目前我国学术界对NGO政策参与的研究文献不多，对NGO政策倡导、倡议的研究更是为数不多，且大多数以环保NGO为研究对象，有关社会工作机构政策倡导的研究更是很少。然而，社会工作者与群众联系紧密，在前线服务中很好地掌握群众需求，从需求出发进行政策倡导，这是社会发展的需要，也是社会工作者的职责。因此，本文尝试以NT长者饭堂的政策倡导为案例，以社会工作者介入社会服务的微观角度出发，将社会工作者参与政策倡导的过程进行反思总结并提出建议，以支持更多的社会工作者能够尝试进行政策倡导，促进社会工作行业的发展。
关键词
社会工作
政策倡导
一、背景
党的十八届三中全会指出要紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义，深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。党的十九大提出要完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》，明确提出要畅通和规范社会工作者参与社会治理的途径，可见，社会工作是当前创新社会治理体系和提升社会治理能力的重要环节。
二、NT长者饭堂的政策倡导过程
（一）政策倡导的概念阐述
所谓政策倡导是指个人或组织透过有计划、有系统的策略，向社会大众或政府部门营销特定的价值或理念，企图影响公共政策的制定和执行，促成社会体系的变迁。[1]社会组织政策倡导的主要意涵为对社会正义的提倡，其行动来自代表弱势团体及公共利益的社会组织，目的就是透过一系列规划与行动的过程，对既有社会政策提出挑战，或给新政策提供建议，藉由改变政策的过程，可以影响机构、社区或社会的公共利益，进而保障与促进社会公众的权益。[2]
因此，本文认为，政策倡导不仅包括社会工作者自下而上地将服务过程中将弱势群体的需求整理为政策建议，也包括如何协助政府部门给新政策提供建议以更好地本土化落地推行，让政策不只是成为形式，而是能够更好地帮助到有需要的群体，以满足弱势群体的需求。
（二）NT长者饭堂的倡导及发展过程
NT长者助餐服务从2018年至2022年经历了4年，而NT长者饭堂则是从2020年至今发展了1.5年，然而，整个NT长者饭堂的发展共经历了4个阶段，在这4个阶段中，社会工作者均参与其中，并发挥着政策倡导的角色功能，现将不同的阶段历程进行详述。
1、NT长者饭堂的雏形：依托爱心企业发起爱心餐项目
2018年，NT长者饭堂没有如期推进落地，主要依托QC社工采取链接爱心企业发起长者爱心餐项目，通过公益餐券平台，联动社会爱心人士及资源，筹集12730元，为NT镇有送餐需求的6名困难长者免费制作和派送营养餐食。与此同时，QC社工建议政府推进分类采购助餐和家政服务，然而无果。2019年，QC社工继续采取与爱心企业合作的方式，利用发起长者爱心餐项目，通过公益餐券平台募集22724元善款开展送餐服务，后来因接受送餐的长者人数较少，QC社工成功游说政府安排敬老院配餐，用募捐的善款聘请送餐员继续开展送餐服务，持续到2020年8月份，共提供营养餐2990份。
2、NT长者饭堂的1.0版本：不痛不痒的长者福利
2020年9月，NT长者饭堂终于揭牌运营，助餐服务开始由长者饭堂项目运作完成。而NT长者饭堂从0到1的过程中，QC社工与政府做了较多的博弈，包括不同类型的长者补助津贴额度、刷脸小程序的采用、由餐馆独立供餐还是社区居家服务中心组织志愿者完成等。在1.0版本的倡导中，成功的地方是长者饭堂终于挂牌运营，由专业的餐馆独立供餐，采取高科技的刷脸小程序进行统计，大大降低社工的人工成本，让专业的人做专业的事。当然，其中也有博弈失败的地方，如普通长者的补助最终由餐馆让利而非政府普惠，普通长者需要自付10元左右的费用。87
▲图1NT镇长者社区饭堂运营流程图（QC社工团队绘制）
在持续一年多的倡导行动后，终于在2020年9月，政府最终确定采取餐馆直接挂牌运营的方式操作，并开始了NT长者饭堂1.0版本的运营。1.0版本的阶段是从2020年9月至2021年8月，是由QC社工游说了餐馆，最终获得餐馆支持，以普惠2元的长者优惠价给普通长者（即长者比其他人就餐会便宜2元），而政府补助0元，即普通长者需要自付10-12元的费用就餐，而困难长者则由政府全额补助。在1.0版本运营阶段，长者饭堂免费送餐的困难长者对象仅有4人，而到长者饭堂就餐的日均约11人次。然而，在2020年，133名在册困难长者中，中重度失能长者占了9.8%，轻度失能长者占73.7%，能力完好长者占16.5%，可见，困难长者对长者饭堂的需求是不低的，然而实际接受免费送餐服务的人数却是屈指可数，因此，在持续运营一年后，QC社工开始NT长者饭堂2.0版本的政策倡导。
3、NT长者饭堂的2.0版本：受众面翻N倍，倍受长者欢迎
为了更好地推进长者饭堂的工作，以实实在在地帮助困难长者帮扶家庭经济以及解决日常制餐的问题，也本着能够提高普通长者的受惠面，将长者饭堂成为长者的聚集地，强化社会支持网络，让长者深刻感受政府的关怀，QC社工开始继续深入地了解长者饭堂覆盖面低的问题，以着手开展第二阶段的政策倡导工作。
针对困难长者，QC社工逐一走访了解，发现有就餐需求的困难长者之所以拒绝长者饭堂服务的原因是他们还需要照顾家中的残障人士，为他们制作餐食。而针对普通长者，QC社工采取街头访问的形式收集他们对长者饭堂的期望想法，发现“在接受调查的愿意就餐的122人中，如果自付价格不高于10元，会有41人可以接受，占比33.6%，如果自付价格不高于7-9元，则会有62人接受，占比50.8%，如果自付价格不高于4-6元，则有100人接受，占比82.0%”。影响长者到长者饭堂就餐的前四位因素分别是饭菜口味、距离、照顾家人以及生活习惯，分别占了52.11%、40%、36.32%以及33.68%。NT镇是一个工业镇区，户籍人员与流动人员比例为1：3，因此餐馆主要是四川、湖南等外省风味为主，而粤菜餐馆是屈指可数的，另外，NT镇更属于农村社区，户籍长者的日常生活主要是照顾家庭成员的饮食，所以，结合他们的生活行为习惯，能够鼓励他们外出就餐的时段应属早餐时段。基于上述本土情况，QC社工做了NT长者饭堂2.0版本的建议方案，主要是增加以下三点建议：
1、结合经济、行动能力的维度调整困难长者家庭的覆盖面；
2、结合年龄维度增加政府对长者的就餐补助；
3、增加早餐的用餐时段等。
随着2.0版本的建议方案初稿设计完成，QC社工多次与政府会面，就方案的优化调整细节进行沟通，最终，在2021年8月，NT长者饭堂2.0版本出台。2.0版本最终落实三大调整，一是政府同意将饭堂的补贴人群从困难长者拓宽增加了以老养残家庭的重度残障人士，即包括一二级重度残疾、精神残障、智力残障人士等；二是结合长者能力情况扩宽双低家庭长者的补助范围：即对中、重度失能或轻度失能且日常活动能力受损的长者进行全额补助，对全能或轻度失能但日常活动能力完好的长者进行低偿补助；另外，对于低偿补助的标准从原来补助一半（即6元）调整到早餐补助5元，正餐补助8元；三是将普通长者按照年龄段增加设置阶梯式分类的就餐补贴，即在企业优惠的基础上，政府增加对60-69岁的长者补助3元，70岁以上长者补助5元。
随着2.0版本的补助方案出台，2021年8-11月期间新增长者饭堂申请的人数较比过去半年新增2/3。与此同时，也有更多的商家企业愿意与政府合作增设其他社区的长者饭堂，于是在2021年8月20日、2021年12月14日NT镇新增挂牌第二家和第三家长者饭堂，同时，申请送餐服务的长者从最初的4人增至42人，饭堂日均就餐人次由11人次增加到500多人次。
NT长者饭堂从“有”到“优”的过程，正是QC社工坚持优化政策建议的行动成果，透过政策倡导的功能发挥所达致的社会效益，是实实在在地为群众做实事，更是有效地提升NT镇长者的幸福感。
4、NT长者饭堂的3.0版本：危机个案引起的版本升级
综上所述，现尝试将NT长者饭堂的倡导及发展过程进行总结梳理：
▲表1NT长者饭堂的倡导及发展历程表
NT长者饭堂从一纸政策到资源链接完成助餐任务，再到饭堂挂牌运营，就餐人数从个位数到百位数等过程，完整地呈现了NT长者饭堂从无到有，从有到优的发展过程，而过程中QC社工都很好地发挥着政策倡导的重要角色，以推动着该政策更好地结合本土实际进行落地推行。
三、政策倡导的解释框架：“模糊-冲突”模型与回应性倡导
“模糊—冲突”的模型是指社会组织参与政策过程的总体政策环境呈现出模糊性与冲突性并存的特征，各层级政府在具体政策执行过程中无法有效协同，共同构成社会组织发展所面对的“模糊-冲突”的政策环境。模糊性是指政府宏观政策环境的模糊性，主要是指政府出台的鼓励或约束社会组织作用发挥的政策，在政策目标与手段方面具有模糊性，而模糊性会受各方面影响，如社会要素与过程的复杂多样性，政府自身辨识政策的能力、社会组织参与政策过程的程序、参与的具体事项缺乏清晰的规范等。而冲突主要指政策间的协调性弱，政策间可能存在冲突性。如不同层级间政府面对的政府治理机制与拥有的控制权存在差异，致使其利用不同的政策工具来建构差异化的社会组织发展政策。
▲图2社会组织回应性倡导的分析框架（来自杨佳譞绘制）
四、政策倡导的特点以及服务建议
NT长者饭堂的政策倡导案例属于自上而下地将政策如何更本土化地落地推行，让政策更切合群众的需求。除了这个案例外，笔者也多次在缺乏政策的前提下发起多项成功推动政策倡导的行动，如为有需要的长者提供免费上门或驻点的康复服务，为日托残障人士提供专车接送服务等等。
其实不管是哪种政策倡导的渠道方式，相信在推动政策倡导时都会遇到各种困境。现尝试将推动政策倡导的特点进行总结并提出相应建议：
（一）专业能力是政策倡导的前提
需求能够被发现，是需要社会工作者储备足够的专业知识，只有具备较强的专业能力，才能敏感地发现群体的需求，这是发起政策倡导的前提。但是在现实情况下，很多社会工作者为指标奔波忙碌而忘记社会服务的初心与宗旨，导致很多时候服务对象的需求未能被很好地发现或是被避重就轻地忽略掉而没有解决。而政策倡导所要求的专业能力是除了前线服务的能力外，还需要具备政策倡导的视角意识，以及具备分析研究和发起倡议等能力。
可见，政策倡导的行动能够发起的前提是要求社会工作者具备足够的专业能力：发现需求和具备政策倡导的专业敏感度以及具备用政策倡导思维和行动解决问题的专业知识。因此，建议：
第二，在社会服务项目管理中，管理者应从项目推进的各个阶段把握服务质量，及时掌握服务对象的需求情况，以及时发现适用于政策倡导的需求，并结合服务推动政策倡导。
（二）服务深耕是政策倡导的基础
QC社工深耕NT镇社会服务已十年有余，在这十年里能够深入地掌握弱群的需求状态，能够熟悉掌握NT镇农村社区的人文特征，能够与群众建立了专业的信任关系，这些都是QC社工能够多次发起政策倡导的基础。如长者饭堂的2.0版本中提出服务对象的拓展，将以老养残的残障人士纳入其中，这并不是长者能够提出的需求，而是需要社会工作者熟悉家庭状况而发现的，同时，2.0版本中还将早餐纳入了长者饭堂的补助范围，是社会工作者很了解本土长者的生活习惯而提出的，也非长者能够表述的需求。不同地区的文化风俗不同，介入的服务路径和方式方法也不同的，而这些是需要社会工作者持续深耕服务才能够积累的经验，也是需要深耕才能够跟服务对象建立专业的信任关系，和提供适切需求的专业服务。因此，深耕服务是政策倡导的行动基础。
在NT镇发展社会服务之初，NT镇的QC团队主要由各个地区的社会工作者组成，但基本每两年就会大换血，团队稳定性较弱，但在2014年开始，团队主要培育发展在地的本土人员或是定居下来的人员，而目前团队超过5年年资的社工有半数以上，团队稳定率约90%，而政策倡导的行动均是发生在2014年以后。可见，社会服务深耕最大的困境是团队的稳定性，而要保持团队稳定性，可以尝试从三个维度思考：
首先，行业稳定。近年来，珠三角地区社会工作行业处于一个动荡状态，如双百工程的发起，让不少深耕多年的社会机构被替换或暂停服务，取之而来是新的双百社工，新的服务关系等等。如何能够让珠三角地区的社会服务能够持续发展，而非以新换旧，是一个重要议题，值得政府思考，也值得在地的社工就此提出政策建议哦！如在NT镇，QC社工建议政府采取双轨并行的方式推进社会服务，让双百社工和项目社工从服务角色定位、服务内容区别等角度开展社会服务，以做到有清晰的分工也有紧密合作，最终该方案也是被采纳。
其次，机构发展。机构需要思考人才培养、人才晋升等制度的设计，以更好地留住人才，发展人才。
第三，项目培育。建议选择培育在地的本土社工，以减少跨地区的流动，有助于让团队稳定。
（三）政策倡导成功的关键在于政府
很多时候政策倡导可能会失败，或者在多次不了了之后会成功，笔者认为政策倡导的成功关键在于政府，而影响政府决定的因素则有若干，如这件事情与工作业绩挂钩程度如何，政策倡导的时机是否合适等，都会直接影响到政府是否会采纳政策倡导的意见。
如2018年市下发文件要求社区居家养老开展“1+2+N”服务，鼓励镇区政府分类采购，随着QC社工做出政策倡导方案，但没有被采纳，直至2020年才终于被采纳，采纳的原因主要是因为这件事情与政府的工作业绩直接挂钩：2018年是鼓励建议，2020年是要求完成，从“模糊-冲突”模型来看，2020年冲突性高，模糊性低，因此社会组织有空间参与进去进行政策倡导的行动。这提醒我们需要学会善于抓住政策的东风，看准时机，将组织的理念和方案融入到政策中。
另外，在NT长者饭堂2.0版本的政策倡导方案通过前，QC社工和政府有多次面谈沟通以不断地优化改进，以既符合群众需求，又能控制财政成本，而在优化改进的过程中，最让QC社工感触最深的莫过于领导当时的一句话：长者饭堂的补助方案应更多地考虑对困难长者家庭的帮助，而非仅是普通长者的普惠。这让QC社工深刻地感受到政策倡导，其实是将资源再次分配，因此，在作出政策倡导时，应具备资源合理有效分配的视角和格局，以及需要在政府的角度考虑财政成本的控制，如果能平衡到这些因素，相信能够较好地满足政府的要求。
关于残障日托专车接送服务的政策倡导不是属于必要完成的工作指标，而是属于鼓励建议，但却被政府采纳，主要原因是它属于雪中送炭的民生实事，有了专车接送，能够很好地帮助更多因交通不便而无法参与日托的精神康复者和智力残障人士参与辅助性就业，既能增加残障人士的生活能力和就业能力，又能增加家庭收入，更能有效释放家庭照顾的劳动力，促进整个残障家庭的经济和生活质量的发展。当然，同时这也是能够让政府在残障人士日托的业绩上画上漂亮的一笔。因此，在政策倡导的议题选择上，选择帮助弱群或重点群体解决困境的民生需求，结合政绩是更对政府的“口味”。[2]
综上所述，社会工作者要在“政府”这个关键因素上“通关”，需要做好以下几个要点：
第三，议题发起时：学会选择在政策冲突性高而模糊性低的契机，提交相对完善的政策倡导报告，报告的建议应平衡各方的利益，如政府的投入成本、带来的社会效益等，而政府能够透过报告查阅能够较好地获取其需要完成的行动以及可以达到的社会效益；
最后，议题发起后：适时了解政府对该政策倡导的态度想法，以作下一步的行动追踪。与此同时需要建设良好的心态，要知道政策倡导不是一蹴而就的事情，是需要社会工作者怀着坚持不懈的态度，潜移默化地改变政府的态度或认知，一次不成功不代表下一次不成功，但不作为就肯定不会改变现状哦！因此，希望所有社会工作者能够为了让我们的社会发展得更好而继续坚持政策倡导吧！
本论文只是从社会工作者开展前线服务的微观角度提出如何做好政策倡导，整个政策倡导工作的发展还应从中观和宏观层面继续深入研究，如中观层面社会工作机构要重视政策倡导的行动，宏观层面应政府转变社会治理理念，畅通社会工作者以及群众倡导政策的渠道平台，营造良好的政策倡导氛围等。