摘要：公共资源交易作为具有我国特色的制度创新，未来在推动我国营商环境优化的过程中将发挥越来越重要的作用。本研究基于公共资源交易与营商环境的关系分析，指出当前营商环境优化对我国公共资源改革提出迫切要求。通过对公共资源交易中有关营商环境的问题和原因分析，提出下一步我国公共资源交易推动营商环境持续优化的基本路径。
关键词：公共资源交易；公共资源交易平台；营商环境；营商环境优化
引言
当前我国把优化营商环境作为推动经济高质量发展的重要支点,优化营商环境已成为正确处理政府与市场关系的重要突破口。2019年10月23日，国务院公布《优化营商环境条例》（以下简称“《条例》”）；2019年10月31日，党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确指出要厘清政府和市场关系、政府和社会关系；改善营商环境，激发各类市场主体活力。从发展趋势看，未来我国城市之间的竞争已不再拼政策、拼资源，而是营商环境的竞争。公共资源交易作为具有我国特色的制度创新，未来在推动我国营商环境优化的过程中将发挥越来越重要的作用。
一、基本文献梳理
（一）营商环境
（二）公共资源交易改革
回归到公共资源交易与营商环境之间的具体联系，公共资源交易是我国政府创新配置资源方式的重要体现，是现代市场经济体系的重要组成部分，属于政务公开的范畴，也是衡量我国营商环境的晴雨表。[9]以政府采购为代表的公共市场营商环境的优化对私人市场营商环境优化具有重要示范作用。公共资源交易作为具有我国特色的制度创新，未来在推动我国营商环境优化的过程中将发挥越来越重要的作用。
二、优化营商环境对深化公共资源交易改革提出迫切要求
公共资源交易改革所代表的不仅仅是一般的市场环境变革，同时也是中国行政改革的一张名片[13]，而当前优化营商环境对深化公共资源交易改革提出了迫切需求。
（一）优化营商环境需要进一步放宽市场准入、保护市场主体
（二）优化营商环境需要进一步做到公正监管、创新监管
当前世界各国的监管往往达不到目的，尤其是在政府对商业活动的过度干预方面，实践证明，只是以一种低效率的方式取代了另一种低效率的模式。许多国家的政府目前仍然在采取或维持给企业家造成沉重负担的监管模式。[15]已出台的《条例》对推行信用监管、“双随机、一公开”等公正监管、创新监管措施做了规定。目前我国公共资源交易监管方面，除交易前的招投标程序，营商环境优化的监管创新对我国公共资源交易领域中事后的采购效益评估、事中的采购成本监管环节存在的漏洞以及克服以往的监管“碎片化”现象，克服交易中惯常存在的腐败和寻租环节一并提出了新的要求。
（三）优化营商环境需要进一步做到简政便民、服务高效
世界银行的《营商环境报告2020》中涵盖12个营商监管范畴。这些领域中的十个——开办企业、办理建筑许可、电力获取、财产登记、银行授信、保护少数投资者、纳税、跨境交易、合同执行、破产办理——都被纳入经商便利度评分和排名中。[16]优化营商环境需要政府进一步积极作为，我国已出台的《条例》明确提出政府及有关部门应当进一步增强服务意识，为市场主体提供规范、便利、高效的政务服务。而在公共资源交易领域需要进一步破除束缚广大中小企业进入公共资源交易大市场的制度性成本，降低交易成本，压缩办事时限，进一步提升服务水平，让市场主体有更多的获得感。
（四）优化营商环境需要进一步完善制度法规、加强法治保障
良好的规则会创造一个使拥有进取心和创新思想的人们可以快速展开业务、发挥专长；同时公司可以投资，扩展和创造工作岗位的良好环境。政府政策也是世界银行《营商环境报告》数据的重点。[17]目的是鼓励制定高效，透明和易于实施的法规，以使企业蓬勃发展并促进经济和社会进步。当前我国优化营商环境不能仅仅依靠一部法律，需要构建有中国特色的优化营商环境制度体系,必须严格按照《条例》中所提到的规定和措施开展公共资源交易，对于不符合该文件的内容规定，应及时删减修改。
三、公共资源交易中关于营商环境优化的机理分析
（一）公共资源交易中有关营商环境优化的基本问题
1.制度性交易成本较高，市场主体获得感不强
2.招标代理行业混乱，市场亟待整顿治理
以招标代理机构为代表的各类代理机构作为公共资源交易领域的主体之一，其职能主要在于组织和协助招标人、投标人、专家等公共资源交易各方主体参与公共资源交易活动。近年来，随着国家“放管服”改革的深入，此类代理机构的准入管理模式由原先的许可制逐渐转变为注册制。继财政部取消政府采购代理机构资格认定的行政许可事项之后；2017年，国务院取消了工程建设项目招标代理机构资格认定的行政许可事项。这一转变在鼓励更多的市场主体参与公共资源交易领域交易服务供给的同时，也在客观上对原有的市场监管模式提出了新的挑战。以政府采购代理机构为例，根据财政部2018年公布的数据，我国的代理机构数量已经超过了9800家，但仅仅只有一名从业人员的代理机构数量就超过1700家，有三分之一的代理机构从业人数没有超过三人。[21]代理机构的水平参差不齐，忽视专业化发展，代理人员素质较差等问题仍然在一定程度上广泛存在，成为公共资源交易领域营商环境进一步优化的重要制约因素。
3.政务服务能力和水平不高，公共服务供给效率低下
与一般的市场交易活动相比，公共资源交易活动因其公有性和公益性受到更加严格的监管。在传统的公共资源交易活动中，这种更加严格的监管主要通过设置各类行政审批、核准和备案等行政许可事项来实现，具体表现为对采购人等公共资源交易活动发起方设置具体的公共资源交易项目的审批，对供应商等公共资源交易活动响应方设置参与公共资源交易活动资格的认定，以及要求招标代理机构等从事公共资源交易服务活动的市场主体就从事公共资源交易服务的资格进行认定等。而近年来，随着政府依法行政水平的提高，以及“放管服”改革等行政监管机制改革的深入，原有以行政许可为主要手段的公共资源交易监管模式正在逐渐为智能化监管、信用监管、事中事后监管等相对更加柔性的监管模式。这种转变一方面赋予了公共资源交易市场主体更大的自主权，另一方面也对公共资源交易行政监督管理部门的行政管理和服务能力提出了更高的要求。
4.制度打架现象经常发生，公共资源交易法治环境有待完善
（二）现阶段问题背后的原因分析
上述诸类公共资源交易领域影响营商环境优化的问题，既有在公共资源交易领域长期存在的老问题，也有随着国家经济社会发展和行政监管体系改革发展而产生的新问题。但无论何种类型的问题，其表象背后必然有更加深层次的运作机理。只有深入了解这些表象背后的深层机理，才能准确地把问题关键症结所在，并给出具有针对性且行之有效的解决措施。
1.隐形歧视等制度壁垒亟待根除，背后固有利益格局仍然存在
2.公共资源交易监管模式不健全，新旧管理体系未能衔接
3.政务服务意识尚未形成，制度伦理化建设有待加强
传统的公共资源交易行业管理体系是一个以刚性监管和是事前事中监管为主要管理手段的行业管理模式，在这种管理模式下，具体管理者主要承担“裁定者”的职能，乃至于依托于管理体系建立起来的各类交易场所和交易机构也承担了相应的管理职能，即俗称的“二政府”。而随着以柔性监管和事中事后监管为主要监管手段的新型行业管理体系逐步形成，管理者的职能定位由“裁定者”向“观察者”和“服务者”转变，各类交易场所和交易机构的服务职能定位也应被进一步强化。但是，管理者基于原有管理体系形成的意识惯性仍在发挥作用，阻碍着政务服务意识的形成，这种职能意识的错位正是造成管理者乃至于各类交易场所和交易机构仍将大部分的注意力集中在如何调整监管模式方面，而不是如何提升公共服务供给和推进制度伦理化建设的重要原因。
4.多头管理格局有待统一，公共市场营商环境优化缺乏上位法支持
目前我国在营商环境领域已经出台《条例》，但是在公共资源交易领域尚未出台真正的法律。现行的所有涉及公共资源交易的法律制度,不管是实体法,还是程序法,既没有对外部正在紧锣密鼓谈判且准备加入WTO下的《政府采购协议》留下接口，也没有与内部优化营商环境提供配套方案。例如，当下世界范围内正在轰轰烈进行的通过公共资源交易鼓励技术创新的政策取向,我国虽有短暂的软法规制,但也只是昙花一现,更未见与《科学技术进步法》等之间的衔接。[23]
5.公共资源交易平台碎片化现象凸显，跨省市交易分割化情况严重
我国公共资源交易平台碎片化现象凸显，集中表现为线上公共资源交易平台运行模式的碎片化和线下公共资源交易机构整合的碎片化。根据中国人民大学公共资源交易研究中心收集到的资料，很多地市线上公共资源交易中心网站难以打开，交易系统老化，运行系统亟待升级；同时较多省市线下公共资源交易场所多是做到了“物理整合”，尚没有达到公共资源交易与监管的全链条人、财、物的统一整合。公共资源交易碎片化现象凸显，统一公开的监管规则和标准体系尚未建立，如此以来，由于跨省市的公共资源交易及监督监管系统没有做到有效衔接，导致供应商的跨地域交易的投标成本以及监管机构对跨地域公共资源交易行为的监管成本始终居高不下，难以为市场主体提供稳定、公平、透明、可预期的良好环境。
四、公共资源交易改革推动营商环境优化基本路径
（一）创新公平公正监管模式，优化公共服务供给
（二）以“互联网+公共资源交易”推动“放管服”改革有效落实
（三）以“大数据+公共资源交易”提高决策科学化水平
提升决策科学化水平需要基于大数据技术提供的公共资源交易海量数据的共享、收集、分析和判断从而为政府决策提供参考。确保公共资源交易数据能够及时共享，必须建立系统的技术标准，做到信息分类和编码标准统一。在公共资源交易各平台之间确保软件相互兼容，硬件接口紧密对接，降低或消除工具软件设置的特定技术规范和要求。同时为了确保海量数据的不可泄漏及不可任意篡改，公共资源交易大数据系统平台的服务器应当由专人看护并及时升级网络防火墙。海量数据信息的共享汇总为深入挖掘交易数据提供了有力支撑，公共资源交易大数据统计分析系统可以及时有效运转。通过对数据的收集分析利用而把握市场动态，为预测公共资源交易行业趋势和研判经济形势提供支撑，为实行科学、精准、高效的公共资源交易监督管理以及公共市场营商环境优化提供数据服务，进而提升公共政策决策水平。
（四）完善公共资源交易制度体系，强化营商环境法治保障
法治是最好的营商环境。目前我国尚未出台公共资源交易领域营商环境优化的法律法规，同时对公共资源交易领域放管服政策的落地落实也缺乏明确的法律规定。法律层面的空白和漏洞难以规范指引下一步我国公共资源交易领域优化营商环境活动。目前随着我国公共资源交易平台的加快整合与各个省市内部公共资源交易实践的进一步展开，在公共资源交易领域的国内的统一立法及全国层面的规章制度文件亟待出台。可考虑在我国建立统一的公共资源交易立法委员会，将公共市场领域营商环境优化的政策方案纳入未来统一的公共资源交易立法起草内容，促进公共资源交易领域的法律规章制度的统一。
（五）统一全国公共资源交易市场，建构中国营商环境新内容
当前我国公共资源交易平台的整合的下一阶段需要进一步改变以往省市之间条块分割、各自为政的公共资源交易模式，打造全国一体化的公共资源交易平台，推动真正形成全国统一的公共资源交易市场。随着将来中国国民经济的持续发展，公共资源交易带来的市场潜力进一步释放，公共资源交易将作为中国特色营商环境评价的重要指标，对营商环境起着至关重要的作用。“互联网+公共资源交易”“大数据+公共资源交易”必将进一步改善政务办公水平，提高公共服务质量，推动有效建构中国营商环境新内容，为全球营商环境优化提供良好借鉴。
参考文献：
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