改革开放以来，中国民航客运市场保持着年均15%的增长率，民航事业取得了突飞猛进的发展。2013年中国迈入了世界民航强国之列。2012年起，国务院相继颁布《关于促进民航业发展的若干意见》、《关于促进民航业发展重点工作分工方案的通知》，将发展民航业确定为国家任务，中国民航事业的发展进入黄金时代。
本文采用文献检索、归纳演绎、实地调研、经验总结相结合的方法，从民航服务质量监管的具体实施者的微观视角，采取以行政监管为主导的服务质量改进措施，具有既能够有效解决行业和市场中存在的问题，又能够为国内民航企业发展创造有利环境的双重价值。同时，将消费者满意度测评等私人部门服务质量评价方式运用于改进民航客运服务企业服务质量评价，在一定程度上是对民航服务质量监管水平的完善和创新。
关键词：公共运输航空公司；民航客运服务质量；民航基层行政监管
1绪论
1.1选题背景与现实意义
1990年至今，中国民航事业展示了强劲的发展势头，客运市场年均增长率约为15%，发展速度远超过大部分主要民航国家。随着改革开放的不断深入，民航事业在国家各项事业中的地位不断提升。2012年7月，国务院颁布《关于促进民航业发展的若干意见》，正式将发展民航业上升为国家战略；2013年初，国务院印发《关于促进民航业发展重点工作分工方案的通知》，将发展民航业确定为国家任务，推动中国民航事业的发展进入黄金时代。
在多年监管实践中发现：一方面脱胎于计划经济体制的国内民航市场受历史沿革、管理机制等方面的影响，具有服务质量不高、管理体制不明、竞争秩序不完善等“先天不足”，国内各民航服务企业也在不同程度上存在员工素质不高、服务意识不强，管理不到位等问题；另一方面，民航监管系统在民航运输服务质量监管方面存在着重视不够、投入不足、方法单一等弊端，成为了制约我国民航服务质量提升的重要原因。近年来，随着民航客运量激增，航班大面积延误，旅客与航空公司、机场冲突事件频繁发生，使民航业在服务方面的问题暴露无遗。中国民航局及其分支机构作为行业行政管理部门对切实维护消费者合法权益，推动民航企业提高服务质量具有不可推卸的责任。
民航安全监督管理局是民航行业政府三级监管体系中最基层的监管执法单位。作为辖区民航业安全运行及服务质量的直接监管者，基层监管局肩负着面对地区航班大面积延误等应急处置任务，直接面对消费者与航空运输企业之间的矛盾，是连接民航局、航空运输企业、消费者三者的“神经末梢”，对于消费者利益诉求、航空公司客运服务运行情况和民航局服务质量管理状况都有较为深入的了解。
综上所述，从基层监管局的视角，以对民航客运服务质量实施具体监管为切入点，对改进民航客运服务质量问题进行研究，有利于找到影响民航客运质量改进的关键所在，对于有计划性和针对性的解决行业和市场中存在的问题，创造国内民航企业发展的有利环境，探索实现“真情服务”这个民航强国的根本属性具有实践意义。
（1）关于民航监管问题的研究
（2）关于提高民航服务质量问题的研究
以美国为首的西方国家，在民航业发展的过程中大多进行了放松管制的改革，形成了以行业自律和市场自发调节为主解决民航企业服务质量问题。1978年，美国颁发了《放松航空管制法案》，以自由竞争精神对民航管理体制进行市场化改造，全面放开经济管制，仅保留少量社会性管制。1985年，美国航空运输委员会（CAB）被撤销，其职能被航空安全管理局和交通部接管。之后《国际航空运输竞争法》、《航空竞争促进法案》、《关于航空运输领域不公平竞争和独占行为的执法政策》和《航空运输竞争回复法案》等一系列法律的出台，进一步完善了民航市场法律体系。相较于管制时期，美国的改革充分发挥了市场机制在民航行业发展中的作用，促进了民航企业在法律框架下充分竞争，推动了民航服务质量的不断提升，实现了消费者权益和民航企业利益的双赢。虽然，目前中国国情不适宜采取全面放松管制式的改革，但是美国等西方发达国家的实践，为我国建立以发挥市场机制为核心的监管体制提供了有益的实践经验。
（2）关于服务质量评价及提升问题的研究
国外对服务质量评价方式的理论研究较为全面，如美国密西根大学商学院的国家质量研究中心和美国质量协会于1994年提出的美国顾客满意度指数（AmericanCustomerSatisfactionIndex，ACSI）等，为我们研究国内民航客运服务质量改进问题提供了值得参考的评价体系和标准。美国营销学家帕苏拉曼（A.Parasuraman）、泽丝曼尔（V.A.Zeithaml）和贝瑞（L.L.Berry）等人提出的服务质量差距模型，直接从顾客需求出发，通过分析顾客期望的服务与企业提供服务之间的差距，为评价服务质量和企业寻找服务质量所存在的问题提供了切实可行的分析工具。
2.1.1民航客运服务
在经济学中服务通常具有两重含义，一是指第三产业中的服务劳动；二是指以非实物形态存在的劳动成果。即服务产品，一般指各产业中一切不表现为实物形态的劳动成果（主要体现在第三产业）。具体而言，即为消费者与某一生产主体或生产部门接触的全过程中，享受到的不表现为实物形态的劳动成果的总和。
因而，民航客运服务即可表述为，旅客从购票开始直至旅行结束离开机场的全过程中，接受民航各部门提供的不表现为实物形态的劳动成果的总和。
（1）民航客运服务的主体
民航客运的主体主要包括民航客运服务的提供者和民航客运服务的接受者。由于民航客运服务是一个由多环节组成的、专业化极强的复杂过程，涉及的服务提供者众多，主要包括机场、承运人（航空公司）和其他服务保障主体（如票务公司、机场内各类餐饮服务企业等）。
（2）民航客运服务的客体
主要指各民航客运服务提供者，所提供的不表现为实物形态的劳动成果的总和。以服务场所划分，可分为机上服务和地面服务；以服务种类划分，可分为购票服务、行李服务、候机服务、客舱服务等等。
2.1.2公共运输航空公司
一般而言，起发全重低于5,700千克或载客座位少于30座的多发飞机，多指公务机或通航飞机。一方面，由于此类客运服务，或是基于企业或个人作为飞机的所有者，为满足自身出行需要，直接雇佣机组人员提供的客运服务，或是企业或个人为满足更加便捷、舒适、私密的行政或商务出行需要，通过与航空公司直接进行直接协商，订立一次性或长期运输合同而获得的客运服务。上述两者客运服务，旅客可以在运输合同订立的过程中，对客运服务的各种细节提出详尽的要求，通过与承运人进行充分协商，而享受个性定制服务；而大型飞机公共运输航空承运人提供的客运服务，其服务标准往往是承运人依据民航法规或行业惯例等单方制定的，客旅仅能从承运人或舱位之间进行选择，却无法对各个承运人为其航班舱位所制定的服务“菜单”提出异议。或言之，大型飞机公共运输航空承运人提供的客运服务就是一桌“旅行团餐”，旅客只能在座位上进行选择，菜单却无法改变；而行政或商用公务机服务则是一桌“私房菜”，旅客不仅可以点菜，甚至还可以对配料提出个性化的要求。两者在客运服务的种类、程度上均不具有可比性。
因此，相较于公务机客运服务，以公共运输航空公司，即大型飞机公共运输航空承运人作为民航客运服务质量的研究对象，更具有普遍性和代表性。
公共航空运输服务事故（publicairtransportserviceaccidents）指在公共航空运输服务过程中，由于工作过失，造成人员伤亡、直接经济损失价值达20万元（含）人民币以上或产生重大负面影响的事件。具体包括客货销售工作事故、地面保障工作事故、乘务工作事故和货物运输工作事故等范畴。
发生公共航空运输服务事故是民航服务质量不高的极端表现，也是确保民航服务质量不断提高，急需解决的重点问题。
美国顾客满意度指数（AmericanCustomerSatisfactionIndex，ACSI）是一个测量顾客满意程度的经济指标，是根据顾客对在美国本土上购买、由美国国内企业或在美国市场上占有相当份额的国外企业提供的产品和服务质量的评价。其基本结构如图2-1。
（1）顾客期望主要指顾客从媒体、促销人员和其他消费者的口碑等间接方式获得的有关产品或服务的信息。
（2）感知质量包括整体质量、可靠性和产品或服务满足顾客需求程度三个方面。
（3）感知价值是通过两个问题衡量的：给定价格下的质量和给定质量下的价格。
图2-1美国顾客满意度指数（ACSI）结构图
（5）顾客忠诚通过考查在不同的价格水平下公司产品和服务被购买的可能性大小来测量。
（6）顾客满意度是指顾客的感觉状况水平，这种水平是顾客对企业的产品和服务所预期的绩效和顾客的期望进行比较的结果。
2.3.2服务品质缺口模式
图2-2PZB模式结构图
2.3.3SERVQUAL模型
PZB模式为寻找改进服务质量的突破口提供了基本的分析路径。同时三位教授依据全面质量管理(TotalQualityManagement)理论在服务行业中提出了SERVQUAL模型。该模型依据的主要原理是：服务质量取决于用户所感知的服务水平与用户所期望的服务水平之间的差别程度，因此该模型又叫“服务质量差距模型”或“期望－感知”模型。SERVQUAL模型将服务质量具体划分为“有形性、可靠性、响应性、保障性、移情性”等五个方面，并对每个方面进一步细化，共设计了22个指标，可以通过调查问卷的方式，由顾客对每个问题的期望值、实际感受值和最低可接受值进行打分评价，最终通过计算得出服务质量的分数。该方法为我们量化分析一项服务质量提供了有效途径。其公式为：SERVQUAL模型得分=实际感受分数-期望分数。
表2-1SERVQUAL模型评价指标
因素
序号
指标
有形性
1
设施外表具有吸引力
2
具备完善的设施
3
员工具有整洁的外表
4
公司的各项设备与提供的服务相协调
可靠性
5
能履行对顾客的承诺
6
顾客有困难是，表现出由协助的诚意
7
公司是可信赖的
8
准时提供承诺的服务
9
将与服务有关的记录正确保存
响应性
10
11
所提供的服务符合顾客的期待
12
服务人员总是乐于帮助顾客
13
服务人员不会因为忙碌而无法提供服务
保证性
14
服务人员是可以信任的
15
提供使顾客安心的服务
16
服务人员总是很礼貌
17
服务人员能够相互帮助，提供更好的服务
移情性
18
对不同的顾客付出个人关心
19
服务人员关心顾客
20
了解顾客的特殊需求
21
重视顾客的利益
22
2.4.1公共选择理论
公共选择指在市场经济条件下，以个人利益最大化为内在动力，通过投票及其他的民主形式和程序等实现的对公共产品的理性决策。其目的是保证政府按大多数社会成员的意愿来提供公共产品的数量和质量。
20世纪40年代末，由英国经济学家邓肯·布莱克率先提出公共选择理论。该理论将经济学的分析方法应用于政治决策机制的研究之中，该理论认为，经济学领域中的供需理论在政治活动中仍然适用。在政治活动中，选民和利益集团是需求者，而政治家和官员是供给者。选民和利益集团就像人们在市场上，用货币来选择能满足其最大需求的商品一样，通过选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。
公共选择理论将政治活动的参与主体定义为理性的经济人，并将政治决策视为一个各个独立主体谋求利益最大化的交易过程。由此可见，市场交易虽然与政治活动处于不同的领域，但是确基于相同的游戏规则，即自觉追求利益的最大化。从而打破传统的西方经济学和政治学之间边界，把经济学的研究对象拓展到以往被经济学家视为外部因素而由政治学研究的传统领域，创立使二者融为一体的新政治经济学体系。
虽然我国与西方国家的政治制度不同，但都属于代议制民主决策体制。因此，公共选择理论是可以并能够为我国政治改革和完善提供借鉴和有益的启示。
2.4.2政府角色理论
“政府角色”是通过将政府人格化方式，对政府的功能与作用进行的定位，一般是指政府在社会发展，人民生活，文明进步当中该起到什么样的功能与定位。
从西方行政思想史的演进来看，政府角色理论发展主要经历了三个阶段。
一是自由主义政府论。该理论的代表认为是亚当·斯密。他在《国富论》提出，政府应扮演“守夜人”的角色，尽量少干预市场和社会的运行，强调自由的市场将取得比政府更好的成果。
二是凯恩斯主义政府论。该理论认为市场机制并不完美，由于存在市场失灵的风险，那么政府就有必要对市场进行干部，通过对经济体系中的一些关键因素加以控制和管理，以促进经济增长。与自由主义政府论“守夜人”角色相对，凯恩斯主义的“政府论”主张“干预型政府”、“全能政府”。
3．行政监管在航空运输服务质量管理中的作用
3.1.我国民航客运服务质量评价
2007年，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会在原有标准的基础上，联合修订发布了《公共航空运输服务质量》（GB/T16177-2007)和《公共航空运输服务质量评定》（GB/T18360-2007)，为民航运输服务质量评价奠定了基础。《公共航空运输服务质量》（GB/T16177-2007)总则中明确提出，以“安全第一，飞行正常，优质服务”作为民航运输服务质量评价的总方针，《公共航空运输服务质量评定》（GB/T18360-2007)将总方针，细化为“安全、正常、服务”3大类12小项的具体评价体系，每大类各20分，满分为60分的“质量总要求评价”量化表格。目前该标准，已经成为局方对民航服务质量进行日常监管的重要依据。由此可见，在局方的评价体系中，安全、正常和服务质量在处于同等地位，“服务”仅是公共航空运输服务质量的一部分。
而中国航空运输协会每年年底编印出版的《中国航空运输业发展蓝皮书》中，则将安全单独成块，专门阐述；将正常与服务两项内容安排在“航空公司服务质量分析”一节进行阐述。以2015年《蓝皮书》为例，“2015年航空公司服务质量分析”一节分三个部分，分别是“2015年我国航空公司航班正常率统计”、“2015年正式公布的国内航空公司投诉统计数据”和“航空旅客服务质量调查”三个部分。可见，局方测评航空公司服务质量有两种途径，一是数据分析，一是旅客评价。由于官方开展的旅客服务质量调查是每两年进行一次，与航班正常率和旅客的投诉，评价周期较长。由此可见，在日常的监管工作中，局方更多以航班正常率和旅客的投诉等两项统计数据，作为评价航空公司服务质量的动态依据。
值得注意的是，官方现行的评价体系过度强调安全和正常两项指标，并且在评价过程中，突出了正常率等客观指标的评价作用，弱化了旅客满意度评价等模糊评价在质量综合评定中的地位。这在一定程度上对企业产生了误导。使航空公司过度重视安全、正常等客观指标本身和指标产生的程序，而忽略了民航运输竞争的本质—旅客的满意度，产生了舍本逐末的效果。其次，由于指标统计和满意度调查的透明度不高，产生了寻租空间，使航空公司产生了更加重视局方态度，而忽视旅客的实际满意度的工作导向，进而影响了运输服务质量的有效提升。
3.2影响民航客运服务质量的主要因素
3.2.1市场因素
3.2.2政府因素
3.2.3企业自身因素
一般而言，盈利是企业设立的核心目的，也是企业组织所有生产经营行为的核心。航空公司是民航服务的具体提供者，势必为了不断提升盈利能力，而不断对自身的经营战略、组织形式、人员队伍、产品体系等进行调整。为了更好的实现这个目的，企业或者不断降低运营成本，提升企业的绝对竞争力；或者通过不断提高服务质量水平，增强服务产品的附加价值，来提升企业的相对竞争力。由于燃料、起降服务费、航路费、计算机订座费、结算中心收费等民航运输服务的上游收费都是垄断定价，导致航空公司采取有效成本控制的方式，取得竞争优势可行性不高。所以，紧扣顾客的实际需求，通过不断改进运输服务质量，增加旅客在乘机过程中的舒适感和满意度来培养顾客的忠诚才是航空公司的核心竞争力。
3.2.4技术因素
3.2.5旅客对民航运输服务质量的期望
根据PZB模式和SERVQUAL模型，顾客是服务品质的决定者，一切服务质量问题产生的根源就是企业所提供的服务与消费者感知到服务存在差别。基于此，旅客才是民航运输服务质量的最终评定者。由于旅客的个人素质不同，对于民航运输服务质量的评价会有所差别；旅客所处于的环境不同，也会对服务质量评价产生影响。例如，虽然在正常航班和非正常航班上，机组人员提供了同样的服务，但受延误期间焦躁情绪的影响，旅客对于非正常航班的评价势必低于正常航班。而旅客对服务质量的期待源于服务的口碑、旅客个人需求和旅客过去的经验。由于政府和民航企业的宣传力度不足，民航知识在社会上的普及程度不高，导致旅客对于民航服务存在误区，也是目前旅客与航空公司之间矛盾突出的问题所在。因此，旅客的期望不仅是影响民航运输服务质量改进和提升的因素，更是民航企业查找服务差距，明确改进方向的风向标。
3.3行政监管与民航客运服务质量的关系
3.3.1国内民航客运服务监管现状
（1）民航客运服务监管在民航局职能体系中的地位
而对于民航局两项监管责任的另一项——安全监管来说，民航局内设17个司（局、办）中，有综合司、航空安全办公室、运输司、飞行标准司、航空器适航审定司、机场司、公安局等7个部门涉猎。由此可见，民航客运服务质量监管，在民航行政监管中处于从属地位。
（2）基层监管局开展行政监管的主要手段
根据原民航总局编印的《中国民用航空监察员行政执法手册》规定，民航局及其下属机关开展行政监管工作，主要依靠三种途径，即行政许可、行政检查和行政处理。其中行政许可的主体为民航局和民航地区管理局，根据上文基层安全监管局是代表民航地区管理局负责所辖地域民航企事业单位安全监督和市场管理的派出机构。在日常行政监管实践中，即便是随着事权下放，行政许可权限也十分有限，且由于不具有行政主体资格，职能以管理局名义实施。
行政检查由民航监察员具体实施，在行政检查中，监察员享有如下权限：
制止违法行为；巡视、检查民航活动现场（包括证件、资料、设施、设备、航空器等）和民航从业人员的工作过程；约见或者询问被检查单位负责人和其他有关人员；调阅、摘抄、复制、封存、扣押有关资料、物品；抽样取证；向所属机关或组织提出行政处罚建议或者依法作出当场处罚决定；法律、法规、规章规定的其他权限。
行政检查和行政处罚是民航行政监管工作的核心，两者与跟踪检查一并构成了民航行政监管的工作闭环。
3.3.2行政监管对改进民航客运服务质量的作用
由上可知，影响民航客运服务质量改进的主要有市场、政府、企业自身、技术和旅客对民航运输服务质量的期望五个主要因素，下面将一次围绕这个五个方面内容，对行政监管对改进民航客运服务质量的作用进行探讨。
（1）行政监管对市场因素的作用
随着民航体制改革的不断深入，局方已不在直接参与民航企业的日常生产经营工作，但是行政权力对民航市场的影响力依然不容忽视。一方面，虽然十八届三中全会首次确认了市场在资源配置过程中的决定性作用，但是在转型期的背景下，国家在经济发展中仍然处于主导地位。尤其是国家发展规划对于各个行业未来走向具有强大的指导作用，甚至决定了一些企业的生死存亡。民航局作为部门政府，在行业发展规划编制中，依旧掌握着强大的话语权，这就迫使航空公司为了赢得未来生存发展的空间，必须与局方搞好关系。另一方面，局方的行政许可职能依旧控制着民航运输市场的准入关口。无论航空公司的组建、购置（租借）飞机的适航审定、航线的审批，再到机场的选址建设、扩（改）建等，均需得到局方的行政许可。其中，仅航权管理这一项许可职能，就可能影响一些航空公司的未来。由此可见，在民航运输业的竞争之中，市场并不掌握更多核心资源，相反，是行政机关通过行政许可行为控制了民航运输市场的资源分配。
（2）行政监管对政府因素的影响
根据上文所述，影响民航服务质量提升的政府因素来自于两个方面，一是以行业管理身份出现的政府，其代表即以民航局为主体的行业政府；另一个是以出资人身份出现的国家或地方政府，其代表为国资委和各地方国有资产管理部门。在行业管理方面，局方及其下属机构依法进行行政检查和行政处理的职权，对航空公司和机场等行政相对人的从业行为进行监管，确保其遵守市场秩序，确保民航事业健康发展；在出资人方面，局方通过行使行政许可权，对各级政府的对民航事业的投资情况进行调控，同时也可以将行政检查和处理的结果与行政许可权限综合使用，以引导、调动政府促进民航事业发展的积极性。如由于沈阳市政府等方面始终没有对沈阳桃仙机场净空区域的超高违建进行拆除，局方迟迟没有批准沈阳桃仙机场二跑道扩建工程。
（3）行政监管对企业自身因素的影响
追求利润是推动企业经营发展的核心因素，如前文所述，航空公司想要在行业竞争中处于优势地位，改进和提升服务质量是其最优选择之一。值得注意的是，保持规范、安全运行与企业追求利益最大化存在短期矛盾，如通过降低客舱服务标准，降低航班维护频率等，降低企业运行支出，但是这些或者损害旅客的切实利益，或者增加了民航安全运行的奉献，触及了民航安全和规范运行的底线。以局方为代表的行政机关，则是确保企业规范运行的“安全阀”。他们，通过合理编制行政检查计划，采取必要的行政检查和行政处理的方式，规范航空公司的经营行为，确保企业能够在法律法规规定的限度内，合理追求利润最大化，实现企业发展和规范运行的双赢。
（4）行政监管对技术因素的影响
虽然民航业是对技术依赖比较强的行业，并且新技术的推广和应用，对提升民航服务质量具有非常明显的作用。但是处于对民航运行安全的考虑，民航局及其下属机构，对于民航技术的推广和应用始终保持的审慎的态度。相应的，以民航局为主体的行业政府，出台了详尽细致的技术规范体系，作为开展行政监管的法律依据。由此可见，在民航技术发展和应用方面，民航局及时推广者，又是“减速阀”，即只有得到了局方认可，确认安全可靠的技术才能够进入民航应用领域。
（5）行政监管对旅客对民航运输服务质量期望的影响
品牌口碑是影响旅客想成民航运输服务质量期望的重要因素，《行政处罚法》第5条规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”以法律的形式明确了“行政处罚与教育相结合”原则。这就要求民航局及其下属机构，在行使行政检查和行政处理职权时，要同时发挥处罚的威慑、惩罚和教育、引导作用，建立一个良性的行政管理体制。为了强化对于违法行为的震慑和民航知识的普及推广，监管方也在加强对民航违法行为的处罚曝光力度，结合民航企业信息公示系统和诚信体系建设，官方和公正媒体对于民航违法行为曝光，也在一定程度上影响了旅客对于航空公司服务质量的判断和期待，从而对于航空公司的营运行为产生影响。
4民航客运服务质量监管存在的问题
4.1民航客运服务监管体制不顺畅
4.1.1基层监管局权责不一
4.1.2基层监管局人员保障不到位
一方面存在人员“倒三角”问题。从民航局到管理局再到监管局，自上而下人员编制逐级减少，虽然职责任务也相应简化，但是据此在人员编制上“做减法”，显然是不合适的。因为基层监管局往往工作任务多、难度大，大连监管局运输处只有3名工作人员，负责大连周水子机场、大连长海机场和营口兰旗机场三个机场的民用航空运输和通用航空市场秩序、民用航空客货运输安全以及危险品航空运输实施监督管理工作。其中，仅大连周水子机场，2016年完成旅客吞吐量1525万人次，同比增长7.8%，首次实现全年各月旅客吞吐量均超过百万以上；完成货邮吞吐量14.8万吨，同比增长8.1%，工作任务极为繁重。另一方面，由于民航业技术行业较高的行业特性，对民航监管工作的从业者提出了较高的能力素质要求，民航基层监察员一般需要与航空公司或机场相应岗位工作人员同样甚至更高的工作资质，可是，受公务员性质的限制，在收入待遇上，两者相差巨大，导致基层招不进也留不住人才。
4.1.3缺乏专业的消费者权益保障机构
强化消费者权益保护工作是提升民航运输服务质量的重要组成部分。按照民航局内设机构的职责分管，消费者效益保护工作由运输司负责，但是根据民航局网站公示内容来看，该司“消费者事务”一栏，内容仅是消费者投诉情况通报，根据《通报》内容来看，消费者投诉的具体处理者是运输司和各地方管理局。由此可见，该司在消费者保护方面更像是一个“中介”机构，具体的保护职能则分散在多个部门之中。
4.2民航客运服务评价体系设置不合理
与国内其他运输行业相比，民航运输服务可以说是标准化的典范，民航局作为民航运输服务的最高监管机构，根据我国民航运输服务的实际情况，借鉴国外民航服务的先进经验，制定了大量细致的服务标准。这些标准涉及民航运输服务的各个方面，十分具体、详尽，具有极强的可操作性，对于规范和评价服务质量提供了有力的依据。有利于监管部门对各运输企业的具体服务行为进行量化管理，树立了独特的民航服务形象，为其他运输形式改进和提高服务质量树立了榜样。然后，这种严格的标准化服务的成功，在确保民航整体服务品质始终保持较高水平的同时，也使民航运输服务陷入了“唯标准化”的困境，制约了民航运输服务质量的进一步提升。一方面，严格的服务标准束缚了各航空公司服务个性的发挥；另一方面，由于标准过多、过细，使运输企业疲于应付，产生了“达标心里”，标准最终沦为一些运输企业拒绝旅客合理要求的借口。标准化最终使企业放弃了旅客满意，这一最高服务目标，而去选择了监管单位认可，这一最低目标，产生了舍本逐末的异化效果。
第三，在标准的具体执行中，还存在失灵的问题。例如，民航局制定了《不正常航班旅客服务规范》（MH/T1037—2011），对于发生航班大面积延误等国内航空运输不正常问题时，运输企业提供旅客服务提出了要求。可是，在航班大面积延误发生时，即使运输企业严格按照《规范》提供服务，仍然不能避免一些群体性事件的发生。
4.4行政监管机制导向不明确
作为促进航空公司改进和提升服务质量的激励主要因素，目前行政监管机制，在激励导向上存在一定偏差。
4.4.1存在“唯上”导向
4.4.2过度强调负面激励
一直以来，以民航局为主的国家有关部门，十分重视民航运输服务质量问题，研究制定一系列政策推动民航运输服务质量不断改进和提升。尤其针对服务质量不高的企业，制定了相应的处罚措施，通过负面激励，推动企业改进服务问题，提升服务质量。
但是，对于服务质量较好的企业却并没有出台奖励等相应的正向激励措施，这样只“罚懒”，不“奖勤”的激励机制，这样虽然加大了企业提升服务的压力，同时也强化了一些企业的“达标”心态，难以激励企业将持续改进服务质量融入到自身发展的战略当中。
今年1日实施的《航班正常管理规定》与局方推崇倡导的高情感、真情服务是相对应、相融入的。从近几年提升民航服务品质，提高服务质量分析，最好的途径就是让旅客以体验、感受的实际效果作评估，客观境况反应旅客最期盼的就是在确保安全前提下，航班能够正常准点，这就是最好服务体现的关键。
4.4.3制度执行不力
4.5民航宣传统筹引导不到位
民航局及其下属机构既是民航运输服务的监管机关，也是我国民航事业发展的领导机关，肩负着传播民航知识、信息，树立和维护行业良好形象的职责。值得注意的事，做好宣传工作的价值，不仅在于民航知识的普及和行业形象的提升，从过多年的实践经验来看，宣传工作对于民航服务质量的评价，甚至对降低一些危及民航运输安全的群体性事件的发生概率具有明显的影响。
4.6民航客运服务质量监管制度不健全
5改进民航客运服务质量的对策建议
5.1进一步调整和完善行政监管框架
目前，促进航空公司改进和提升服务质量有两个主要激励因素，一个是企业以盈利为核心的市场激励，另一个则是政府以促进民航业健康发展为目的行政监管激励。其中，市场激励是根本，行政监管激励的目的是确保市场激励的作用得到充分有效的发挥。这是调整和完善行政监管框架的基本遵循。目前，进一步完善利于市场调节作用发挥的行政监管框架主要应该做好以下三个方面：
5.1.1明确行业和政府的角色定位
民航作为一种交通运输工具，其存在价值就是满足旅客的出行的需要，这是民航作为服务业的本质所决定的。
但是需要注意的是，随着政企分开工作的不断推进，航空公司已经在形式上与局方进行了分离，国资委和各级国有资产管理部门代替民航局履行航空公司的“所有者”职责。这就促使民航服务履行责任和监管责任分离，各航空公司是服务的具体提供者，也是为民航服务质量负责的直接和最终责任人，而局方及其下属机构只是监管责任的承担者，负责监督航空公司服务质量责任的落实。实践中，监管方对责任分离的现实并不适应，因而就产生了越位和缺位等角色定位不准的问题。
因此，为了构建利于市场调节作用发挥的行政监管框架，局方必须尽快适应改革带来的由行业主管部门转变为产业监管部门的现实。进一步明确服务质量的直接责任和监管责任的界限，以维护国家公共利益和市场秩序为目标，重新定义自身角色，通过对行政监管的理念、体制、管理手段等多个方面进行深刻的变革，转变职能和精简机构，实现政府自身的革命，建立服务型民航行政管理体制，来回应旅客和社会对民航运输服务质量的要求。
5.1.2进一步转变监管职能
局方要按照新的角色定对监管职能的要求，对行政监管工作职能进行深入有效的研究，对现行的监管体制进行全面评估，围绕发挥行政监管对市场机制的补充和完善的作用，对监管体制和监管方式进行深入细致的梳理，及时清理行政职权，明确行政监管的目的、边界和措施。进一步清理对市场和运输企业经营行为的直接干预，有序放开市场准入管制，削减经济性审批权限，放开民航运输价格管制，逐步减轻行政垄断对行业发展造成的负面影响，建立自由、规范的民航市场竞争秩序，确保市场在资源配置中的根本地位。
同时，局方还要承担起行业宣传和教育职能。旅客投诉率是验证民航运输服务质量的重要标准之一。但是，近年来我国民航投诉中，无效投诉在总投诉中占比一直保持较高水平，例如大连地区2014年-2016年旅客有效投诉为0。导致其产生的主要原因有二，一是旅客缺乏对民航运输服务的了解和认知，对于民航服务产生了误解导致的服务，如在飞行期间使用手机被乘务人员制止，飞机由于天气原因造成延误等由旅客个人问题或运输企业法定免责事由产生的纠纷等；第二则是由于旅客不了解维权的渠道或者维权的成本过高，导致的放弃维权。这都需要局方积极做好行业宣传和整体形象的培树工作，通过宣传民航事业的基本情况、服务特点、安全要求和乘机的基本知识，促进旅客了解民航、理解民航，鼓励文明乘机、合理维权，将旅客对民航服务质量提升的需求统一到民航事业发展的目标上来，实现旅客满意、质量升级的双赢。
5.1.3形成多元配合的行业管理架构
在深入推进政企分离的同时，积极探索管办分离。一是将发展规划职能划归国家发改委或交通运输部，打破部门行业利益藩篱，促进国家对于民航、铁路、公路、航运等多种运输综合规划水平；二是将经济审批职能划归国家工商总局、物价管理等部门，明确行业准入条件，该审批制为备案制，进一步提升民航市场开放水平；三是将机场等民航基础设施建设立项审批职权划归各级发改委，充分调动各级政府参与民航建设的积极性和自主性。将局方转变为专业性的安全和市场监管部门，形成多部门齐抓共管、相互配合、相互制约的行业发展管理架构，削弱由于单一部门权力过大导致的行政垄断现象，促进民航市场健康有序发展。
5.2进一步突出服务质量监管的地位和作用
5.2.1重新定位服务质量内涵
5.2.2完善服务质量评价体系
民航运输服务质量标准是一定时期民航发展现状和旅客对民航服务质量要求的基本体现，具有很强的时效性和稳定性特点，需要随着民航运输事业的不断发展和旅客对民航服务质量要求的不断提升而进行调整和完善，否则就会成为影响民航运输质量完善和提升的障碍。因此，就要求以民航局为代表的国家行政管理部门，在科学论证的基础上，定期对民航服务质量标准的实践效果进行审查评估，对于不适应的情况进行必要修订和调整，确保民航服务质量标准成为推动我国民航运输服务质量持续提升的不竭动力。
5.2.3探索奖惩相济的服务质量激励机制
5.3进一步推动监管体制改革
5.3.1强化基层监管局的主体地位
由此，在理顺监管体制的工作中应该重点做好以下几项内容：
5.3.2形成常态化的监管模式
5.3.3完善基层监察员的职业激励
5.4充分发挥社会的监督功能
根据现代政治理论，任何权力都需要平衡与制约。尤其是行政机关，权力越大越重集中，就越容易产生“任性”的结果。所以，为了进一步完善民航服务质量监督体制，还要重视以行业协会为代表社会机构监督功能的发挥。
5.4.1不断完善行业协会的职能
5.4.2建立消费者权利保护机构
目前，我国民航投诉处理主要由民航局运输司、民航局消费者事务中心、消费者协会、民航地区管理局、中国航空运输协会等这些官方机构负责。为了提高官方执法的公正性，避免航空公司利用其与局方的利益关系，影响消费者投诉的公正处理，有必要对现行消费者协会进行改革，建立具有独立性的行业消费者权利保护机构，并改变行业消协的工作思路，变事后以事后维权为主，变事前积极参与。通过聘请民航领域的技术专家、职业律师和其他学者等方式，事前介入民航主管、监管部门和行业协会的管理工作，如对民航运输票价的制定提出建议，参与民航服务标准修订等影响民航服务质量的重大事件，切实履行民航公共决策中的重要参与者职责，与航空公司及行业协会以及民航主管、监管部门形成制衡有效扩大消费者群体在民航服务质量改进和提升过程中的地位和作用。
5.4.3建立民航服务质量媒体发布平台
如前文所述，民航运输服务质量是旅客对民航服务感受的总和。服务质量的好坏既不取决于民航服务标准，也不产生于官方的质量评价，而取决于旅客的实际感受。反之，民航服务质量的好坏也将对旅客的消费选择产生影响，进而影响公司的利润和生存。值得注意的是，服务质量对旅客选择的影响作用效果，则受制于民航服务质量信息的公开透明程度。目前，我国缺乏民航服务质量的发布平台，公众获得民航服务质量信息的渠道较为狭窄，由此也影响到了服务质量对企业利润和发展的影响能力，从而降低了企业改进服务质量的内生动力。因此，有必要在公开媒体上建立民航服务质量发布平台，通过平台发布民航运输服务质量评价结果，通报航空公司服务质量存在问题，为旅客在消费选择上，提供充分的信息，也通过媒体的压力，打通服务质量与企业经营利润的联动关系，促进企业不断推动服务质量持续改进。
5.5完善民航服务监管法律法规体系
5.5.1修订完善民航运输业行政监管法律体系
另一方面要加快完善配套法规体系。以法律的形式对行政监管范围、工作职权、监管的程序、标准等进行规范，强化对民航局以及下属机构履行行政监管职能的法律约束，提供监管的透明度，减少其随意性。尤其是要按照国务院“简政放权”的要求，清理规范审批事项，通过法律形式，规范局方全责，将资源配置的主动权交换市场，进一步释放航空公司改革发展的自主活力。
5.5.2推进《反垄断法》在民航领域的实施
虽然，我国航空公司都已经按照《公司法》建立现代企业的组织架构，从形式上看，国家通过国资委等各级国有资产管理机构代表履行出资人全责的方式，实现了“政企分开”。而本质上政企关系仍未理顺，航空公司通过与政府之间深厚的联系，通借助政府行政权力，影响行业立法或直接干预市场竞争行为，形成了事实上的“行政垄断”态势。例如，2013年，民航局重新放开航空公司组建后，东航、国航、南航等三大航空公司利用自身优势和与政府之间的良好关系，介入地方航空公司的组建工作，导致新组建公司中，大多具有三大航的背景，阻碍市场自由竞争环境的形成。这就要求不断推进民航领域内部的反垄断工作，完善《反垄断法》的在民航领域的配套规定，加强反垄断调查和司法实践。以具体的案件倒闭民航体制的改革，有效打破垄断，让民航竞争和资源配置回归市场主导，从而让航空公司切实树立“服务质量为王”的正确发展导向。
5.5.3打破部门立法的窠臼
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