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2024.11.04上海
2024年4月2日，上海市政府发布修正后的《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（以下简称实施细则），我们以实施细则为主线，结合笔者经手的司法案例，谈谈“公房”征收的那些事。
“公房”也就是公有住房、公租房，国家或集体所有的公有房屋，国家或者集体将房屋以较低的租金出租给承租人使用，目的是保障公民基本生活居住。“公房”是一个独具历史意义的概念，是我国解放后由于历史原因而形成的一种城市房屋形态。对城市新一代居民来说比较陌生。但是，在北京、上海等一线城市仍保持着一定存量，有关公房拆迁补偿利益分配的纠纷时有发生。
在公房广泛存在的年代，由于居住条件普遍紧张，公房内常常还住着承租人的直系亲属，甚至非直系亲属，这些人可能一直住在公房内，或临时在公房内住过，或随着成年或经济条件变好，搬出公房但户口可能仍在公房内，或者为享受征收福利又将户口迁回至公房。那么，在公房被征收时，哪些人可以得到补偿呢？那就是公房承租人和共同居住人。
根据《实施细则》第二十三条（征收补偿协议主体的确定），房屋征收补偿协议应当由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订；被征收人、公有房屋承租人以征收决定作出之日合法有效的房地产权证、租用公房凭证、公有非居住房屋租赁合同计户，按户进行补偿；被征收人以房地产权证所载明的所有人为准，公有房屋承租人以租用公房凭证、公有非居住房屋租赁合同所载明的承租人为准。
《实施细则》第四十四条（居住房屋征收补偿所得的归属和安置义务），征收居住房屋的，被征收人取得货币补偿款、产权调换房屋后，应当负责安置房屋使用人；公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有。
由《实施细则》规定可知，公房的补偿主体为租用公房凭证记载的承租人及共同居住人，按户进行补偿。每一租用公房凭证视为一户。如果同一公房内有两个户口簿，在符合《关于公有居住房屋变更、分列租赁户名的若干规定》规定的分户条件的情况下，可以向出租人申请，出租人与各申请人分别建立租赁关系，并按规定重新计算租金、换发《租用居住公房凭证》。取得《租用居住公房凭证》的可以按照单独一户，在房屋征拆中单独活动补偿，独立按照困难户认定标准认定居住困难户并获得相应补贴。
1、共同居住人概念
《实施细则》第五十一条：共同居住人，是指作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。
“共同居住人”需要同时符合这三个条件：
A.作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口。
这要求不但有上海市常住户口，还不是落户在被征收的公房内。
B.在被征收公房内实际居住满一年以上。
这个条件涉及一个我们常说的“空挂户口”问题，也就是那些户口在公房内，但无法被认定为“同住人”的人员。空挂户口的人，在公房内没有居住利益，当然也不应得到征收补偿或分得安置房。“空挂户口”人员包括两类情况：一是居住不满一年的情况；二是居住满一年但是在外有房且居住不困难的人。
C.且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。
此处“无其他住房”是仅限于福利性质取得的房屋，包括原承租的公有房屋、计划经济下分配的福利房、自己部分出资的福利房，房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房，公房被拆迁后所得的安置房（包括自己少部分出资的产权安置房），以及按公房出售政策购买的产权房等。
他处虽有住房但居住困难的情况，是指在他处房屋内人均居住面积不足法定最低标准的情况。上海市高级人民法院发布《房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会会议纪要》（2020）进一步认定：“居住困难”是指在他处房屋内人均居住面积不足法定最低标准的情况。法定最低标准面积的认定，应按照房屋调配当时的公房政策所规定“居住困难”的面积标准。”
2、被认定为同住人的特殊情形
上海市高级人民法院《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》有下列情形之一的人，也视为同住人：
（1）具有本市常住户口，至拆迁许可证核发之日，因结婚而在被拆迁公有住房内居住的，即使居住未满一年，也视为同住人。但其在该处取得拆迁已补偿款后，一般无权再主张本市其他公房拆迁补偿款的份额；
（2）一般情况下，在本市无常住户口，至拆迁许可证核发之日，因结婚而在被拆迁公有住房的居住满五年的，也视为同住人，可以分得拆迁补偿款；
（3）在按拆迁公有居住房屋处有本市常住户口，因家庭矛盾、居住困难等原因在外借房屋住，他处也未取得福利性房屋的；
（4）房屋拆迁的，因在服兵役、读大学、服刑等原因，户籍被迁出被拆公有居住房屋，且在本市他处也没有福利性房屋的。
3、不能被认定为“共同居住人”的特定情形
根据上海市高级人民法院《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》，有下列情形之一的人，不能被视为同住人，无权分得公有居住房屋拆迁货币补偿款：
（1）将本来享有的他处公有住房权利（本解答第二条所列的住房困难的情况除外）予以处分，居住在被拆公有居住房屋的；
（2）获得单位购房补贴款后已有能力购房而不购房，仍居住在被拆公有居住房屋的共同居住人；
（3）已在本市他处公有房屋拆迁中取得货币补偿款。
根据《实施细则》第二十七条的规定，征收居住房屋的，应当根据不同情况，按照本细则规定给予公有房屋承租人以下补偿、补助：
（一）被征收房屋的房地产市场评估价格；
对公有房屋承租人的补偿金额计算公式为：评估价格×80%。
（二）价格补贴；
价格补贴=评估均价×补贴系数×被征收房屋的建筑面积。补贴系数不超过0.3，具体标准由区人民政府制定。
（三）特定房屋类型的套型面积补贴；
被征收房屋属于旧式里弄房屋、简屋以及其他非成套独用居住房屋的，按照本细则规定增加套型面积补贴。套型面积补贴按照房屋征收决定作出之日合法有效的房地产权证、租用公房凭证计户补贴，每证补贴面积标准不超过15平方米建筑面积，具体标准由区人民政府制定。
上述规定中的（一）、（二）、（三）合称房屋价值补偿，即俗称的“三块砖”。
（四）居住困难户的保障补贴；
《实施细则》第三十一条规定，按照上海市经济适用住房有关住房面积核定规定以及本条第二款规定的折算公式计算后，人均建筑面积不足22平方米的居住困难户，增加保障补贴，但已享受过经济适用住房政策的除外。增加的保障补贴可以用于购买产权调换房屋。
保障补贴=折算单价×居住困难户人数×22平方米-被征收居住房屋补偿金额。（“折算单价”是区政府定期公布的一个每平米单价，实际会参考房屋征收范围内使用的政府定价的产权调换房屋的价格而确定）
首先，需要澄清的是，“居住困难户”是一个独立于公房征收体系之外的概念，和上述第三部分提到的认定“同住人”的第三个条件中：“他处有房但居住困难”中所说的“居住困难”，并不是同一个概念。
“居住困难户”实际上是一个历史悠久的名词，最早出现在上海1991年颁布的住房改革政策中，一直以来被用于认定居住条件较差的人员，以便给与政策倾斜，如申请廉租房或经济适用房等。居住困难的认定主要看人均居住面积，这个面积标准也历经住房制度改革以及经济逐年增长的大潮，从最早的人均3.5平方米，增长到现在的人均15平方米，人均面积的详细算法可参考《上海市共有产权保障住房申请对象住房面积核查办法》（沪房规范〔2019〕17号）。
根据该核查办法，对“居住困难户”的认定，只看人均居住面积，而并不考虑其实际居住时长；而且，认定“居住困难户”时当然会考虑其名下的商品房，这也与上述第三部分认定同住人“他处有房但居住困难”时不考虑商品房的思路，有着明显区别。这种区别，反映了在房屋征收和住房保障两种不同语境下，立法者对“居住利益”的不同考量。
（五）搬迁费和临时安置费。
临时安置费和搬迁费的具体标准由区人民政府制定。
对按期签约、搬迁的被征收人、公有房屋承租人，房屋征收部门应当给予奖励，具体奖励标准由各区人民政府制定。
《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》第九条规定的分配方式为承租人、同住人之间，一般遵循一人一份，均等分割的原则取得拆迁补偿利益。
两种有例外情况：
（一）有下列情况之一的，可以酌情多分；
2、承租人或同住人在取得公房承租权时额外支付过较多款项的；
3、对公房内居住的未成年人实际承担监护义务的。
对在公房内居住的未成年人实际承担监护义务的人，可以就该房屋的拆迁补偿款适当多分。承租人或同住人允许他人未成年子女在自己承租的公房内居住的，一般可认定为属于帮助性质，并不当然等于同意该未成年人取得房屋的权利份额。因此，在这种情况下，该未成年人无权主张分割房屋拆迁补偿款，除非其能够证明其居住权并非基于他人的帮助而取得。
（二）属于本市两处以上公房承租人的，其对各处被拆迁公房的补偿款均有权主张分割。
当签订公房租赁的人户口迁离本市或者死亡时，需要及时按照法定程序办理公房变更租赁户名的手续，否则，在公房征迁时可能无法保障征迁利益。
比如在徐某永与上海北外滩物业管理有限公司共有纠纷一案中，徐某永认为原公房承租人1963年去世后，仅有其一人居住使用，并按时缴纳租金。数十年来，物业管理单位收取徐某永缴纳的租金，应视为其认可了徐某永承租人地位。在房屋拆迁时，其应作为公房承租人拆迁利益。而上海市高级人民法院（2019）沪民申819号民事裁定书中认为：“公有住房承租权应以法定程序取得，徐某永在原承租人去世后，并未通过法定程序取得承租人地位，其支付房租始终以原承租人的名义，故据此无法确立其承租人地位。系争房屋直至被征收前登记的承租人仍为郁满棠，而徐某永户籍并不在此处，也不是原承租人的直系亲属，不具备成为新承租人的条件。根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》的规定，共同居住人是指在做出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上(特殊情况除外)，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。徐某永在系争房屋被征收时在该房屋内无户籍，也不实际居住，他处已另行获得过公房分配，不符合同住人条件，故对徐某永要求获得系争房屋征收利益补偿的诉讼请求不予支持”。
（一）公房变更租赁户名应当符合下列条件：
1.承租人与本处有本市常住户口的共同居住人协商一致要求变更租赁户名的；
2.承租人户口迁离本市，本处有本市常住户口的共同居住人协商一致要求变更租赁户名的；
3.承租人死亡，其生前在本处有本市常住户口的共同居住人协商一致要求变更租赁户名的；
4.承租人死亡，其生前在本处无共同居住人的，其生前具有本市常住户口的配偶与直系亲属协商一致要求变更租赁户名的。
（二）承租人死亡或户口迁离本市，出租人受理公房变更租赁户名申请后，经审核符合政策规定但当事人协商不一致的，按下列顺序确定承租人：
a.原承租人的配偶；
c.原承租人的父母；
（三）在当事人就变更公房承租户名无法达成一致意见时，公房管理方有权指定。
随着改革的不断完善，上海市政府在2009年开始重新试点探索更好的旧改方案“数砖头+托底保障”安置政策，实现“阳光动迁”，公开公正公平。公房征收补偿制度体系，随着历史的推进，从简单变得复杂，复杂的背后反映的是征收补偿制度体系的日益完善和精细，本文从“空挂户口”和“居住困难户”这普通百姓容易困惑，甚至专业人员都不时“云里雾里”的两个难点概念入手，简要勾勒出公房征收补偿制度体系的基本框架。但笔者也要强调，真正在司法实践中，对“空挂户口”、“居住困难户”的认定，还要更加复杂，裁判者还会有更多需要考量的因素和价值。因而，我们建议，在遇到此类纠纷时，应寻求经验丰富的律师协助，并尽可能地向法官陈述完整事实，方便法官作出更好、更公正的判决，从而维护自己应有的权益。