《“十四五”水安全保障规划》近期正式印发，成为“十四五”时期我国全面加强水安全保障工作的重要依据和行动指南。《规划》是国家层面首次编制实施的水安全保障五年规划，表明我国对水安全及其保障问题的高度重视，标志着我国水安全保障工作进入了新的历史时期，水安全保障系统工程全面开启，必将在我国水治理体系和治理能力建设方面发挥重要作用。在此背景下，有必要对水安全保障规划的主旨和内容作系统把握，对水安全保障规划的实施措施进行系统把握。
一、《规划》的地位与作用
1.水安全是国家安全体系的重要组成部分
水安全是指一个国家或地区可以保质保量、及时持续、稳定可靠、经济合理地获取所需的水资源、水资源性产品及维护良好水生态环境的状态或能力。一般来说，水安全包括水资源安全、水环境安全、水生态安全、水工程安全、水关系安全等，其中水资源安全是最基本、最关键的，包括水资源供需平衡与否、城乡供水安全与否。
显然，水安全涉及水资源安全，是资源安全的重要组成；水安全涉及水环境安全，是环境安全的重要组成，特别是江河湖库等水体的环境质量直接关系环境安全总体状况；水安全涉及水生态安全，水是生态之基，水是所有生态系统维系、发展和演进的基础性、关键性因子，从而直接关系生态安全状况；水安全涉及水关系安全，水事关系是重要的社会关系甚至是重要国际关系之一，从而关系社会安全、国际关系安全。同时，水是生产之要，关系产业类型、布局、发展，从而关系经济安全。总之，要从国家安全体系的战略高度，系统地把握水安全的地位与作用。
2.水领域的创新性规划
《规划》是我国国家层面第一个以水安全为主题的五年规划。该规划具有鲜明的创新性：一是思想创新，《规划》指导思想明确，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路为统领；二是理念创新，《规划》理念较为先进，突出了安全理念、民生理念、绿色理念、系统理念，是一部安全至上、民生优先、绿色发展、系统发力的规划；三是视角创新，《规划》视角宽广，从传统的水资源配置和水利工程建设为主的视野，拓展为以水资源为主、兼顾水生态、水环境的更广泛视野，接近于广义的水安全含义，将有利于提升国家水安全能力建设和水平。
3.水领域的系统性规划
《规划》是水领域的系统性规划，涉及水领域的方方面面，既对水资源开发利用作出要求和部署，也对水生态保育、水环境治理等提出要求和安排，甚至还包括水事关系处置等方面；既有水利工程的布局，也有水法制、水体制、水机制、水规制等水治理安排。因此，水安全保障规划的实施，需要党委政府与社会各界的共同努力，需要水利、发展改革、生态环境、自然资源、林业草原、城乡建设、农业农村、工业信息等部门共同努力。
4.水领域的战略性规划
水安全是一个长期性、战略性命题，而不是一个短期性、战术性命题；水安全保障是一个长期的过程，需要保持战略定力、持续有序地推进，不可能一蹴而就；国家水安全保障规划着眼于国家战略目标、战略需求，而不是局限于部门、地区、群体的需求。因此，《规划》是一个战略性规划，是对我国未来水领域战略目标、战略重点、战略举措等的系统性、规范性描绘。
二、《规划》内容解析
1.水安全态势
《规划》对我国水安全态势进行了较为系统的研判，有利因素与不利因素并存。有利的方面，正如规划所总结的，就是防洪减灾体系不断完善、用水保障水平不断提升、水生态环境质量持续改善、水风险防控能力不断提升。不利的方面，规划也作了提示。特别是从规划所部署的重要领域来看，不利的因素可以概括为：社会用水效率依然偏低、水资源配置能力依然偏弱、旱涝防灾减灾能力依然偏弱、水生态环境质量依然偏差、服务保障能力依然偏弱等。这些问题是长期存在、长期积累的，需要持续地加以解决。
2.水安全目标要求
《规划》主要从防洪减灾、水资源节约集约安全利用、水生态保护等方面提出了“十四五”目标要求，同时对2035年的目标进行了展望。这些要求，充分考虑了需要与可能两个方面。一方面，水安全保障要充分满足经济社会发展的迫切需要，目前看要着重满足以上三个方面的需求；另一方面，水安全保障还要充分考虑现实可能，不能超越现阶段的技术、经济、治理等能力，要量力而行、循序渐进、久久为功、持续发力。应该说，规划所确定的目标要求，回应了主要关切，抓住了主要矛盾。当然水安全目标远不止这些，还应包括水利工程自身的安全保障、水事关系的和谐稳定等。
3.水安全重点领域
《规划》明确了五个重点领域：一是实施国家节水行动，强化水资源刚性约束；二是加强重大水资源工程建设，提高水资源优化配置能力；三是加强防洪薄弱环节建设，提高流域防洪减灾能力；四是加强水土保持和河湖整治，提高水生态环境保护治理能力；五是加强农业农村水利建设，提高乡村振兴水利保障能力。这些重点领域体现了规划的系统性、完整性，特别是更加注重能力建设，包括配置能力、减灾能力、治理能力、保障能力等。
4.水安全保障措施
《规划》提出了三项重点保障措施：一是加强智慧水利建设，提升数字化网络化智能化水平；二是加强水利重点领域改革，提高水利创新发展能力；三是加强水利管理，提高水治理现代化水平。这些措施适应了信息化智能化发展、深化重点领域改革、提高治理能力水平等趋势。同时规划还提出了具体的实施保障措施，突出了压实规划实施责任和动态优化调整的思路，在一定程度上顺应了“适应性管理”的发展趋势。
三、扎实有效实施《规划》
1.牢固树立水安全意识
社会各界特别是各级党委政府要从根本上树立水安全意识，从思想上、行动上深刻认识实施水安全保障规划的重要性。要树立水安全意识，首先，要树立“水稀缺”的意识，水不是取之不尽、用之不竭的，水是短缺的甚至是稀缺的，我国有不少地区水资源短缺的局面在短期内难以从根本上改变，更应增强水稀缺、水短缺甚至水危机的意识。其次，要树立“水有价”意识，水是最重要的自然资源资产，具有水资源价值、水环境价值、水生态价值、水文化价值、水经济价值等，特别是随着社会需求的增长，水的综合价值与日俱增。因此要加强水价值的识别、评价、实现，以此促进水安全保障能力与水平的提升。第三，要树立水灾害防范意识，尤其要针对干旱特别是洪涝灾害，加强灾害防治能力的建设，将洪水转化成为可以控制、可以利用的水资源，努力趋利避害。
2.加强部门间协同联动
如前所述，水安全是一个复合概念，是一项系统工作，《规划》实施需要水利、发展改革、自然资源、生态环境、农业农村、城乡建设等多部门的共同努力。鉴于涉水体制改革的复杂性，可以考虑在流域层面加强部门间的协同联动，充分发挥流域管理机构的组织协调作用。流域管理机构应集水资源配置、水环境治理、水生态保育、水工程建运、水灾害防治等综合性涉水事务于一体。同时应该充分发挥河湖长的组织协调监督作用。当然，要进一步完善目前按行政区划分河段设置河长的河长制，充分考虑河流的源头、上游、中游、下游一体化管理，针对每条河流、每个湖泊，设定一个或若干个（联合）总河长，担负起统筹整个河湖水安全保障工作的职责。
3.加强适应性安全管理
世无常态、水无常势，保障水安全要及时掌握水资源、水环境、水生态、水灾害、水关系等方面的变化情况，及时掌握经济、社会、科技等方面的变化情况，动态、科学地研判水安全态势，发现不安全领域、不安全因素，有针对性地进行水安全适应性管理。适应性水管理，关键是要加强水综合监测、评估，建立健全水安全评估系统。水安全评估系统主要由水安全评估指标体系构成，主要包括水资源数量（及其充足性）、水环境质量（及其达标性）、水生态系统（及其功能性）、洪涝灾害（及其可控性）等指标。要结合智慧水利建设等，建立健全智慧型水安全评估系统。
4.逐步拓展水安全领域
目前的《规划》主要涉及水资源、水生态等方面，较少涉及水环境等方面。为此，要逐步拓展水安全领域，条件或时机成熟后，可以编制完全意义上的水安全保障规划，同时更加明确地规定各涉水部门在规划实施中的职责分工，真正发挥统一规划、统一目标、统一任务、统一行动的水安全保障合力，持续有效地提升国家、流域、地区水安全保障能力与水平。
5.加强水安全保障规划实施行动监督
总之，《“十四五”水安全保障规划》是一部具有创新性的基础性、战略性规划，必将有助于提高我国水安全保障能力与水平，进而有助于提高我国资源安全、生态安全保障能力与水平，为我国经济安全、社会安全提供坚实的基础。好的规划是好的开始，关键是要从思想认识、管理创新、机制完善等方面入手，把好的规划真正实施好。
作者/谷树忠（全国政协委员，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）