关键词：治理现代化政策机制权变策略国家治理
引言
现代化视角下审视国家治理体系与治理能力，在于掌握其运行规律，探索出一条将体制优势发挥为治理效能的施政模式。党的十八届三中全会以来，我国在几十个关键政策领域实施了重大改革，出现了全国各个领域全面深化改革的可喜局面。随着近年来国家治理体系建设的不断推进，制度优势显著，治理效能提升，我国顺利迈向高质量发展阶段，国家发展韧性增强，经济增长空间广阔。事实上，发轫于20世纪70年代末筚路蓝缕的一系列国家重大体制机制改革或新型制度体系建立，促进了我国改革开放不断突破，在关键政策领域实效显著。然而，各级政府在实操过程中也遇到了一些决策难题与实施阻力，部分领域改革也引发了一些讨论，尤其是近年来重点领域关键环节改革任务仍然艰巨，一些重大政策改革执行效果不如预想，基层治理与治理体系建设面临若干困难，有时科学合理的政策设计与政策工具在实际使用时也并未发挥应有效能，这背后的问题与原因值得学界深思。
事实上，重大改革制定与实施过程中的政策机制运用直接影响改革的效果，但政策对象与政策属性的异质性带来的施政差异却很少被学界与实践界提及。在现阶段，从政策实施浮现出的多元化手段工具出发，政府已有可运用的多种类型的政策机制。那么，如何寻找适用于不同政策领域的政策机制？面对重大政策改革实施时，是对不同机制进行分类处理还是协调使用？通过对这些问题的回答，我们试图揭示新时代系统改革所需要的政策机制，以及国家治理现代化的适合转型路径。首先，研究揭示重大政策改革具有的特点，识别了过去主导重大政策改革的政策机制特征，回顾了实施重大政策改革过程中行政主导机制的发展演化。其次，研究揭示了全面深化改革时期的政策环境变化，并针对政策环境变化构建了基于对象的政策机制分析框架，从应然层面来探索不同政策领域适用的政策机制及其特征。最后，研究指出当前行政主导机制在多种政策领域运用中存在的一些匹配问题，由此提出引领政策机制类型匹配的治理策略和推进合理运用政策机制的改革路径。
一、主导重大政策的经典政策机制
重大政策改革是一项复杂的社会工程，既要政府在决策程序和环节上尽可能作出科学系统的分析和严谨审慎的判断，还要政府意识到特定情境下政策问题的复杂性，制度环境特征对政策实施的系统性干扰，以及改革本身对经济社会产生的长远损益。政府在关键政策领域作出正确的问题诊断，提出相对合理与恰当的解决方案异常困难，对重大政策改革成败的理解与诠释也需要从多方面、多维度进行。不仅如此，西方公共管理理论在分析中国行政体制及重大政策改革方面，并不能很好地解释和刻画我国各级政府运作的实践情况与客观规律。因此，对中国重大政策改革实际运行的本土化学理探究极为重要。事实上，一国重大政策的实施反映了国家在公共政策领域的主导政策机制，探究重大政策改革背后呈现出的政策机制特征，对政策机制特征表现的理论基础与内涵进行揭示具有重要的现实意义。因此，重点揭示重大政策改革特征，阐述改革开放历程中我国实施重大改革所采用的主导政策机制及其特点，以及该机制如何演化发展用以推进重大政策改革并发挥较高的治理效率，可以为中国转型期公共政策机制的理论建构提供有益的支撑。
（一）重大政策改革的特点
重大政策改革的施政方式与其特征有紧密关系。国家重大体制机制改革或新型制度体系的建立过程本身可视为一项包含多个子项目，分步骤和阶段进行的建设工程。重大政策的对立面是具有一次性实施、对象简单清楚、执行路径明确、结果可预测性强等特征的日常性公共政策。这两类公共政策可以看成是一个国家政策领域连续频谱的两端。重大政策的改革主要有以下四个特点：
第三，复杂性。重大政策的目标定位常纳入多个因素考量，改革的问题排查受错综复杂因素的干扰，政策的实施也有潜在的多种方案与路径选择。因此，重大改革的多个环节和模块不能简单复制，彼此间互相依赖，无法从局部识别出总体。复杂性表现在本身的递增属性，意味着某一步有偏误的决定会导致后续只能基于前期偏误修修补补，无法推倒重来。这也是为何重大改革会出现工程的实用主义和结果导向特征。
（二）行政主导机制的确立
在我国各种重大政策改革和制度的创建过程中，政府依托长期在行政领域的改革经验，逐步形成相对特定的政策机制：以命令与控制为主的政策工具和执行手段，表现为典型的“行政主导机制”。其中，行政主导是保证政策目标得以实现的必要手段，其运作逻辑需遵循常规的、程序性的方式处理问题，以减少不确定性，其有效前提是政府具有行政统合权，强调规划和规则的重要性。在行政主导机制中，上下级政府具有特定的角色分工。上级政府具有相对的主动权，积极回应公众政策需求，启动重大政策改革，主导政策规划设计，推行政策具体实施。下级政府是政策实施的落实者，采取政府间上下级谈判模式，但政策执行效果由于“上有政策，下有对策”等现象存在而大打折扣。具有代理人和自利者双重角色原型的地方政府，既可在政策执行中对决策目标进行重新理解和再决策，也可有效识别政策背后蕴含的“政治势能”，作出相应的执行策略调整。
行政主导机制在官僚制和委托代理关系下逐步形成，也有一些特定的因素加速了此机制的演化。第一，党管干部保障了行政主导的有效操作。中央控制的核心要素——党管干部体制，是巩固国家统一，保持政令畅通的重要机制。同时，人事制度安排中通过晋升激励来确保行政主导机制得到足够的重视。第二，党政制度奠定了行政主导的运行效果。党政制度和“党委领导”工作方式确保了上下级的服从关系和同级部门间的配合关系，提供了政策执行所需要的凝聚力。在国家治理实践中，中国特色的党政治理结构兼具治理“弹性”和功能机制复合性。党政治理结构的有效运行，成为国家治理有效的产生缘由，提升了整体国家治理机制功能的柔韧性、兼容性和适应性，强化了行政主导机制在应对挑战和化解风险时的治理能力。
（三）行政主导机制的演化
行政主导机制随着重大改革而逐步形成，其机制演化和吸纳源自政府对改革的知识和信息获取力的日益加深。随着不断的政策试点，政府可采用自上而下的有序控制，分解任务进行处理，通过试验来获取实践信息和政策知识。凭借政策学习机制，政府可拥有相对清晰的改革认识与政策目标，对政策运行方案、任务分解和执行设计形成更为丰富的经验，对改革的系统性与全局性有了更强的掌控力。面对重大改革的多元利益诉求，行政主导机制最难处理的是控制与灵活之间的关系，也涉及根本性的“收/放”“集权/分权”问题。但行政主导机制通过逐步吸纳政策试验（创新）、政策学习（扩散）等微观机制，在一定程度上可有效调节重大改革面临的多元诉求。
其一，政策试验（创新）。由地方发起改革和试验，成功后上升为国家政策予以推广，其为身处官僚体制内的“施工者”们提供了各式各样无法事先设想的机会。“由点到面，以点带面”的具体操作让政策试验遵从由中央定大的政策目标、具体措施办法地方自己摸索的控制思路。政策试验被用到了我国几乎所有的经济改革中，很好地调节与适应了市场主体的浮现与变化。同时，其也调节了中央与地方关系之间单一的委托代理和命令控制，使得中央和地方之间产生了双向的互动关系。
其二，政策学习（扩散）。政策学习能力是中国政策过程适应能力的体现，有学者指出，中国建立在决策者与政策倡导者、实践与实验之间的四种学习模式中，帮助中国跨越了转型过程中的重大改革，起到了利用实践与实验学习，吸取经验教训，调整政策目标与工具，回应环境不断变化的作用。从先前经验、地方实践和专家知识中获得多渠道的政策学习可以帮助政府很好地实现政策执行。此外，政策扩散也是一个有效的经验传播过程。政府间关系对政策扩散具有重要的助推作用。自上而下的政策推广和自下而上的政策学习，以及政府横向竞争压力共同塑造了地方政策扩散的微观过程，各级政府在政策扩散过程中扮演提供经验借鉴、中介传导、评估与推广的差异化角色。
二、公共政策实施的政策环境变化
迈向高质量发展开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，对公共管理效能与精准施策提出了新的时代要求。以往，根植于计划经济时代的行政主导机制与较多出现的行政类政策改革匹配合宜、运转良好，在21世纪之初运用于国家治理与施政过程中逐步显现出些许不适，究其核心原因在于公共政策实施的大环境正在或已经发生变化。
三、探索国家治理的多元政策机制
研究与探索重大政策改革主导的政策机制，其核心在于认识到现实中的政策机制具有多元性。一般而言，国家基础或主导的政策机制往往相对固定，是一个慢变量，但并不意味着其不会变化。政府可在不同的政策领域采用多样化的政策机制来主导设计和实施推进一些重大政策改革。鉴于不同政策议题可采用差异化政策机制予以解决，进而引出政策机制与政策属性适配命题。事实上，中国公共政策运行中的政策机制也并非只有单一的行政主导机制。在过去的改革中，既有典型运用行政主导机制的政策改革，如1998年政府机构改革；也有灵活权变的政策机制，如沿海经济开发区的设立。在深化改革进程中，除了常见的行政主导机制外，多元博弈机制和影响网络机制也已经悄然浮现于政府公共政策运行实践中。因此，或可基于对象来构建政策机制的分析框架，从应然层面探索不同政策领域相对适用的政策机制及其特征。详见下表。
（一）基于对象划分的政策机制
政策科学学家为政策进行分类的方式有助于研究者与实践者们理解政策之间的差异，并对政策过程进行总结概括。对政策最广泛的分类是按照其内容或涉及领域进行划分，例如分为能源政策、产业政策、环境政策、教育政策、经济政策、文化政策等；或者按照政策空间层次不同，分为总政策（也称为元政策）、基本政策和具体政策。最经典的政策分类是洛伊提出的三分或四分法，根据政策社会影响分为规制型、分配型和再分配型，或以政府强制力为核心，从“强制的可能性”和“强制发生影响的途径”两个维度为依据划分出四种政策。当然，也有其他学者对政策进行了各类划分。这些传统的、广泛使用的政策分类法便于说明各种政策和对其进行讨论，但是仍然忽视了若干政策的基本特征。
学者们的政策分类常把政策看作是政府的产出，是政治过程的产出和结果。事实上，政策不仅仅是政治过程的产出和结果，同时也是一个自变量，依赖于政策作用的对象，以反映背后的政治关系。政策类型可以看成是由政策作用的对象本身属性所塑造。据此，则可以依据政策作用的对象主体为基础划分为行政领域政策、市场领域政策与社会领域政策。例如，典型的行政领域政策为八项规定、政府机构改革、公车改革等，市场领域政策为利率政策、资本市场改革等，社会领域政策为教育政策、社会保障政策等。我们可以按照政策对象的不同区分来考察政府在其中采用的政策机制——政府决策、实施政策所采用的方式方法。从政府角度出发，除了我们常见的行政主导机制外，多元博弈机制和影响网络机制已经悄然浮现于深化改革以来的政府公共政策的运行实践中。
（二）行政领域和行政主导机制
行政领域的政策主要具有以下政策属性特征：政策具有清晰的议题涵盖范围，跨领域传导性低，政策不确定性低。政策对象直接利益较少，政策目标一致性高，满足政策对象与政策实施者之间的从属关系。各种政策选项所导致的结果比较清晰，由少数政策精英作出分析和理性判断即可推进，政策执行效果可控、可预见。
政府习惯使用行政主导机制，尤其是实施有关行政领域政策改革。在行政主导机制中，各级政府的角色为上传下达，政府与政策对象的关系是委托代理关系，政府政策的作用方式在管理体系内逐层执行。政府为了实现“按照图纸、分步实施”的规划，政策目标一般以行政体系内自主设立的目标为主，在某一时期单独推进一个总体性目标，例如规制目标和发展目标经常交替进行。采用强制性政策工具指挥政策对象，例如行政命令、政策文件、指标约束等来引导政策对象的行动。政策执行则按照特定的行政过程和信息传导机制进行，自上而下并可受政府掌控，政策绩效与结果相对具有可预见性，行政过程与信息传递过程都受到自上而下的命令与控制。行政主导机制经常被用于行政体制内不同政策领域的改革实施，例如政府机构改革、节能减排政策、行政审批制度等。
行政主导机制运转良好所需条件是：政策制定与执行主体都在行政体系内，政策执行主要依靠基于自上而下的科层从属关系。同时，政策生态相对简单：政策执行主体由严格的科层体系组成，秉承简单的委托代理关系——对上负责；政策对象受到行政体系的掌控。政策执行中的调试存在于各地的实施过程中；分散的地区试验和实施并不影响总体的政策规划与进展，信息反馈被收集用于下一次的政策改革，政策协调过程也是自上而下。
（三）市场领域和多元博弈机制
随着经济体制改革的推进，涉及市场领域的改革更多地被提上政策议程。在政策属性上，市场领域政策的利益选择更加多元，政策的执行效果很大程度上取决于市场中各类主体的反应及其互动。政策具有跨议题的传导属性，与其他议题领域关联性高，政策执行的不确定性程度高，公共决策难度更大。政策作用对象多分布在行政体制之外，具有逐利性的市场行为主体依从自身利益选择对政策作出反应，其结果往往与政策目标不一致。政策对象不易受政府控制，执行效果也不具有预见性。
市场领域的政策属性与行政领域呈现明显的分化，采用以往行政领域内惯用的行政主导机制实施此类改革将面临较大挑战：一是面对具有高度系统性、关联性和不确定性的政策问题时，决策知识缺陷和能力不足问题会愈加凸显；二是面对涉及较多政府与市场关系的政策领域，政府难以主导市场范围内的多元行为主体。市场行为主体则具有个体的理性预期，其集合未见得与整体优化决策相符。面对市场领域的政策改革时，政策在政策机制上的转变应该是根本性的，可将这一新的政策机制称为“多元博弈机制”。在各类市场主体参与和由政府引导的多元博弈机制中，政策如何协调与引导不同利益达成共识将是关键。政府角色是引导与协调；政府与政策对象的关系是平等交易或者契约式的，抑或是规制方与被规制方；政府主要的政策作用方式是建立基本规则，引导或者规制市场主体。
（四）社会领域和影响网络机制
社会领域政策表现为以社会公平公正为前提，议题价值多元。在政策属性上，涉及社会领域政策的价值选择更加多元，政策的执行效果很大程度上取决于政府有技巧地倡导及由此产生的社会接受程度，让大多数公众满意是政策结果的评价指标。其中，政府既是重要的改革发起者，也是最大的影响方，需要赢得各方舆论支持和赞同，以获得社会主体的共识与满意为原则，引导社会向公平公正方向发展。政策作用的对象在行政体制外，政策对象一般与政策有直接或间接利益关联，政策目标一致性低，政策对象呈现出个体或群体的分散行动。政策执行效果相对不可控制，结果也不具有预见性。
社会领域政策属性与行政体制内的政策差异明显，采用传统行政化政策机制实施此类改革面临较大的挑战：一方面是面对价值选择时，全体公众满意的多赢局面难以实现；另一方面是政府作为公共服务的供给方，在舆论场上往往处于弱势地位。近年来，我国在房地产税方面的政策实施上就看到了影响网络机制的作用。虽然房地产税看起来是一个市场政策，但实则涉及的核心主体是社会主体。改革不仅涉及新税种建设、影响地区房地产价格等问题，还牵涉到众多社会公众的家庭支出。各级政府逐步探索出一条有策略地通过专家讨论、地区试点、舆情监控、宣传引导等方式推进的政策改革之路。
四、传统政策机制的适用与匹配问题
因此，我们将着重分析如果将行政主导机制错配应用到市场领域政策或社会领域政策中会存在的问题、原因和可能带来的风险。但我们也意识到在实际政策执行过程中，这种错配带来的问题也会与行政主导机制本身在执行过程中存在的问题纠缠在一起，使得政策制定和执行者误认为错配带来的不利后果是行政主导机制本身执行中存在的问题。为此，我们在具体讨论行政主导机制错配之前，首先讨论行政主导机制本身在应用过程中存在的一些问题，以便我们更加容易把宏观层面的错配问题与具体政策机制应用中存在的问题区分开来。
（一）行政主导机制应用在行政领域政策改革中存在一定局限
一直以来，行政主导机制很好地契合了行政领域改革，政策改革效果显著。大部分行政体制内产生的政策执行效果受同期政治势能的宽严调节，执行结果与政策目标并不会产生重大偏移。换言之，行政领域政策改革效果受行政主导机制的操作强度决定：政府可在执行过程中采用强制、督察，甚至运动治理方式加大执行力度，也可以采取各种措施纠正执行的偏离。同时，政府可以对执行过程中可能产生的问题提前作出相应的预案，避免风险或危机的产生。
随着政府体系内规范了各类行政活动与权力边界，中央地方的委托代理和权力结构关系也发生转变，如地方和区域间横向竞争更为显著、政府上下级之间的信息传导更为直接等。在此背景下，将行政主导机制应用于系统改革中可以取得执行上的成功，但是实际效果不佳甚至失败的案例在现实中也时有发生。例如一些地方执行出现层层加码、矫枉过正，另外一些地方却可能出现层层衰减，懒政怠政。那么，为何以往奏效的行政主导机制，会在现阶段的行政领域政策改革中存在局限？其原因在于：
第一，单向改革需考虑综合效果。在没有综合性、系统性改革作为整体框架的情况下，单向改革的成功或许以后续综合效果为代价。行政主导机制的一个优势在于保障该项改革执行效果，尤其是在行政体系内部实施的改革更是如此。但在行政主导机制下，有时候单向改革的总体收益并不见得最优。如作为行政领域的典型代表，公车改革看似简单却涉及面很广，其在改革过程中有较大的复杂性，对不同群体的影响因岗位性质、地区交通而有差异。现实中，个别工作岗位需经常下乡检查与考察，缺乏公务用车则可能带来不便。
第二，委托代理需考虑目标冲突。当基层代理人面对不同方向、互相冲突的目标时，政策代理链条可能会交织。在各方面政策规制很严格和问责机制机械化运转的情况下，直接的结果是，政策执行者不愿意去承担责任，懒政怠政、象征性执行现象就不可避免。但是在其他领域内普遍出现的多种政策机制，也改变了各级政府的执政方式，难以保证各级执行主体都按照同一个方式进行，多元协调和影响网络机制干扰政策行政主导机制的落实。无法按照同一套方式和逻辑进行，政策效果就难以同步实现。
（二）错配市场领域政策可能导致政策风险加大
第一，市场主体具有逐利性。现实中，市场主体具有典型的逐利特性，倾向于在改革措施中寻找政策漏洞。例如地方的煤炭矿权改革，政府在采用行政主导机制推行属于市场领域的企业兼并重组时，最终改革结果仅实现了政策目标的半数不到，各种不同类型的煤矿寻找政策漏洞，在其中实现自身利益的最大化。尤其是当改革与市场机制和商业利益相异时，国家很难对地方政府和企业强制实施规划和约束其行为。在经济宏观调控政策过程中，国家应对经济增速偏低或偏冷时，各类政策工具协调性强，各方利益比较一致，政策实施和收效会比较快捷和明显，但在经济过热而需要治理时，政策工具一般难以奏效。
第三，市场演化具有周期性。市场自身有内在的经济周期和特定属性，行政周期同步较为困难。在具有市场周期的领域内实施政策需要灵活的操作节奏，而这恰恰是行政主导机制难以实现的一面。我国房地产政策调控与博弈的“连续剧”就是典型的例子。房地产市场是一个具有周期性的特殊经济领域，呈现企业建设投资周期和市场销售周期交错情况。2008年全球金融危机过后，中国房地产市场步入频繁调控时期，各类信贷、金融政策以及行政手段被用来治理房地产市场过热。但地方政府各类政策工具使用在缓解房价上涨方面效果各异，并且部分地区实施的限购、限贷以及限售政策在执行层面也陷入启动和暂停的来回切换中。
（三）社会领域政策使用不当可能造成矛盾积聚
行政主导机制在推动社会治理走向规范化、法制化方面起到了关键作用，也让部分社会领域改革取得了不错的成绩。但在社会领域的政策改革中，受限于政策对象特质，政策实施的效果评价一般会因为价值多元而难以统一。并且，随着社会领域政策问题不断涌现和人民群众权利意识增强，政府仅依赖单一的行政主导机制，或不当使用行政主导机制中的政策工具则不仅容易放大这一问题，而且还有可能让政府陷入复杂的治理情况。例如，政府本来是好心解决社会突出的民生问题，却反而因实施政策改革而遭到部分人群的抱怨；抑或是政府实施的政策改革初衷很好，最终的政策效果事实上也不错，但实施政策的过程和执行环节却受到目标群体的批评。其根本原因在于：
第一，多元主体诉求的异质性。面对社会主体存在多元且冲突的利益诉求时，行政主导机制自上而下的委托代理方式难以全面获取多元主体的利益诉求，并向上进行积极反馈，作出灵活的应对调整。并且，行政主导机制下如若过多采用强制与命令型为主的政策工具，在具体实施过程中易造成部分群体意见分歧。针对多元主体诉求，往往需要进行充分考虑、意见征求和协商，且政府事先对政策议题与政策目标的宣教与倡导策略，在引导多元共识达成方面起到更为重要的作用。
五、政策机制类型匹配与合理运用
加快建立和完善适应中国现代化建设所需要的政策过程体制架构意义重大，其要点在具体的政策调整和政策过程各环节的优化，更在政策机制运用的逐步微调和走向成熟。顶层设计如何与基层探索有效结合是公共政策实践界与学术界共同关心的重要议题。有效构建两者关系的桥梁机制则要求我们认识到政策机制存在的多元性，避免使用政策机制和解决政策问题之间的不适配。同时，也要充分发挥现有行政主导机制长期广泛应用所积累的经验。归根结底，新时期政策机制运用与转型的倡导方向应是通过合理与灵巧地匹配政策机制与政策问题领域，让政策机制真正发挥将制度优势转化为治理效能的能力。
（一）迈向多元权变的政策机制运用
为适应新时期高质量发展阶段的公众政策需求，构建适应当前宏观政策环境需要的国家治理体系，要在政策机制使用和政策搭配方面形成稳定的联动关系，推进国家政策机制运用方式的调整。事实上，在计划经济阶段和改革过渡阶段，虽然也有政府、市场和社会三类主体存在，可是政策对象在政策领域中表现出来的属性高度相同（大多可以与行政体系内主体一致），无论是在政府、市场还是社会领域政策中执行，采用行政主导机制基本能够实现政策目标。并且，政府通过政策试验（创新）和政策学习（扩散）等政策机制，可以有效调节行政主导机制在三类政策领域不适配的问题。随着政策环境和政策对象发生变化，政策实施过程也会发生重要变化，单一的行政主导机制并不能保障在各领域改革实施良好，由此政府推行政策的方式即将迎来转变。
多元政策机制在政府的政策改革与实施工作中逐步浮现，意味着重大改革背后并不一定是单一政策机制的主导，多元政策机制并存或搭配使用将是常态。全面深化改革阶段较改革过渡阶段的根本差别是三种政策机制的并存，而且政府必须考虑如下复杂情景：三类政策机制分别适用于不同重大政策改革领域；或在一个重大政策改革领域中某一种类型政策机制占据更加主导的位置；或在一个重大政策改革中，三类机制共同作用，分类协调处理，组合方式不一；或在一个重大政策改革过程中先后适用差异化的政策机制。考虑到重大改革包含多个子项，政府需要在同一个重大改革中，灵活配合使用三类政策机制。例如，在环境治理体系改革中，最先进行的是行政领域内改革，进而落脚到具体的排污权交易、碳税等市场化领域的制度设计与政策实施。当然，重大政策改革也有多种类型，既有医疗体系改革这样综合性很强的改革，也有类似于税收、金融等单项领域深入的改革。例如在金融体系改革中，国家实施的改革措施既有行政化的，也有市场化的，更有社会宣传的，其体现了多元政策机制的运用。
（二）探索新时期的改革方式与路径
在中国推进国家治理体系和治理能力现代化的建设过程中，未来还会有一系列重大改革措施的推进，国家政策机制的运用并未完全塑形。只有当国家治理体系和治理能力建设成熟之后，亟待进行的重大政策改革的频次降低，渐进式的制度改革与微调才会成为主流，政策机制的运用才进入一个相对稳定的时期。我们也需要意识到，宏观政策环境与微观政策对象的变化导致国家政策机制变化并非只发生在中国。诸多发展中国家都面临市场机制的逐步建设及和谐社会的渐次形成，这些都是经济社会发展的必然趋势。在国家的施政环境和政策对象变化情况下，不同类型的政策机制也在逐步形成，政府有意识地对政策机制的使用方式进行系统性的调整和完善，才能让系统改革获得更佳效果。