导语：如何才能写好一篇人口流动的好处，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
对中国经济而言，一方面不能忽视宏观上人口结构调整带来的经济下行压力，另一方面应意识到制度上要调整得当。这种潜力主要来自创新，创新则要靠长期对人力资本进行投资，而其中的关键就是教育。人们常说孩子是国家的未来，的确如此。但“未来”变成什么样，当下的政策很关键。
如果要未来能涌现出大量创新，从而不仅从技术上而且从制度上支撑经济可持续发展，那么现在除了废除计划生育政策外，还应该对限制人口流动的户籍制度作出改革。与此同时，与户籍制度伴生的其他政策也应该作出相应调整，尤其是要重视教育上的城乡失衡和地区差别扩大。
中国目前的教育资源在城乡之间分布不平衡，城市集中了大量的教育资源，包括财政投入和师资配置等。但有效的做法并不是重新打散财政资金和师资配置、然后政府再做统一分配。而是应该鼓励农村的儿童进城去，已经随打工父母入城的，城市应支持甚至加大对随迁儿童的教育投入，因为最终教育的回报也将在城市体现。
随着我国改革开放的不断深入发展，外出务工越来越普遍，形成了中国特有的流动人口。根据2010年第六次全国人口普查数据，全国流动人口总数为2.44亿，占全国总人口的18.27%。乡村流出人口有1.53亿，占总流动人口的63%。
一、江苏省淮安市流动人口基本现状
截止2014年6月，江苏省淮安市流动人口达112万人，流出人口89万。根据淮安市人口计生委流动人口动态监测选择的2个区3个乡镇6个村，5942名流动人口样本，试对全市流动人口现状进行简单分析。
1.劳动力人口平均年龄29.77岁。21-30岁的占39.33%，31-40岁的占24.27%，这两个群体比重较重，他们正是出生于80年代和70年代，“流二代”现象出现。
2.流动人口中从农村走出，且有责任田家庭户为主体。比重为81.6%，非农业户占18.4%。
3.流动人口家庭化趋势明显，低龄儿童随父母流动现象普遍。家庭平均规模为2.3人，核心家庭整体流动83.67%，夫妻、子女一起居住占67.74%。32.26%留守农村，低龄儿童随父母流动比例较高。
农民选择外出务工是由于农村收入较低，想摆脱贫穷，谋求致富的必由之路。但是大量劳动力的外流也给农村社会和经济带来一定的影响。
二、农村流出人口对农村经济的影响
1.农村流出人口对农村经济的正面影响
（1）增加了家庭收入，提高了农民生活水平。随着城镇化建设步伐的加快，对于往返流动的务工人员比在家时经济收入有所提高，开始在集中小区、到乡镇或者县城盖房或买房，居住环境和生活条件明显改善。
（2）农村流出人口为实现土地流转，规模化生产带来机遇。农村劳动力大量转移，留守的老人和妇女种地又力不从心，只是简单地种植易收易种的农产品，且缺乏管理，这就给土地种植大户，进行土地使用权流转提供了机遇。
（3）回乡创业，带动农村经济发展。不少农村劳动力外出务工，学到了技术，积累了资金，返乡创业。利用农村的富余劳动力，在村里建立加工点，创办企业，带领全村群众发家致富。
2.农村流出人口对农村经济的负面影响
（1）农村留守人员年龄大，不利于农业生产。农村新一代农民热衷于进城务工，只剩下老人、妇女和儿童，农村的性别结构与年龄结构严重失调，农村老人种田进一步增多，正在形成一种常态，已导致农业发展后劲不足，老人依照旧观念种植、导致农村科学技术的推广普及，许多良种配方、特色农业种植等农业新技术不能及时推广。
（2）农田水利基础设施少人问津，空心村现象突显。农村青壮年劳动力的大量外流，使得农村水利沟渠年久失修、老化和退化。村里不少房子平时关门上锁，大多数劳动力就是忙收忙种时回来住一下，农村出现凋敝现象，空心村现象越来越多。
（3）农村土地利用率下降，农村劳动力严重不足。考虑到劳动力缺乏因素，农业种植必然导致种植结构单一，方便机械收种，简单种植，靠天收，随便收成多少。流出人员返乡带回了城市生活方式，使得年轻人不愿在家种田，一旦成年就外出务工，很少留在家中从事农业生产。
三、人口外流背景下增加农村经济收入的对策思考
虽然农村劳动力外流给农村经济发展带来的一定的负面影响，但是要采取措施，创新管理模式，促进农民增收，带动农村经济发展上下功夫。
1.注重机制创新，加快土地流转。坚持依法自愿有偿原则，鼓励和支持承包土地向家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体流转，发展适度规模经营。政府宣传倡导土地流转的的好处，建立土流转制度，完善土地承包法规政策，规范土地流转行为，让农民增加收入，完全放开手脚去发展自己的事业。
2.加政府投入，不断完善服务设施。要加大农村基础设施投资力度，提高农业生产效率，为农民投资农业提供必要的资金支持，应加大对农村基础设施的投资力度，吸引城市资金投入农村基础设施建设与管理项目，进而改变农村资金外流现状，减少农村劳动力流动对农村经济的负面影响。
工业革命在制造业率先发生。制造业的特征是生产流程长，分工细，要求的各种配套投入多，规模经济大。为了节约交易费用，人口和劳动力集中在生产的地方。随着制造业的发展，越来越多的地方变成了城市，同时出现分工的进一步细化，开始有服务于生活的服务业和服务于生产的服务业。产业结构就从农业为主，转移到制造业，最后服务业的比重越来越高。
人口从农村向城市流动，从农业向制造业流动，再从制造业向服务业流动。这个现代经济发展的结构变迁过程是技术创新的过程、产业升级的过程，也是人口城镇化的过程。按照比较优势发展，需要有效的市场及有为的政府
在结构变迁、人口流动的过程中，为了快速、健康、持续地发展，要坚持的最重要的一个原则是按照每个经济的比较优势来选择产业和技术。倘若如此，就能做到产品成本最低、最有竞争力，就能创造剩余和利润，积累资本，为进一步的技术创新、产业升级提供物质基础。而且，在发展的早期，劳动力相对多，工资相对低，采用的技术和发展的产业会是劳动力密集型的，这样就能给农村向城市的人口流动提供最大可能的就业机会。
要按照比较优势发展，必须要两个制度前提。其中一个制度前提是有效的市场。各种要素的相对价格必须充分反映它们的相对稀缺性，这样的价格体系只有在竞争的市场中才能够存在。各个企业家为了追求利润，会用廉价的技术要素替代昂贵的来生产，也会进入能多用廉价要素来生产的产业，这样的技术和产业就会符合比较优势。所以，有效的、竞争的市场是一个经济体按照比较优势发展的制度前提。
另外一个制度前提是有为的政府。技术创新、产业升级都必须要有一个先行者，先行者要比一般后来者承担更大的风险，需要对先行者给予一种激励机制，这种激励补偿必须由政府提供。发达国家有专利制度。但在发展中国家，技术创新、产业升级大部分都发生在技术和产业的前沿之内，不是最新的，专利制度不一定适用，但也要有所激励补偿。
同时，为了让技术创新、产业升级能够进行下去，软硬基础设施必须进行相应的完善。随着现代制造业的规模经济越来越大，市场范围越来越广，必须要有完善的交通基础设施才能够降低交易费用，让交换变成可行。此外，还需要不断完善金融体系，把分散的资本动员起来从事大规模的投资。为避免道德风险的出现，交易双方需要签合同，必须要有法律机构监督合同的执行。
在农村，政府起到相当重要的作用。为了让人口进入城市、适应城市的生产活动，必须加强农村人力资本的培养，让他们拥有不断学习和掌握现代技术的能力。当劳动力不断从农村流向城市时，需要满足国内农产品的自给自足，需要农业技术不断创新，提高农产品产量，而农业技术创新和推广基本上是必须由政府来提供的。同时，农村的土地要不断向留在农村的农民集中以扩大农场规模，这也需要有合适的土地制度。
上述这些都要有为的政府来因势利导，如能这样现代化、城市化的过程也就能够比较顺利、和谐地进行。双轨制的利弊及改革方向
中国在改革之前推行赶超战略，并不是按照比较优势来发展经济。当时城镇优先发展重工业，投入非常大，但创造的就业机会非常少，不能容纳农村人口进城，导致城乡隔绝的户籍制度的出现。另一方面这些重工业违反比较优势，其中的企业在开放竞争的市场中没有自生能力，只有靠政府保护补贴才能够活下来。政府需要直接干预、动员资源到这些优先发展的产业，压低利率价格、资源价格及劳动力价格来补贴没有自生能力的企业。
1979年以后中国采用渐进双轨制，放开原来受到抑制的劳动力密集产业，积极招商引资。这确实创造了很多就业机会，大量人口从农村转移到城镇，但对原本违反比较优势的重工业，继续提供必要的保护补贴。这种做法的好处是在转型过程当中能够维持稳定，避免出现大量的失业和社会问题。但留下来的保护补贴就会创造租金，滋生社会腐败，并导致城乡收入差距、贫富差距越来越大。
关键词：流动人口；计划生育；管理；服务
近年来，流动人口计划生育管理工作在计生干部职工的共同努力下，取得了较大成绩，为稳定低生育水平，构建和谐社会做出了应有的贡献，但全县流动人口仍然存在诸多计划生育问题，主要问题一是流动人口违法生育所占的比例高，二是流动人口违法生育占总违法生育的比例逐年上升，三是跨省流动人口的违法生育所占比例高，四是流动人口的出生率高，五是流动人口出生的计划生育率低。造成我县计划生育超生违育的主要问题是流动人口，流动人口的计划生育管理已成为计划生育工作的难点和重点。造成这些问题的主要原因是：
一是认识不到位。在现有体制和环境下，做好流动人口计划生育工作的关键是要以科学发展观为指导，以长远的、发展的眼光正确看待流动人口对社会经济发展的贡献。而我县个别乡镇和单位对流入人口存在戒备和防范的心理，遇事推诿，不够尽职；对流出人口则想尽办法，防止外出育龄群众计划外超生，轻视服务，不够尽责。受这些急功近利的狭隘思想影响的结果必然是重管理、轻服务。对流动人口的计划生育管理缺乏主动性和责任心。
二是政策不到位。在一些乡镇和单位对流入流动人口的管理没有充分体现公平对待的原则，流入人口没有依法免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务，也未能与县内户籍人口享受同等的计划生育、生殖健康和妇幼保健宣传教育服务；而在流出地，特别是在一些基层基础工作薄弱的乡村，为了减少计划外生育，侵害流出人口合法权益的现象时有发生。群众对流出地乡村组织强迫育龄群众返乡孕检和离乡时收取押金问题反映十分强烈。对流动人口计划生育工作很不满意。
三是措施不到位。我县现有的流动人口计划生育工作机构和管理服务人员，远远不能适应新形势、新任务的要求。特别是在流动人口较多的城镇、社区和企业，机构不健全，人员不到位的现象严重影响了流动人口计划生育工作的正常开展。目前我县流动人口计划生育管理和服务网络尚未形成，县城只在人口局设一个流动办，各乡镇流动人口管理靠计生办代管，这些机构和人员一般隶属于各级计生行政主管部门，执法权限、空间都有一定局限，更多地还受到人力、物力、财力的限制。同时，流动人口管理网络尚未延伸到村组一级，所以工作起来非常被动，效果一般。
四是管理不到位。由于流动人口从事的职业复杂，居住分散、来去无常、活动自主、无拘无束，导致流出地对流出人口的信息采集困难，底子难摸清、孕情难掌握、措施难落实。加之由于人性化管理的需要，计生部门不予采取强硬措施处罚违法行为，导致对违法事实取证难，依法处罚更难，没有制约效应。目前大部分流出重点已婚育龄妇女既没有定期回户籍所在地落实相应的措施，也拒不寄回避孕节育情况报告单，我们拘手无策，毫无办法。这些问题的存在都导致流动人口计划生育管理工作不到位的原因。
如何根据流动人口的特点和变化发展趋势，充分利用现有社会经济发展的良好机遇，开创流动人口计划生育工作的新局面，是摆在全县计划生育工作者面前的新课题。我们必须认识到流动人口的计划生育管理和服务面临着前所未有的发展机遇，同时也面临着巨大的挑战和压力，因此，我们必须充分利用现有的良好机遇，积极应对各种挑战。根据现阶段计划生育工作中存在的主要矛盾，考虑到我县流动人口的实际现状，提出以下对策：
（一）以服务总体目标为主线，将流动人口纳入社会经济发展总体规划，统筹安排。要正确认识，加强和改进流动人口计生工作，提供必要的政策环境和经济保障条件，要把流动人口计生工作放在突出位置，狠抓协调和保障，通过各类制度促进流动人口计生工作深入开展。县、乡政府应该自动整合政府和社会资源，相应调整户籍、治安、劳动、工商、教育、卫生、计划生育及环境方面的政策，实现技术、政策、资源的优化组合，为综合治理流动人口和维护其合法权益提供技术、法律保障和政策环境。公安、工商、教育、卫生、劳动等部门不是专职计划生育管理部门，在进行综合治理、齐抓共管的责任落实时，既要有利于计划生育工作的开展，又要避免和兼职单位的主要工作、利益发生冲突，从而形成各职能部门间互相配合、相互促进的良好工作格局。
（二）以优质服务为着力点，积极推进流动人口计划生育工作。流动人口计划生育工作要坚持“公平对待、合理引导、完善管理、优质服务”的方针，充分发挥县、乡服务站的龙头作用，要以服务促管理，以情感人、依法治理，突出以人为本的理念，让流动人口也能享有人口与计划生育法律法规的各项权益，以便使流动人口在享有其合法权益的同时履行其应有的义务，自觉地接受管理。县乡流动人口计生管理部门要以社区为单位对流动人口实行统一管理，要全方位提供宣传教育、生育节育、优生优育、避孕药具、查孕查环和生殖健康保健等服务。通过落实各种优质服务，使流动人口尽快熔入县乡计划生育管理网络之中。
（三）以突出管理创新为突破口，尽快建立和健全相应的流动人口管理和服务的组织机制。一方面是加强乡镇街道、居委会的领导，成立社区流动人群计划生育管理中心，选聘文化程度较高，能适应新时期计划生育工作需要的年轻干部担任计生管理人员，提高技术服务质量；另一方面，还要加强流动人口自身的组织建设，以乡镇街道、居委会为单位，建立流动人口计生协会，抓好流动人口计划生育信息队伍建设，开展流动人口计划生育的“自我教育、自我管理、自我服务”，并将其纳入社区计划生育协会中开展工作。
（四）以机制创新为基础，不断完善流动人口计划生育的保障机制和激励机制。县、乡政府应将流动人口计划生育管理和服务经费纳入同级财政预算支出范围，将流入人口数量纳入当地计划生育经费投入的总人口基数计算，确保法律、法规规定的免费避孕节育技术服务等所必须的经费。已婚育龄流动人口所需计划生育技术服务经费，应计入现居住地户籍人口经费需求总额，由现居住地一并安排；设立县、乡计划生育基金，落实流动人口计划生育家庭的奖励优待政策；强化利益导向机制，把流动人口中的计划生育困难户纳入城镇最低生活保障，在流动人口中普遍形成“计划生育光荣”的利益导向；扶持计划生育困难户发展生产，使他们认识和感受到计划生育的好处和利益所在。建立双重制约机制，落实政策法规，强化硬约束，实施软约束。
（五）以宣传为媒介，加大公共宣传力度，转变流动人口的生育观念。转变流动人口的生育观念是一项治本之策。全县人口和计划生育宣传教育要继续坚持“大联合、广覆盖、出精品”的工作思路，加强与有关部门、社会团体、大众传媒、企事业单位的合作，探索建立社会化、公益化、市场化并举的人口计生宣传教育机制。积极组织开发适应时展、符合各种流动人口需求的高质量宣传作品，将科学的婚育观念、现行的计生政策传递给流动人口，使他们在潜移默化中更新婚育观念；开展“社区生育文化建设”项目，发挥社区的组织沟通作用，创造各种机会增加流动人口与城镇市民的接触，使其真正融入城镇生活，从心理上认同城镇的行为规范，自觉实行计划生育。社区教育应当承担起对辖区流动人口再教育的重任，为新型生育观念在我县流动人口中的孕育和成长提供良好的素质载体。
一、城区流动人口计划生育管理工作存在的主要问题
1、组织机构、人员配置、工作经费落实差。各级计生部门都设置了流动人口计划生育管理机构，配备了相应的工作人员。但从实际情况来看，绝大部分都是原来计划生育部门的那一套班子，那班人马，实行的是两块牌子，一套班子。在机构改革前，基层计划生育部门的工作人员要多些。机构改革后，随着工作人员的减少，流动人员管理对象的逐年增多，有很多事情已经顾不过来了。身处农村计划生育机构的工作人员工作还相对容易，因为流入农村人员少，对于此项工作目前还能勉强应对，身处城区的计生工作人员就难多了。随着流入人口由原来的几十人、几百人增加到几百人、几千人、几万人，在管好本地常住人口计划生育工作时就显得人手不够的情况下，还要去管好不断增加而且大多处在生育旺盛期的流动人口，实在是力不从心。开展此项工作，上级没有专项经费，乡镇只能从其他经费中挤出一点来，而村、社和城区中的居委会就更困难了。开展工作需要的人和经费，成为摆在眼前的一大问题。
3、部门配合不力，信息资源互换差。虽然法律法规明确赋予了全国各级各部门都有支持、协助、配合搞好计划生育的法定义务。但我们在实际工作中却发现这一制度落实不够。就拿户籍部门来说吧，有的地方在办理户口的迁进、迁出、新生儿上户、农转非时，没有较好地坚持乡镇以上的计划生育证明办证查证制度，致使很多违法生育的对象在没有受到有关处理的情况下，便到了一个新的地方（有相当一部分群众错误地认为只要上了户，就不会受到处理了），达到既多生孩子，又不受到处理的目的。在公安、工商、劳动、卫生等其他部门中也有类似情况发生。除了计生部门在主动获取人口与计划生育信息方面做得不是很好而外，部门与部门之间有关人口与计划生育的信息交流、信息互换工作也存在很多需要改进的地方。
4、查证、验证比例低，流动人口违反计划生育政策未处理的多。根据国家计划生育委员会2004年的计划生育统计公报来看，即使是典型调查，对持有婚育证明的跨省流动的育龄妇女的查证验证率也只有65.6%，对未办理婚育证明的妇女，在流入地给予补办临时证件的比例不高，必然导致流入人员在流出地办证比例的低下。既然有可能不被流入地进行盘查，就给了那些在外违反计划生育政策而不愿主动接受处理对象以更大的躲藏空间，这不能不让人忧虑。流出地知情不知人，没办法；流入地知人不知情，没措施。
5、在查办流动人口违反计划生育政策的人和事的过程中，计划生育工作人员缺少必要的证件。我们在查处流动人口违法怀孕或者违法生育时，经常遇到这样的情况，根据举报，明明有的房主家里有我们要找的对象，房主却千方百计地给予阻挠，不准进屋，要我们出示搜查证等等，别人要保护他的合法权益无可厚非，而我们却难于开展工作。
6、考核方式上的“一分多记”容易造成工作上的相互推诿。对流动人口这些特殊人群实行的以现居住地管理、户籍地管理、从业地多重管理的目标考核责任制，很容易造成违法怀孕或违法生育后，在具体落实工作或统计责任时相互推脱。而在征收社会抚养费时你争我抢。这样的考核方式十分地不利于加强流动人口的计划生育管理工作。
二、加强城区流动人口计划生育管理工作的重要性和必要性
1、流动人口流入城区的比例大，管好城区中流动人口的计划生育，就是抓住了流动人口管理的“中心”。从国家统计局近期公布的流动人口统计数据看，全国目前共有流动人口约1.2亿。其中，流入城区的比例达74.4%，流入乡村的仅为25.6%；从城区流出的仅占流动人口总数的27%，而从乡村流出的竟然高达73%。乡村流出的人口90%左右均为育龄人口，已生育一个孩子的已婚育龄夫妇约60%均外出务工。除在本地工作或做生意的以外，留守在家的一般都是些因无技术不好找到务工门路、因孩子还小不便离家，或者是家里有其他事情无法离家以及一些老弱病残的人。留守在家的，违法生育的意愿一般都不强烈，即使出现违法怀孕或者违法生育也好处理，比较好管理，流出在外的，一是他们居无定所，二是难以知道避孕节育情况，即使违法生育了，五年八年才一个人回家，谁也不知情。因此，以现居住地为主加强城区流入人口的计划生育管理工作，已经成为整个人口与计划生育工作的重心。作为流动人口主要接纳地的城区，加强这些对象的管理就具有了更加重要的意义。
2、城区流入人口的多样化，致使重复管理和管理断层现象十分突出。目前，城区流入人口已呈现多样化趋势，城乡交错，居住情况复杂，有因企业改制或破产流向社会的，有因招工进入城区的，有因买房迁入的，有因通过征地转为非农户进入城区的，还有因其他原因从农村流入城区的，形式多种多样。有时一个家庭的计划生育工作要同时接受原户籍所在村民委员会、流入地用工单位、流入城区居民委员会的多重管理，被管对象很有意见。有的城区居民委员会对流入人口的计划生育根本就不知情，管理上出现了空当；而流出地只知原来在家的情况，在外情况一无所知，想管也管不了。
3、加大对城区流动人口婚育证明的查证、验证力度以及对违反计生政策人和事的处理强度，有利于计划生育政策的全面贯彻落实。常住在家的，怎么管理都好办，宣传政策有人听，违反规定易执行，流出在外的，说话无人听，调查了解找不着人，兑现处理好似“纸上谈兵”。从近年来基层的实际情况看，流动人口违法生育后既不回乡接受户籍地处理，也未受到现居住地处理的现象较为突出，且有愈演愈烈之势，影响较坏。如不尽快想法堵塞管理上的漏洞，非常不利于计划生育政策的全面落实。
4、适应工作要求的不断变化，管理措施必须推陈出新。以往，各地在流动人口的管理上，大多采用过一些诸如交押金、定保证的办法，这些老的办法在当时对加强流动人口的计划生育管理工作起过作用。而现在，我国正在进行社会主义法制建设，全国上下都在要求和强调文明执法、优质服务。以往那种“赶猪牵羊，拗门抬床”以及计划生育工作中的“株连政策”，是不符合法制建设的要求的。目前，一些干部对这一变化仍然很不适应，很不习惯。一说到文明执法和计划生育工作中的“七个不准”就没了主意，觉得这既无法做、那也没法搞了。如果带着这样的认识和观点去管理城区流动人口的计划生育工作，在实际工作中是彻底行不通的。不断变化的形势已经要求我们现在的管理者、服务者，必须主动地去思考、研究和采用容易被广大群众接受的新方法、新措施。
三、解决城区流动人口计划生育工作管理难的对策
1、建立健全城区流动人口计划生育管理机构，增加人、财、物的投入。根据工作的实际需要，适当增加城区计划生育管理机构和服务机构的人员编制。由此产生的服务经费、工作经费、人员经费等方面的问题也是需要妥善解决的。
2、加强领导，部门联动。计生部门成立流动人口管理站，区计生局成立流动人口管理站，配备专人负责流动人口管理工作，及时通过全国流动人口信息交换平台反馈信息，各乡镇、办事处均设立专人负责流动人口管理工作，将其作为常规工作来抓。区政府与公安、工商、卫生、劳动、民政、城建等计生综治部门签订流动人口管理工作责任书，在以上各个系统建立流动人口管理网络，各个部门各负其责，公安部门负责在对外来流动人口在办理证件时，查验其《流动人口婚育证明》，并登记档案定期将此信息提供给计生部门严格把关；工商部门负责在对外来经商、为个体私营企业办理营业执照和检验时做好《流动人口婚育证明》的查验，发现没有《流动人口婚育证明》的缓办营业执照或报计生部门要求限期补办婚育证明；卫生部门负责提供孕情、环情检查和生殖保健服务；劳动部门负责做好外来流动人口就业培训和发放劳动就业证，进行劳动检查执法时做好婚育证明的查验工作；城建部门负责对外来流动人口在本市购置房屋、租赁房屋时查验婚育证明。
3、积极探索和创新流动人口管理方法，提高流动人口计生管理水平。近几年来，我区推出一些新的措施加强流动人口管理，实践证明是很有效的。
一是率先在2001年推出流动人口"档案式"管理，即在城乡结合的农村以出租户为单位建立流动人口档案，以村民小组为主对流动人口进行统一管理，反馈信息，提供服务。具体操作上分三步走：第一步由村书记、村主任与各组签订《流动人口计划生育管理责任状》，年底根据考核给予一定的奖罚；然后各村民小组向房屋出租户发一个内装《房屋出租须知》、《房屋出租户计划生育合同书》、《流动人口登记本》和计划生育政策法规知识的流动人口档案管理袋，出租户如实填写《登记本》后再将信息反馈到村；最后，各组设立组务公开栏，公布流动人口情况，接受群众监督，以此增强出租户的责任感。2002年又推出了“台账”式管理，即在社区居委会按照育龄妇女台账管理模式，以每个出租户为单位，将所有流入该户人员的情况登记成册，再按出租户的门牌顺序装订成台账。以居民小组管理为主，由居民小组信息员将每个出租户流动人口的信息反馈至社区居委会、单位。同时，社区居委会和居民小组信息员还采取定期或不定期上户随访，随时掌握出租户的流动人口变动情况，及时与流出地取得联系，将现居地与流出地共同管理落到实处。
二是在私营企业和房地产开发公司推行法人负责制，在其管理的范围内对用工人员和入住户的计划生育实行管理，做好“2个一”的工作，即计生部门、工商分局与法人代表签定好一份合同，企业、公司建好一本计生对象的台帐。"档案式"、"台账式"和"法人负责制"管理办法的实施，使我区流动人口计划生育情况底子更清，信息更灵，管理和服务更到位。
三是在流动人口聚居地成立流动人口计生协会，2004年率先在流动人口最多的合泰社区建立流动人口计划生育协会，使流动人口实行自我服务、自我教育、自我管理，更好地维护了流动人口的合法权益，为其提供了更优质的服务。
4、完善以现居住地管理为主的考核口径，划定归属，明确职责。为了杜绝流动人口管理工作中那种“拈轻怕重”、你推（责任）我争（利益）的不利局面，为了不致使流动人口的计划生育管理与服务断档脱节，推行计划生育属地管理、流动人口现居住地管理为主，具有积极的现实意义。以现居住地为依据，划定归属，明确各自的责任与义务。服务管理、情况统计，检查考核一律按“现居住地管理”为主的口径进行。以此来避免管理主体之间责任的相互推诿，以及对流动人口的重复管理和管理断层现象的再次发生。
5、强化措施，分类管理。首先，我们将工作对象分为三类：将已婚育龄妇女作为重点管理服务对象，纳入日常管理；将未婚男女流动人口作为一般登记、验证对象跟踪管理；将其他流动人口作为提供计划生育、生殖保健等随访服务对象。其次，我们将工作重点放在三个方面：以已婚育龄妇女为重点人群，以已婚育龄妇女生育节育和避孕节育措施落实为重点环节；以出租房屋，住宅小区、商场、市场等为重点地段。再次，在管理上坚持“三谁原则”，即谁用工谁负责、谁受益谁管理、谁的地盘谁清理，严把“三关”，即流出人口发证关、流入人口验证关、避孕节育跟踪服务关，实行“三定”，即定责任区、定人员、定任务，推行“三结合”，即有关部门在办理务工证、营业证时要查验《流动人口婚育证明》，对无计划生育证明者一律不予办理，房屋出租者在出租房屋时对无流动人口婚育证明者不得租给房屋，社保、民政等部门在下岗职工领取最低生活费时，对无计划生育服务证明者不予发放。
7、切实做好婚育证明的查证验证工作，补征社会抚养费。办证、查证、验证应该是计划生育信息交流、沟通的主渠道。查证可以促成办证，可以使很多隐藏在正常层面上下的违法生育情况“浮出水面”；通过信息互换，可以使诸如违法怀孕、违法生育等问题得以处理兑现。对于查出未持婚育证明的流动人口，不能简单地在流入地予以临时补办。对于查出的历年来未经处理的违法生育对象，仍然应该坚决按标准，在流入地兑现处理，补征社会抚养费，以维护法律法规的平等性和严肃性。
8、转变观念，努力为流动人口提供优质服务。
Keywords：housepricedifference;livability;labormobility
0引言
改革开放以来，我国城镇化进程快速推进，农村人口逐渐向城镇集聚。但是，城市的高房价成为这些在城市打工但不能成为真正市民的一个重要的障碍[1]。劳动力集聚是城市经济增长的一个关键因素，而高房价作为必要的生活成本，成为制约农民工市民化的阻力。在“买房置地，有房才有家”的中国传统文化背景下，很多中国居民家庭背上沉重的按揭贷款。虽有了住房，但是由于房屋的不可移动，因此固化了劳动力的分布，制约了劳动力在城市间的合理流动。劳动力要素的有效流动，是产业结构调整和优化的基础。高房价成为劳动力合理流动的障碍，进而制约我国产业结构的优化。
在过去的十多年里，中国的商品房整体销售价格持续上涨。四个一线城市更是涨幅惊人，房价年均增幅超过10%。房价的持续上涨引发广泛的“逃离北上广”的讨论。众多学者都支持房价是抑制劳动力流入的重要分散力，但是，从我国城镇化率逐年提高可以看出，城市依然是吸引劳动力的重要集聚地。虽然一线及热点城市的高房价是大家的共识，且在户籍制度等严格管控方式下，但是常住人口仍然持续攀升[2]。在房价上涨速度远超工资增长速度的情况下，除了房价，还有什么因素与房价共同影响劳动力的城市选择决策呢？
宜居性研究的对象，可以是城市内部的社区、单个城市、城市群。根据本文的研究内容，本文的研究对象界定为单个城市的宜居性。梳理国内外文献，众多学者对城市宜居性的内涵做了比较全面的研究，归纳起来主要包括七个方面[4]：一是健康性，能够远离污染，不能用绿地和新鲜空气换高工资;二是安全性，具备完善的防灾预警系统，完善的法治秩序;三是自然宜人性，有绿地、可接近的水域等：四是包容性，尊重历史和文化;五是生活便利性，公共服务设施健全，医疗、教育、购物等生活设施齐全;六是交通通达性，道路系统完善，通行便利;七是发展性，为个人的就业学习提供发展机会。
1房价、城市宜居性与工资的内生性关系
为什么不同的城市的房价水平存在较大的差异？国内外学者从各个角度展开了深入的研究。最初的研究主要针对的是公共服务水平，后续的研究内容进一步扩展，不仅包含医疗、教育、交通等公共服务水平，还包含气候、环境、就业率、个人发展机会等。
1.1蒂布特模型
1.2空间无套利理论
综合国内外研究，学者们普遍支持房价、工资和城市宜居性之间存在内生性关系。
2扩展模型：植入住房部门与城市宜居性
在城市经济学的研究中，早已将城市宜居性作为影响劳动力效用的重要因素加以考虑。基于Krugman提出的核心-边缘模型（core-peripherymodel，CP模型），把住房部门和城市宜居性同时植入核心-边缘模型，探究房价、城市宜居性影响劳动力的流动，进而影响产业结构高级化的机理。假设经济体只包含北部城市和南部城市，广义工业部门和住房部门，劳动力可以在两个城市间自由流动，广义工业品城市内交易无成本，城市间交易存在冰山成本，住房不可移动。劳动力通过合理配置自身的收入，消费可贸易的广义工业品、不可贸易的住房以及享有所在城市的宜居性，来实现自身效用最大化。劳动力效用最大化函数采取道格拉斯生产函数形式。
约束条件为，其中，U表示北部城市劳动力的效用函数，？兹表示北部城市的宜居性，CM表示北部城市劳动力所消费的广义差异化的工业品数量指数，CH表示北部城市劳动力消费的住房数量。PM、PH分别对应北部城市广义工业品组合价格和住房价格，μ为劳动力在广义工业品上的消费在收入中所占的比重，W为北部城市劳动力的收入。
最优化后北部城市代表性劳动力的间接效用函数为：
引入工业品价格指数，得到广义工业品价格指数为：
其中，W*是南部城市劳动力的收入，sn表示北部城市的劳动力数量占经济系统整个劳动力数量的比重，T为广义工业品在两个城市间贸易的广义运输成本，且T>1。
将（3）式代入（2）式，得到包含城市宜居性的代表性劳动力的间接效用函数：
其中，采取类似的推理方式，可以求出南部城市代表性勞动力间接效用函数：
其中？兹*表示南部城市的宜居性，表示北部城市的房价。根据长期均衡条件下，劳动力在城市间流动的决策准则是相对效用的高低，将（4）除以（5），得到相对效用函数为：
将公式（8）式代入（6）并对等式两边求对数，得到：
对进一步应用泰勒级数展开后化简，则公式（9）变为：
从长期均衡的角度来分析，达到长期均衡时的条件一般是两种状态，一是劳动力在两个城市的效用水平相同，二是所有的劳动力都集聚在一个城市。在这里重点讨论的是第一种状态，即劳动力在两个城市的效用水平相同，也就是说相对效用水平为1，即U=V/V*=1，因此lnU=0。将公式（10）变形后得到如下形式：
等式左边是北部城市劳动力数量与南部城市劳动力数量的比值。因为，所以，可以发现由劳动力效用决定的两个城市的相对就业人数与相对房价之间存在着稳定的反向关联，但是与城市相对宜居性之间存在稳定的正向关联，这是本文在高波等[13]研究基础上的边际贡献。
可见，城市间相对房价高低，在一定程度上代表了劳动力选择在不同的城市居住其住房成本的高低，在工资保持不变或者工资上涨速度低于房价上涨速度时，由于预算约束，促使劳动力流向房价低的城市。但是，除了工资、房价外，城市宜居性也是一个影响劳动力效用水平的重要因素。劳动力在选择就业城市时，越来越重视一个城市的人文环境和生态环境。包含在人文环境中的公共服务水平、集聚产生的知识外溢、就业的发展空间对劳动有很大的吸引力;包含空气、水等质量的生态环境对人的身体健康产生影响，也越来越受到重视。因此，城市宜居性的相对提高，对高房价起到一定的抚平效应。这可以解释我国北上广深四个一线城市，虽然房价很高，但仍然有大量的外来人口涌入的现象。因此，在分析高房价对劳动力流动作用效果时，要考虑城市宜居性对高房价的抚平效应。
3新经济地理学视角下的房价、城市宜居性与劳动力流动
3.1新经济地理视角下的房价与劳动力流动
新经济地理学CP模型在解释劳动力流动时的欠缺在于没有考虑影响劳动力流动的一个重要因素，即住房因素。Helpman将住房部门植入CP模型，取代了农业部门，构建了krugman-Helpman模型。该模型中，在外部干扰作用下，工人向北部集聚将产生两种效应，一是吸引企业集聚的本地市场效应，二是在住房供给受限的情况下，推高住房价格，产生住房拥挤效应。本地市场效应吸引更多的企业集聚，增加差异化产品的种类，降低广义工业品价格指数，但是住房拥挤效应推高房价，因此北部市场的完全价格指数的升降由广义工业品价格指数和住房价格共同决定。Helpman由此得出，偏好多样性差异化产品的工人留大城市但是需要忍受高房价，不能忍受高房价工人则搬到房价低的中小城市。Helpman通过构建krugman-Helpman模型，从理论上分析了房价与工人流动之间的关系。后来的学者进行了大量的实证研究验证了这一结论。而且后续学者的研究发现，适宜的气候、好的教育资源和医疗设施、更匹配的工作机会也是吸引劳动力流动的重要因素。
3.2城市经济学视角下的劳动力空间均衡
3.3将城市宜居性植入CP模型
基于城市经济学的研究成果，城市宜居性是影响消费者效用的重要影响因素，忽略城市宜居性的影响得到的结论可能是有偏的。因此，将城市宜居性植入CP模型，发现由劳动力效用函数决定的两个城市的相对就业人数与相对房价之间存在着稳定的反向关联，但是与城市相对宜居性之间存在稳定的正向关联。也就是说，高的城市宜居性有助于劳动力的流入，对高房价有抚平效应，即高房价对劳动力的流入的抑制作用部分被城市高宜居性所抵消。高宜居性，一方面提高了適于居住的环境和良好的公共服务，另一方面隐含着更多的就业机会，更好的发展空间，对劳动力的流入产生很大的吸引力。因此，在工资等条件保持不变的情况下，房价持续上涨，推高住房支出占比，高房价是劳动力集聚的重要分散力。根据消费者效用函数，高宜居性通过提高劳动力效用水平，因而对高房价有抚平效应，是城市吸引劳动力流入的一种重要集聚力。
4政策建议
城市宜居性的提高，通过提高劳动力的效用水平，对高房价有抚平效应，可以吸引劳动力的流入，促进产业集聚。城市宜居性水平的高低将影响聚集力和分散力的大小，进而改变均衡结果。在工资和房价保持不变的条件下，边缘区可能凭借提高城市宜居性吸引劳动力的流入，引发产业集聚，核心区也可能因为城市宜居性的下降而导致劳动力的流失和产业过度转移。随着交通运输和贸易成本的下降，“广义运输成本”逐渐接近成本临界点，劳动力更加重视充分的、均等化的公共资源配置。而在我国城市建设与公共资源的配置是以政府为主导的，城市规模越大，级别越高，越容易获得大量的公共资源配置，越能集聚人口。因此，加强中小城市宜居性的建设是促进劳动力合理流动，改变城市劳动力供给结构，进而促进产业结构向高级化演进的重要手段。
4.1合理配置公共资源、推动公共服务均等化
从公共服务供给角度，要合理配置公共资源，推动城市群内公共服务均等化。大城市在教育、医疗、文化、就业发展机会等方面明显优于中小城市，这种公共资源分配非均等化是大型城市房价过度上涨的一个关键因素。因此，推动公共服务均等化，逐步取消对大型城市的倾斜与优惠政策，是解决大城市房价持续上涨的一个重要举措。改变过去各种资源过度集中于大型城市的配置结构，将公共资源合理布局，形成网络型城市群。以劳动力集聚进一步促进产业集聚，形成集聚经济的循环累积因果机制，推动产业结构向高级化演进。
而现在,郭子祥不需要再像以前那样一家家地跑,他打开电脑,就能实时掌握全市2100家大大小小的旅馆情况,即可了解每家宾馆的入住率、入住旅客的姓名、身份证号码以及照片等信息。而这些信息,全部出自榆林市公安局建设的旅馆治安管理信息系统。
是什么原因让榆林市的这些旅馆业主的思想发生了180度的大转弯这套系统的安装到底对榆林市的经济建设起到了怎样的保驾护航的作用日前,《计算机世界》记者远赴榆林进行了实地采访,了解到了榆林市旅馆治安管理信息系统安装前后方方面面的故事。
要用信息化把流动人员管起来
榆林市位于陕西省东北角,北接鄂尔多斯,东连山西省吕梁,是中国能源大市。
榆林有一区11县,其中3个县――神木、绥德和米脂隶属全国百强县,这在全国也是罕见的,神木县更是以煤田和医疗改革闻名全国。
“榆林市资源丰富,有煤、天然气、石油和盐等多种资源,是国家级能源化工基地。近年来榆林加大了对地下资源的开发利用,全市的GDP每年以50%的速度增长,是全省GDP的排头兵。”榆林市公安局常务副局长白玉功介绍说,但是随着榆林市经济发展,前来旅游观光、务工的人员也越来越多。
白玉功认为,一个地区的经济实力决定着当地的文化和生活,也和当地的社会治安情况有一定关系。“经济上去了,外来流动人口自然就多了。”
榆林县于2006年开始正式安装旅馆业管理信息系统,由白玉功负责,后来由副局长薛治安接管,具体执行落实在治安支队长李希鸿和同事身上,郭子祥被任命为专管员来执行该系统的建设工作。
但是,榆林市公安局考察了其他城市的旅馆信息化管理之后,感到还是要靠信息化的手段来管理,必须要推广这套系统。
“依靠人管人是行不通的,要向科技要警力,借助信息化的力量,来提高治安管理的战斗力。”薛治安认为,在经济水平不差的情况下,更要利用信息化来实现社会治安管理创新,扩大信息化的覆盖面积就显得尤为重要。另外从大的方面说,良好的社会治安是社会稳定、经济发展的基石。有了良好的治安环境,公安执法部门就能随时掌握社会情况,也能更好地服务于当地居民。
从抵制到百分之百安装
榆林市公安局采用的旅馆信息系统很简单,包括一套电脑设备、专用软件以及特种扫描仪。系统供应商北京博雅英杰公司在公安部的标准之上,增加了无线传输、自动识别、人脸比对等功能。如此一来,入住旅客的基本信息包括照片自动纳入到系统之中,上传到公安局的后台服务器。
从操作上来说,系统操作简单,业主操作人员将旅客身份证放入特种扫描仪内,点击软件的扫描按钮,30秒内即可扫描完身份证并完成信息上传。在后台,30秒内就能完成一次信息比对,帮助执法部门迅速找到“符合要求”的人员。
那为什么操作如此简单的系统会遭到业主们的拒绝
此次安装的旅馆系统分为高、中、低三档。一套高档设备的价格是9800元,中档设备的价格是8600元,低档设备的价格是6800元。这些设备均包括一套电脑、特种扫描仪和无线传输设备。价格差距表现在设备的配置上,高档设备,电脑的配置高,均是当时的主流配置。
旅馆是营利单位,要让它们出钱购买电脑,又要培训使用,还要实时将数据传输到后台,这对很多旅馆业主而言,仿佛没有带来任何直接的好处。所以,在推广时期,业主们的抵触情绪很大。
“归根结底,还是意识问题,而不仅仅是费用问题。”薛治安说,以9800元的高档电脑为例,通常安装在150张床位的旅馆中。这些旅馆大多是高档酒店,一晚上的住宿费用是200~500元不等。一台近万元的电脑对它们来说,不算什么难题。
那么,6800元的设备,对于小旅馆而言是否是负担呢
酒店行业的特点是高档和低档的入住率高,可达到80%。榆林市安装系统的旅社最少床位是20张,星罗棋布布置在火车站、汽车站等流动人口密集区域。由于本地经济好,小旅社一张床位一晚上的价格大概是80元左右。如此算来,小旅社每天的收入在千元左右,购买一套6800元的设备也并不存在太多的难题。
但是一些旅馆的老板认为,哪怕是1000元一套设备也不值。“我们看不到安装设备的好处。安装设备后又要浪费我们的人力成本去维护,又要担心使用问题,所以我们为什么要装”这代表了当时绝大多数业主的心态。
榆林市公安局在部分区域的旅社强制安装了系统,不过,强制安装之后的负面效果很快显现出来。有一些业主聚集起来,打算到市政府门前上访。薛治安说:“大清早6点钟,我们知道消息之后赶紧赶过去,苦口婆心地劝说,把所有的业主请到一块,分析利弊。”
但是即使安装完成,最初的使用效果也不很理想。要么业主不装,要么安装了不用,要么用了之后,上传的信息残缺,利用率不高。
对于业主们“系统价值不大”的回答,白玉功分析了背后的原因。他认为,以当地的人文环境说,榆林是个革命老区。尽管这些年人民富裕了,可观念还停留在过去的想法上,没有认识到“安装这套系统是为了当地的治安,是为了旅馆业的发展,而不是从中获利,给旅馆业带来麻烦。”
“举例说,以前旅馆业有不良分子入住之后,极有可能发生赌博盗窃、喝酒闹事、等行为。真实的案例也确实发生过,由于旅馆并不知道入住的是被通缉的杀人犯,结果导致该地区又发生恶性案件,旅馆也遭受了损失,当地经济和生活也受到影响。”白玉功说,“更重要的是,为了维护一个安定的环境,过去,公安系统经常要挨个排查旅馆。如果旅馆的信誉不好,公安机关也许会‘三天两头’去检查,这样也会影响旅馆的正常营业,生意大打折扣。如果安装系统之后,公安人员知道旅社入住了什么人,随时掌握了流动人口的信息,为旅馆业主、为当地经济发展保驾护航。”
所以,白玉功认为,强制推行系统的同时,最重要的是把宣传工作做好。如果做不好,就会有诸如上访这类事情发生。
之后,榆林公安局加大了培训工作。郭子祥和同事组织酒店老板,集中培训60场,培训人数达到1600人次。郭子祥说:“培训是从旅馆的管理者抓起,不能前台操作人员走了,系统就瘫痪了。‘老板’这样的管理者也要求会操作,这样自然带动了员工培训的积极性。”
为此,北京博雅英杰公司专门在榆林市区配备了近20人的售后服务队伍。
经过使用之后,有旅店的老板向郭子祥表示,他对自己酒店的治安更放心了。“有这套治安管理信息系统在背后作为支撑,旅馆治安状况好转,也会无形中提高我们客房入住率,提高我们的经济效益。”
打造数字化的平安城市
薛治安认为,系统的安装,在多个方面取得了显著的成效。
第一就是安装系统的覆盖率达到100%,并且摸清了市区旅馆的数量。系统的使用率达到90%,每天接受的信息量在5万条。旅馆治安环境明显好转,犯罪率下降,利用宾馆酒店从事不法活动的行为减少,提高了整个行业的美誉度。
再次就是,成效显现之后,这套系统可推广到煤矿、重要工作场所以及网吧。榆林由于是能源大市,近年来煤矿务工人员增多,多是流动性人口。有些煤矿小老板出于利益的考虑,对这些人员不登记、不上报。如果一旦发生事故,人员信息很难掌握。煤矿安装流动人口登记信息系统之后,除了维护社会治安,也对煤矿行业的用工务工起到了规范作用。
薛治安说:“我们已经在局部地区安装了这套系统,使用效果良好。一些网吧看到系统发挥的效果之后,也纷纷要求安装系统,这就是从被动到主动的一个转变。”
这套系统为什么能在榆林市达到100%的安装率白玉功认为,除了宣传教育之外,更关键的是系统的确发挥了某些作用,例如让住宿行业的某些管理方式发生变化。如果旅客入住时,旅馆不登记信息,那么,旅客可举报给辖区派出所。派出所将返还给旅客住宿费,而严惩旅馆。如果公安局抽查到了不登记信息,旅馆也会受到严惩。当然,除了奖惩之外,榆林市公安局也为那些使用系统好的旅馆授牌。旅馆业主们也高兴把“治安良好”的奖牌挂在大堂中,显示自己的良好治安环境,旅客住得安心。
上世纪80年代初期，我国经济起飞的同时，人口流动迅速增加。农村居民涌入城市寻找就业机会，城市的工商服务业得到发展，基础设施向原来的城市边缘蔓延，常住在城镇的居民数量扩张，于是城镇化率得到提高。
这种自然的经济规律，对以往抑制城市化的行政区划制度造成了冲击。城镇经济功能扩张的同时，相应地要求行政权力和管辖范围进行扩张，于是就有了设立“建制市”“建制镇”，或是将已有建制城镇扩大的需求。
此时有两个选择。一是面对自然的经济集聚过程，是发展小城镇好还是集中发展大中城市？当时的整个制度，还留着计划经济时期的深深烙印。结果优先发展中小城镇在上世纪80年代初期成为政策主导思想。从1983年至今，共新设立了超过430个县级市。而在1982年底的2133个县级行政单位中，才仅有133个是建制县级市。
第二个选择是关于“整县改市”还是“切块设市”。中国的行政区划管理体制，是以层层嵌套的疆域型管理为基础，并不重视以经济功能所定义的城市独立性。加上对切块设市的行政成本的考虑，对集聚在“点”上拉大“点”和“面”之间城乡差距的担忧，以及对日后城市再扩张所面临的土地资源束缚的担忧，“切块设市”没有成为主流。
本文无意评价当初这些选择的优劣，因为当时决策者和专家所掌握的信息非常有限，我们管理城市的能力也是非常薄弱的。而设市的标准，在历史上有过多次变化，总的来说是越来越看重原来该县的非农人口数量和比重、工业产值总量和比重，以及财政收入等。从这些标准的设立和调整过程来看，设市的规定显然是为了挑选出那些底子扎实、集聚潜力大的县，通过赋予其建制市的称号、权力，让其能够更好地吸纳人口和积聚资源，实现更快的经济发展，为居民提供更好的公共服务。县改市暂停
县改市带来了大量的政策优势。县改市相比于普通的县，在税费收入、审批权限、土地指标、财政人口、官员级别等方面有几十项好处。上世纪90年代中期，县级市的称号就像这几年的公司上市指标，吸引着各地来争抢，排队等待审批的多达几十个县。
然而，县改市在1997年悄然暂停。一般分析认为，暂停的原因主要是对县改市泛滥造成假性城市化的担心，以及户籍管理、行政管理等方面产生的诸多问题。事实上，大量的县改市案例，并没有满足当初设定的设市标准。我在2011年的研究就发现，按照1993年颁布的标准，在1994年-1997年这四年间的99例县改市中，仅六个县满足非农人口数量和比重、工业产值总量和比重、财政收入这三项主要指标。
2012年我与合作者又发现，县改市所产生的县级市，没发挥出城市的集聚效应，在经济增长率方面并未胜过那些没有改成县级市的县。尽管县级市相比于县，财政收入和财政供养人口扩张更快，但在创造制造业和服务业就业方面，以及在教育和卫生等公共服务的指标方面，县级市都没有明显胜过县。
分析发现，除了县改市标准未严格执行，导致许多县级市自身集聚潜力不足以外，政府部门的扩张，亦挤占了非政府部门的发展空间，使得各种资源不能配置到效率最高的部门。此外，县级市的规模过小，在激烈的地方竞争中难以匹敌大中型城市，也是县改市政策结果不尽如人意的原因。转向大中城市
1997年县改市暂停后，行政区划的调整转向以原有大中型城市的扩张为主。大量的县（市）改区，成为大中型城市扩张发展空间、获取土地的最好办法。仅在1998年-2002年，就新设了95个市辖区。不少县在1997年以前县改市后，又进一步成为所在地级市的市辖区。此外，地改市政策也一直持续进行。地级市从1982年的109个增至1997年的222个，2004年达283个。
县改区和地改市，都是围绕地级以上大中城市的扩张而进行，与1997年以前县改市泛滥背后所体现的以中小城镇为主的发展思路，事实上已经大相径庭。这反映出本世纪初城市化政策的偏向。“八五”计划提出“严格控制大城市规模”，而“十五”计划和“十一五”规划中，除了强调大中小城市和小城镇的协调发展外，还特别强调了城市群和大城市的龙头作用。
近年来，城市化发展思路再次转向。各种政策文件中，频频出现以中小城市和小城镇发展为重点的提法，“城镇化”这一提法也愈加固化。自2005年以来，省直管县、扩权强县的呼声和实践一度兴起。与此同时，随着耕地保护力度的加强，以及土地指标跨区域流动的限制，全国上下，小城镇的建设轰轰烈烈。
行政区划管理的长期僵化，也引发了许多地方的反应，河南濮阳县西辛庄村挂牌“村级市”就是一个朴实的尝试。一旦政策稍有松动，必将刺激各地敏感的神经。此次吉林扶余和云南弥勒县改市，必将大大刺激地方对新一轮行政区划改革的期待。
近年来，农民外出打工成为农村经济增长的一大亮点。据统计，2002年，全国农村劳动力外出就业的达到9400万人，比上年增加470万人，这些外出打工者人均年收入5597元，比上年增加94.4元，其中带回家3472元。这样一算，全国农民的打工年收入就达5278亿元，寄、带回家3274亿元。这可是一个不小的数目，而且这仅是一笔有形的收入。再看这9400万农民学到的技术、提高的能力和掌握的信息，更是一笔巨大的无形资产和精神财富。农民外出打工对农民增收，农村经济发展，推进农村城市化进程等做出了巨大的贡献，推动了农村现代化建设。
一、农民外出打工呈现的主要特点及缺陷
1.外出打工者人数较多，规模较大。据统计，2002年，全国农村劳动力外出就业的达到9400万人。安徽省，2001年农村劳动力输出人数达到770万人，占全省农村总人口的1/6。
2.外出打工者分布范围较广。据调查，目前湖南省农村外出打工者中，有49％在外省，主要分布在广东、海南、福建，其次是浙江、江苏、上海、北京，随着西部大开发战略的实施，陕西、新疆、也有湖南农村的打工者；有13.1％的外出打工者分布在省内各城市；有18％的分布在外县外乡中；还有19.9％的外出打工者在本乡镇范围内，而在当地乡镇企业劳动的人员有8.7％。
3.外出打工者大多以“非正规就业”方式从业，并具有兼业性和“候鸟型”的特点。目前，湖南省农民外出劳务大多是非正规就业，从事的行业比较广泛，但以体力劳动和经商为主；多数外出打工者一年以内从事过多种职业。有40％以上的外出打工者是农忙在家，农闲外出的“候鸟型”打工。客观来看，一定程度上制约了农民外出打工。
4.在技能水平方面，许多农民工还达不到劳动力市场的要求。如作为全国民工输出大省的安徽省也只有30％的农民工受过初级的专业培训，而劳动和社会保障部培训就业司在北京、天津、广州、深圳、西安、乌鲁木齐等24个大中城市进行调查显示，用人单位对农民工的技能水平提出明确要求是：80％的岗位需要达到初级工以上的水平，其中，13％的岗位需要具备中级工的职业资格，81％的岗位需要熟练工人。可见，对农民工的技术教育和培训就显得尤为重要。
5.农民工在城镇就业，仍然受到种种不公正待遇。最近两年，虽然各地都放宽了城市入户的政策，但还是以投资、兴办实业和购买商品房为入户的基本条件。对农民工来说，门槛依然较高，还很难成为真正的“城里人”。由于还存在着“城里人”、“乡下人”两种身份，如今城市对农民工采取“低看一眼”的不合理政策，对农民工所从事的行业和工种作了明确的限制，农民工大都只能从事危险、待遇低等“城里人”不愿干的活。数目庞大的农民工虽然常年生活在城里，但是仍然被人为地排除在城市体系之外，享受不了依附于城市户口之上的社会保障、子女上学等种种权利，导致我国城市化进程缓慢。在沿海的一些企业，超时加班、克扣拖欠农民工工资的事件屡见不鲜。据有关专家估计珠江三角洲对打工者所欠工资数额超过10亿元。
二、农民外出打工对农村现代化的贡献和影响
农民外出打工，不仅促进了城市的发展，更多的是促进农民增收，加快农村经济的发展和农村社会进步，从而推进农村现代化进程。
1.农民外出打工，促进了农民增收。2001年，湖南省省外流动就业487万人，通过邮寄方式以及在当地消费的务工收入达300亿元，四川省去年跨省输出劳动力560万人，全年实现劳务收入400亿元，劳务收入已占农民人均纯收入的29％。在宁夏、贵州和甘肃这三个省的农民人均纯收入中，劳务输出收入所占的比重已经超过30％。这充分反映劳务收入的增长对农民人均纯收入的增长起了非常重要的作用。
2.促进了农民身份的转换，加速了农民现代素质的积累。大量农民进城从事第二、三产业等，使成千上万从农业生产中游离出来的农民从农村流向了城市社区，成为新的城镇人口或“准城镇人口”，从客观上加速了农民现代素质的积累，敢于冒险、敢于拼搏，开阔了视野，增长了才干，日益减少了由农耕生产方式赋予农民农耕生活的孤立、守成、安于现状、褊狭与愚昧等，农民身份的转换，大大加速了农村的现代化进程。
3.有利于发挥城市的“扩散效应”，外出打工农民回乡创业，促进了农村经济发展和农村现代化。农民从经济落后地区到经济发达地区打工，不仅学到了技术、积累了资金，开阔了眼界，更重要的是观念发生了根本的改变，他们中不少人回到家乡开始自主创业，这些经过市场经济洗礼的昔日农民，如今成为带动当地经济迅速发展的一支新生力量。据安徽省的统计资料显示，全省每100个外出打工的农民中，就有2-4人走上了回乡创业的道路。目前安徽省外出打工创业的人员已有10多万人。他们在田野里盖起了厂房，创办农业产业化企业或劳动密集型企业，促进农村产业结构的调整和劳动力资源的就地转换。四川省外出打工者中有40万民工带着资金、技术和项目返乡创业，吸纳当地农村剩余劳动力80万人，产业涉及电子、制衣、纺织、家电和化工等行业。
4.正在进一步打破城乡二元经济结构的壁垒，促进农村城市化。当农民不甘示弱、吃苦耐劳和特有的创造精神在城市谋得就业岗位后，却又受到来自城市各个方面的抵触和地方政府政策的限制，农民在申请城市户口、子女求学、人身安全和自由、身份限制、身份歧视、打工中签订“不平等条约”等方面遇到了一系列难题，这些难题是农民从根本上转移身份的最大障碍，由于社会各界的理性支持与农民流动的互动汇集成了一股巨大的推动力，不断地冲击着城乡之间的壁垒，极力打破这种壁垒的封锁，促进了国家和各省户籍制度改革方案的应运而生。如湖南、广东两省在2002年颁布了户籍制度改革措施，其中湖南省关于取消农业、非农业户口“二元制”管理模式，将其统称为“湖南居民户口”等方案特别激动人心，这是真正体现打破城乡之间壁垒还农民“国民待遇”身份的第一步，是农民外出打工对户籍制度改革做出的历史性贡献。这有利于农村剩余劳动力向非农产业转移，向中心城镇转移，推进农村城市化进程。
三、为农民外出打工服好务，促进农村现代化建设
通过对农民外出打工呈现的特点，对农村经济建设和农村现代化的贡献分析，可以看出，为了更好的促进农村经济和社会的发展，引导和促进农民外出打工，关键是要全面提高农民素质，完善户籍制度改革和保障农民工的合法权益。笔者认为，从总体和长远目标上重点要做好以下几方面的工作。
2.优化社会环境，鼓励和引导农村剩余劳动力的合理流动。经济发展史表明，工业化进程在带来农业机械化的同时，也带来了农业劳动力的剩余及工业化对劳动力的需求，这种需求使农业人口的流动成为必然。以农村家庭为单位的流动，促进了工业化、城市化进程，同时，也是工业化、城市化和社会发展的结果。应改革户籍制度，鼓励农民自由流动，支持农民到异地打工，包括到异乡、异市（县）从事一、二、三产业；建设规范的、公平交易的劳动力市场，运用现代网络信息技术，为农民提供充分的就业信息和公平的交易场所；疏通农村劳动力的就业渠道，除市场行为外，不允许任何单位任何人对农村流动就业人口收费。应指定专门机构，对农民流动就业问题进行调查研究，找出存在的问题，制定帮助农民外出打工就业、解决他们实际困难的政策。作为城市，要取消对农民工不合理的收费，取消对他们的就业范围限制，改变对民工的服务态度，同时，要切实解决好民工子女的上学问题，保障民工的合法权益，为民工就业和生活创造良好的社会环境。
20世纪80年代中期以来，我国农村劳动力开始大量流向城市。虽然受到政策和社会排斥，但农村劳动力向城市流动的势头强劲，规模越来越大，范围越来越广。农村劳动力流动为促进城市和工业发展、增加农民收入发挥了重要作用。近几年，我国东部发达地区出现“民工荒”，影响了当地经济发展。这使全社会认识到，农村劳动力流动对经济发展的重要性。但这种切肤之痛的认识，是从城市和工业部门的角度得出的结论。而劳动力流出对农村的影响往往被人们简单化，研究者很少从农村发展和建设的角度来分析劳动力流出的不利影响。本文主要分析劳动力过度流出对农村发展的不利影响，并分析原因和提出解决对策。
一、劳动力过度外流引发农村经济社会问题
在新的历史时期，为了实现工业与农业、城市与农村协调发展，我国提出了建设社会主义新农村的宏伟目标。我国新农村建设是在城乡二元结构和市场经济条件下进行的。在市场机制作用下，农村的劳动力、资金等稀缺资源不断从农村向城市流动和集中。在看到和肯定农村劳动力转移作用的同时，必须明确认识到，劳动力的过度流出会引发农村劳动力弱化老化、农村空巢家庭养老困难、留守儿童教育不当等负面问题，削弱了农村的稳定性和持续发展能力。
1.农村劳动力弱化
从农村流向城市的劳动力是农村的精英，他们年轻，他们有文化、有理想、能吃苦、敢闯敢干。这些农村劳动力的流出，导致农村劳动力弱化老化，使新农村建设缺乏了生力军，对农村发展造成一定的危害。这些年轻群体的流出影响了农村的生机和活力，导致农村公共事务和活动无法有效开展。这些年轻群体的流出也使农村居民的整体消费倾向和能力下降，农村市场难以有效启动。在一些农村劳动力过度流出的地区，甚至出现土地抛荒现象，导致农田荒废和粮食减产，影响了粮食生产和供给。
2.农村养老问题日渐突出
农村青壮年劳动力大量流向城市，老人只能留守农村，农村人口老龄化进程不断加快，农村空巢老人迅速增加。目前，我国农村人口老龄化水平已超过城镇，农村的老人数量远远多于城市。农村养老社会化程度非常低，农民养老基本靠家庭。农村青壮劳动力大量流出削弱了家庭对老人的赡养和生活照料功能，造成农村养老能力的下降，出现一些老人生活困难、缺乏精神慰藉等凄凉景象，影响农村老人安享晚年。长此以往会导致尊老养老传统美德逐渐丧失，与新农村建设所倡导的“乡风文明”要求格格不入。
3.农村家庭稳定程度下降
我国农村劳动力大规模流动具有“候鸟”式特点，70％以上的进城农民工把父母、妻子和子女留在了农村，造成流入城市的农民与家庭成员的长期分居。农民工夫妻长期分居会对传统家庭和婚姻造成巨大冲击。一项调查结果表明，农村离婚率已远远高出城镇，且发生在有外出务工或者经商人员家庭的约占80％。在一些乡镇，农民工的离婚率竞高达50％以上。农村居民离婚率上升会影响农村家庭的稳定，给农村的社会生产生活带来消极影响，并引发一系列社会问题。
4.留守儿童教育不当
绝大多数农民工进城就业时，一无所有，根本无力解决孩子进城上学问题。于是，农民工只能把孩子留在农村，形成了农村“留守儿童”这一特殊弱势群体。大多数留守儿童由文化水平不高、年事较高的祖父母隔代监护或亲友临时监护。留守儿童正处于成长的关键时期，但由于缺乏父母亲情和祖辈管教不严不当，留守儿童的学习成绩和学习能力普遍不如正常家庭的儿童，并容易形成孤僻、冷漠和任性等不良性格，也是农村儿童心理和行为异常问题的主要形成原因。山东省妇联等单位的一项长达五年的调查结果显示，农村儿童的心理障碍和行为异常检出率高达19.8％，差不多每五个孩子中就有一个存在心理问题或行为异常，要比城市儿童的8.1％高一倍还多，严重影响其健康成长和长远发展。子女是父母的希望，也是祖国的未来。农村留守儿童教育中存在的问题，若不能切实加以解决，不仅会影响农村儿童的健康成长，而且会严重影响农村的未来发展。
二、农村劳动力流出负效应的成因分析
农村劳动力流动是大势所趋，农村劳动力流动对增加农民收入、促进工业发展都具有举足轻重的作用。但不能只看到这种大趋势带来的好处，而忽视了农村劳动力外流对农村发展的负面影响。分析农村劳动力外流对农村发展带来的问题，可以看出，其根源在于农村劳动力流动具有巨大的社会风险，而现行的制度安排与政策实际上加大了这一风险。
1.城乡发展严重失衡
长期以来，我国城乡发展的现状是严重失衡，城市发展远远快于农村。城市居民收入大大高于农民收入。在城乡二元经济结构下，农村劳动力外流是大势所趋，并具有积极作用，因为城市有更多的就业机会，并可以获得更高的收人。城乡发展落差不仅表现在城乡之间的收入差距上，而且表现在教育差距、身份和地位差别、社会保障差别等方面。我国城乡公共产品和公共服务的供给差距更明显，城市有完备的现代基础设施和公共服务。而农村居民却无法获得相应的待遇。城乡发展不均衡的根本原因是我国长期实行的城乡分割的二元体制，以及与之相伴随的“城乡分治，一国两策”利益格局。“城乡分治，一国两策”以户籍作为划分标准，将发展机会和社会福利向城市倾斜，固化城乡利益格局，导致城乡发展差距不断拉大，导致城乡发展鸿沟越来越明显。
2.城市对农村劳动力就业吸纳与社会排斥
在城乡居民收入差距不断拉大的背景下，城市对农村居民的吸引力越来越大，所以形成了持续不断的“民工潮”。城市对农民工的态度是矛盾的，对农民工采取的是“经济吸纳、社会排斥”的错位政策。城市发展需要大量的低成本农村劳动力。根据国家统计局的数据，2004年全国农民工的月平均工资为539元，而同期的城镇职工月平均工资是1335元。这意味着，2004年全国因为雇佣农民工一项就节省了11462亿元的工资性开支，相当于当年中国GDP的8.5％。尽管农民工为城市发展贡献了巨大的力量，但在“社会排斥”的政策下，他们徘徊在城市边缘，根本无法顺利融人城市。农民工缺少社会保障、社会支持和公共服务，他们的子女不能在城市上学，家庭成员无法生活在一起。
3.农民工面临流动性风险
4.农村各种稀缺资源不断外流
在工业化初期，由于农村投资环境不利，农业比较效益逐年下降，城市经济的高速增长，使资本、土地等稀缺资源“非农化”趋势加剧，这在发展经济学中被称为农业对工业的要素贡献。一段时期以来，我国农村资金、耕地“非农化”现象相当严重，农村资金通过农村金融机构的存贷差等方式非农化，农村集体土地通过土地征用等方式转变为国有土地·进一步实现用途的非农化。随着农村劳动力的不断流出，农民对农业的投入愿望减弱，也造成农村消费能力的不足，在农村投资的获利机会下降，这会进一步加剧农村资金等稀缺资源的外流。
三、在城乡统筹协调发展中解决农村劳动力过度流出问题对策建议
劳动力的过度外流引发的一系列问题，削弱了农村的持续发展能力和社会稳定，不利于建设和谐繁荣的社会主义新农村。在我国城市化不断深入的背景下，如何在保持国民经济快速增长的同时，又不使农村继续凋敝和边缘化，是和谐社会建设进程中的一道难题。面对农村劳动力外流的负面影响，要在城乡协调发展中探寻有效对策。
1.统筹和协调城乡发展
2.推进农村经济社会全面发展
要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设，这是新时期解决“三农”问题的重要举措。在新农村建设进程中，既需要加快农村经济发展，促进农村物质文明建设，又需要加快农村社会事业发展，推动社会主义精神文明建设。要通过深化农村改革，加快农村经济发展，增加农民收入，促进广大农民生活宽裕，实现村容整洁。要通过大力发展农村基层文化，弘扬孝敬父母、家庭和睦、邻里互助等传统美德，使乡风文明起来。社会主义新农村建设需要大力发展农村公共服务和加强公共事业建设，实现农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等社会公共事业的加速发展，逐步缩小城乡差距，彻底改变农村的落后面貌。农村物质文明和精神文明快速协调发展了，才能增强农村的吸引力，使农村成为农民安居乐业的理想之所。
3.充分发挥农民的主体作用
政府在新农村建设中发挥主导作用，农民在政府的引导下发挥主体作用。能否出现一大批“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，关系到新农村建设的成败。在广大农村地区，人才是最宝贵和最稀缺的资源。但农村人口虽然众多，但致力于农村发展的高素质人才并不多。必须实施农村人才培养工程，造就和培养一大批新型农民，把农村的人口潜力转化为现实的人力资源优势。高素质的新型农民是新农村建设的主体和生力军，只有依靠他们，新农村建设才能持续深入进行下去，农村的发展才有希望。这需要确立农民的主体地位，使农民形成和强化主人翁精神，使其不断提高创新意识和竞争能力，全心全力建设美好家园。农村发展还需要吸引外出打工的成功人士回流农村，通过他们在家乡的创业，把市场意识、管理经验、发展资金等带回家乡，带动和促进当地经济发展。
4.实现农村劳动力合理有序流动
在城市化进程中，应逐步实现农村劳动力合理有序流动，这样才能既促进城市的发展繁荣，也保证农村的富裕安康。国家应该调整城市发展规划和思路，取消针对农民工进城就业的各种准入限制，解决城市农民工的社会保障问题，放宽农民进城就业和定居的条件。城市要全面接纳农村劳动力，既要经济接纳，又要社会接纳；既要接纳劳动力，又要接纳劳动力的家庭；既要现期接纳，又要长期接纳。只有这样才能使使农民工能够低成本、低门槛融入城市，实现农民工“家庭化”流动。就地转移是实现农村劳动力有序转移的有效方式，防范和化解空巢老人和留守儿童缺少关爱等问题的重要途径。要通过发展壮大县域经济，增加农民在县域内的非农就业机会，引导农民向小城镇合理转移，降低农村劳动力的转移成本，提高转移质量，避免异地长途转移对家庭和农村发展造成的不利影响。
[参考文献]
[1]陆学艺，农村发展新阶段的新形势和新任务[J]，中国农村经济，2000，(6)
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