙谷投资人李贵国贿赂共计13万元。
善后融资平台
2011年11月，杨红卫被“双规”半年后，联合资信评估有限公司将“10楚雄债”评级展望调整为负面。理由是：楚雄州政府领导层发生较大变动，且财政面临较大资金压力和债务压力，使公司未来获得的政府支持力度和持续性或存在一定的不确定性，此外公司接受划拨资产主要为林木性资产及林权资产，其创造收益能力和变现能力相对较弱。
楚雄州开投公司2011年度审计报告显示，截至2011年12月31日，楚雄州财政局和德钢公司列居该公司应收账款欠款单位的第一、二名，分别欠款11.53亿元和5亿元，占应收账款总额47%。在其他应收账款项下，楚雄州财政局、楚雄市财政局和禄丰县财政局列居前三，占其他应收账款76%。
在恐龙谷项目中，6600万元债务最后须由禄丰县政府承担。德钢项目2亿元贴息资金属于财政统贷统还资金，由楚雄州财政分期偿还。对于恐龙谷项目及德钢项目的债务回收情况，楚雄州开投公司总经理周建琼对《财经》记者称，这个应问财政局，公司无可奉告。
不过，2012年11月，联合资信评估有限公司的评级报告还是将其评级展望重新调整为稳定。
上述评级报告转述云南省审计厅2011年的审计报告称，2011年楚雄州应偿还债务本金39.38亿元。楚雄州是一个欠发达的民族地区，2011年同期楚雄州的一般预算收入仅仅30.07亿元，远不够清偿当年债务。
2012年3月，新任楚雄州州长李红民在州人大会议上作政府工作报告称，“由于多年积欠和投入违规项目的资金，造成债务负担沉重，资金筹集十分困难，偿还到期债务压力巨大。”针对《财经》记者的采访，她称：“这个事情我们会妥善处理的。”
2011年4月，云南省公路开发投资有限公司向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”。这次违约事件在债市引起轩然大波，被称为城投债违约第一例。消息传开后，多家城投债遭投资者恐慌性抛售。这被认为是云南省近年来在“快速发展是又好又快发展的基础”思想指导下发展经济所带来的后遗症。楚雄州政府及开投公司所面临的困难，成为云南诸多个案中的一例。
但是这份审计报告并未考虑在债务形成过程中，政府官员可能存在的失职滥权行为。
在这次审计之后，监管层曾要求融资平台“摘帽”，由融资平台贷款转为一般公司类贷款。但是，摘帽之后，如何规范政府和融资平台的关系仍是个难题。融资平台是国有企业，但其具体的经营行为是否必须听命于政府？如果政府决策错误，造成的损失由谁承担？
经历2011年的低潮之后，2012年城投债发行再度火爆，发行量远超去年。如果不能清晰划分融资平台和地方政府之间的权责关系，未来债务问题不乏隐忧。