【摘要】《北京市优化营商环境条例》在行政审批、市场环境、政务服务、监管执法方面作出了较多创新，但对比其他省市的营商环境条例仍有进步和完善的空间。在优化营商环境的实践中，北京市实施了一系列创新举措，使得行政审批改革加快推进、政务服务不断优化、监管执法更加规范，但同时也面临着市场环境需改善、融资难待解决、政务服务效能需提升、严格公正执法应加强、政务诚信建设要推进的挑战。第三方评估是观测一地营商环境建设状况的重要窗口，北京市在不同评估中取得的优异成绩彰显了其制度优势和治理效能，同时评估暴露出了获得信贷阻碍大、税率高流程烦琐、自然和生活环境待完善、诚信建设需加强的薄弱环节。为进一步完善营商环境，北京市应引入第三方评估，强化对《北京市优化营商环境条例》实施的社会监督；扩大政府购买服务范围，全面提升政务服务的效率、质量和标准；出台统一的包容审慎监管清单，进一步完善宽严相济的执法环境；进一步强化政府部门的诚信意识，完善涉企政府沟通机制。
【关键词】营商环境政务服务行政执法政务诚信北京市
一、北京市优化营商环境的立法现状
法治是最好的营商环境，北京市坚持在法治轨道上推进营商环境建设，出台了一系列关于营商环境的地方性立法和行政规范性文件，这些立法和政策构成了北京市营商环境建设的坚实制度保障。
（一）北京市优化营商环境的法治保障
从2001年的《北京市促进私营个体经济发展条例》、2005年的《北京市专利保护和促进条例》，到2010年的《中关村国家自主创新示范区条例》、2013年的《北京市促进中小企业发展条例》、2019年的《北京市促进科技成果转化条例》，再到2020年的《北京市优化营商环境条例》（以下简称《条例》）。北京市始终在优化营商环境的法治道路上砥砺前行，以立法引领和保障改革，确保改革于法有据、顺利实施。
（二）《北京市优化营商环境条例》的制度创新
《条例》在对国务院《优化营商环境条例》的落实、细化、完善过程中，立足于北京市建设国际一流和谐宜居之都的基本定位，对标国际最有竞争力的营商环境标准，总结北京市优化营商环境中的经验成果，作出了标准拔高和制度创新。（见表2，略）
其二，在企业的准入和退出方面。《条例》在国务院《优化营商环境条例》提出的“简化企业从申请设立到具备一般性经营条件所需办理的手续”的基础上，创新实施“一址多照”“一照多址”“一业一证”“证照联办”等多项制度，并明确电子签名、电子印章和电子证照的效力，极大地提高了企业开办效率。为提升办理破产便利度，《条例》用了8个条款规定了破产制度，从破产府院协调机制、破产企业财产处置、破产企业税收优惠、破产企业职工权益保障、债权人权益保障、破产管理人履职保障、破产管理人协会行业自律等方面全面规定了市场主体拯救和退出机制。
其四，在提升政务服务水平方面。《条例》作出了很多创新，如实施“最多签两次”制度，原则上经办人、首席代表最多签两次就要将受理事项办结，防止办理流程过于烦琐和拖延；提出“就近办”，建立市、区、街道和乡镇政务服务体系，在交通便利的区域设立政务服务大厅或者政务服务站点；推广“延时服务”，实行服务大厅或者政务服务站点周末服务、错时服务；推行政务服务“好差评”制度，将公众的满意度作为衡量政府服务优劣的重要标准。
其五，在加强事中事后监管方面。为落实国务院《优化营商环境条例》提出的“创新和完善信用监管”要求，《条例》明确了信用监管的依据和方式、信用修复制度、行政处罚公示期。此外，《条例》明确了对行政检查的要求，提出年度执法检查计划制度、行政检查单制度、联合检查制度，尽可能检查行政检查对企业正常经营活动的影响。
（三）北京市优化营商环境的制度完善
北京市的营商环境制度建设成就斐然，但若建成国际一流的营商环境高地，还需经历艰苦卓绝的努力。其他省市在建设营商环境建设中积累的改革经验，可为北京市的制度完善提供启发，本部分选取上海市和深圳市的营商环境立法为观察对象，从中汲取营养，进而厚实北京市优化营商环境的制度根基。
在完善普惠制全方位的企业公共服务体系方面，需要探索更加多元化的服务方式和内容。《上海市优化营商环境条例》在公共服务方面的亮点颇多，包括企业服务云兜底式服务、网格化企业服务、惠企政策统一申报、公用企事业单位全程代办、鼓励实施无抵押信用贷款、设立中小微企业政策性融资担保基金、产业园区一站式政务服务等。《深圳经济特区优化营商环境条例》将“融资便利”作为独立的一章进行了规定，提出了公益性融资、信用借贷、以保函替代现金缴纳涉企保证金、知识产权质押投融资风险补偿机制、银行贷款风险补偿、融资担保风险分担、政策性融资担保等多项改革措施，为中小微企业获取贷款提供了很多的机会和便利。为提高全社会人力资源配置和使用效率，《深圳经济特区优化营商环境条例》还在引进境外人才、探索灵活用工上作出了创新，提出为海外人才停留居留、往返签证、出入境通关提供便利，开展共享用工，实行特殊工时告知承诺制。这些都是《条例》未涉及的，北京市若要进一步加强公共服务建设，在这些方面可予以借鉴。
在健全完备有力的法治保障体系方面，《上海市优化营商环境条例》对不同的主体提出了明确的要求。对司法机关来说，要求上海市各级法院加强网上诉讼服务平台建设，支持各级法院依法公正审理涉及市场主体的各类案件，平等保护各类市场主体合法权益，支持各级检察院对法院审判活动实施法律监督。对人大机关而言，要求人大常委会发挥监督和代表作用，对本行政区域内优化营商环境工作开展监督，并组织代表开展专题调研和视察等活动。对社会团体而言，要求专业院校、社会组织参与到优化营商环境法治保障共同体中，为推进营商环境建设提供智力支持。由此可见，建设良好的营商环境不是行政部门的一家之责，人大机关、司法机关、社会团体都应当参与其中，北京市在未来营商环境的优化中，除了要加强行政保障，也要注重发挥人大监督、司法保障和公众参与的功能。
二、北京市优化营商环境的改革实践
经过持之以恒的多轮改革，北京市在优化营商环境的进程中取得了丰硕的成果，很多行之有效的改革举措被作为“北京经验”“北京样本”在全国范围内推广。与此同时，改革实践中存在的问题成为北京市营商环境建设实现新跨越和新突破的阻碍。
（一）北京市优化营商环境的改革措施
北京市2015年被国务院批复作为“服务业扩大开放综合试点城市”，并开启了一场产业开放的改革探索。2020年9月，国务院再次作出批复，积极支持北京市深化新一轮服务业扩大开放综合试点、建设国家服务业扩大开放综合示范区，这意味着国家赋予北京探索世界服务业开放发展新模式、新路径的重要职能。经过若干年的发展，北京在扩大服务业开放、服务贸易便利化等方面形成了百余项全国首创政策或创新制度安排。此外，北京市在优化营商环境的过程中，立足首都城市战略定位，对标国际高标准，着力打造“北京效率”、“北京服务”、“北京标准”和“北京诚信”营商环境四大示范工程，既摆脱固有路线羁绊探寻新的发展路径，又突破传统观点束缚重塑政务审批和服务流程，实施了一系列改革与创新，诸多重大改革创新措施在北京先行先试。
1.企业全流程电子化登记制度
为便利企业开办，北京市建立全城通办的工商登记服务体系，实现企业设立、变更、注销全流程电子化登记。具体包括实施开办企业申领营业执照、刻制印章、申领发票、用工信息登记、银行预约开户全流程在线申报；实施“名称自主预查”、“经营范围规范化”、“系统智能审批”以及容缺受理、网上办照等措施，实现营业执照当天领取；全面推广电子营业执照，企业开办完成后，凭电子营业执照即可办理后续税务、社保、公积金、银行等开办企业事项；提供企业档案“容e查”服务，企业可以快捷、全面查询并获取带有签章和防伪水印的电子档案。
2.动产担保融资统一登记制度
为解决企业贷款难、融资难、资金统筹调度难的问题，北京市创新实施“统一登记的动产担保融资服务模式”，改变以往不同类别的动产和权利担保需分别登记的模式，使企业可以把应收账款质押与动产和权利担保作统一登记，统一申请融资；并扩展质押产品类型，协调金融机构和知识产权运营机构，使企业可以通过专利质押融资。
3.科技创新鼓励发展机制
4.建筑许可网上办和分级管理制度
在办理建筑许可方面。北京市实行施工图审查无纸化申报和网上多图联合审查，推行工程招投标交易全过程电子化，以及施工许可证全程网上办。实施环境影响评价分类分级管理，对于不同类型的项目分别采取下放、取消、上收管理权限的方式。
5.小微企业接电“三零”制度
在获得电力方面。北京市率先推出低压小微企业接电“零上门、零审批、零投资”服务，并实行客户用电线上报装，客户可线上提交用电申请，电力部门实时响应客户接电需求，并在受理客户接电申请后，由一名客户经理和一名项目经理组成服务团队，提高协同及工作效率。
6.口岸通关提前申报制度
在跨境贸易方面，北京市在全国率先建立进口“提前申报”容错机制，创新“岸边直提”新兴疏港模式，推出新版“一站式阳光价格”清单，同时大幅精简单证，将报关单、报检单合并为一张报关单，切实提高通关效率。实施文化艺术品“区内存储+区外展拍”保税交易模式，一改以往文物展拍前需送到文物部门审核的方式，转为审核人员上门审核。
7.不动产登记一网通办、一窗办理制度
8.纳税一表申请、一键报税制度
在缴纳税费方面。北京市制定了办税事项“最多跑一次”清单和“全程网上办”清单，并推行财税一体化辅助申报系统，企业财务报表可直接转化为纳税申报表，纳税人只需两到三分钟便可完成从申报准备到申报办结的全流程。推行住房公积金缴存业务全程网上办、归集业务“通缴通取”，企业两分钟即可办结缴存住房公积金业务。
9.沙箱监管与远程监管制度
（二）北京市优化营商环境取得的成效
北京市政府、区政府及其职能部门认真贯彻党中央、国务院优化营商环境决策部署，严格执行本地推进营商环境建设的方针举措，为市场主体创造了效率更高、服务更好、监管更优的发展环境。
1.行政审批改革加快推进
2.政务服务不断优化
3.监管执法更加规范
在构建更加规范有序的监管执法环境方面，北京市将刚性执法和柔性执法相结合，行政机关严格执法和市场主体自觉守法相配合。北京市在交通、住建、文化和旅游等12个行业领域率先实施了信用分级分类监管，对于信用较好、风险较低的市场主体，减少检查比例和频次；对于违法失信、风险较高的市场主体，提高检查比例和频次。此外，为慎用信用惩戒制度，确保信用惩戒的合法性、合理性，切实保障市场主体的合法权益，北京市制定了信用分级分类标准，明确失信行为和失信联合惩戒的认定范围、标准和程序，细化信用惩戒措施，开展失信企业信用修复工作。
（三）北京市营商环境面临的挑战
在肯定北京市在营商环境建设中取得令人瞩目成效的同时，也不能忽视实践中存在的问题和面临的挑战。营商环境建设是一场持久战，改革越是到攻坚期和深水区，越有硬骨头要啃，因此要攻坚克难，推动北京市营商环境工作再上新的台阶。
1.市场环境仍需改善
公平有序的市场竞争环境是良好的营商环境的重要标志，然而在准入许可、要素获取、招投标等领域，市场准入的不公平竞争依然存在，民营企业仍然要面对行政机关设置的隐性壁垒或不合理限制。在政府采购中，国有企业与民营企业之间、本地企业与外地企业之间、国内企业与外资企业之间，因所有制形式、组织形式或者股权结构的不同，而受到了采购方的差别对待。政府基于部门利益或地方利益的考量，对供应商设置符合特定经济实力、行业身份或处于特定的地域范围的高门槛或不合理条件，使一些企业难以公平参与到政府采购的竞争中。
2.小微企业融资难亟待解决
尽管北京市为缓解企业融资难出台了很多举措，但小微企业仍面临贷款门槛高、利率高、手续繁、增信难、稳定性弱等挑战。小微企业能够获得信贷取决于供给侧和需求侧双方的因素，然而在供给侧方，大中型金融企业较多，且这些企业因股东多为政府财政部门和大型国有企业，在借款时倾向于优先满足大型企业或国有企业的需求，与之相对的是，服务于小微企业的小型金融企业的数量较少。在需求方一侧，担保和信用是小微企业能否取得贷款的重要因素，实践中金融机构习惯采取传统的抵押贷款方式，企业通过知识产权质押融资还比较困难，一些企业即使获得融资担保，仍需提供相当的抵押财产，而小微企业往往缺乏足够的不动产抵押品；且由于社会信用体系建设尚未健全，私营的信用机构体系还未建立，企业依靠信用获取贷款存在较大阻碍。
3.政务服务效能还需提升
北京市的政务服务还有待从形式优化走向实质优化。具体而言，一是政府政务服务平台建设管理分散、办事系统繁杂、事项标准不一、数据共享不畅、业务协同不足等问题较为普遍，政务服务整体效能不强，办事难、办事慢、办事繁的问题还不同程度存在。二是线上服务平台和线下服务大厅对接不顺畅，电子签名和电子印章尚未在所有领域推广，在部分业务办理中，企业在政务服务平台提交电子材料后，仍需到政务服务大厅提交纸质材料；或者能够在线下完成的业务办理，要求在线上重复进行预约或申请。三是政务服务的标准化和个性化尚未很好地结合。当下政务服务虽然注重标准化建设，却不能充分满足企业对政务服务的个性化需求，定制化、多样化、智慧化的政务服务应用还较为匮乏。四是政务服务中心的一些服务人员专业化水平有待提高。在政务服务大厅的建设中，硬件设施的配置、更新都比较到位，然而政务服务工作者的队伍建设却缺乏必要的重视。一些工作人员专业能力不强，服务意识不高，面对申请人提出的业务问题，并不能准确地告知相应的政策规定和解决途径；在受理材料时，不能一次性精准告知申请人应完善或补充的材料，申请人多跑路现象仍难杜绝。
4.严格公正执法应予加强
5.政务诚信建设仍需推进
实践中，一些政府部门“新官不理旧账”、政策朝令夕改、允诺优惠不到位等漠视政务诚信的行为频发，严重损害了市场主体的投资信心。一方面，在行政机关与公民、法人签订的政府特许经营、征收征用补偿、国有自然资源使用权出让等行政协议中，行政机关不履行协议、不按约定履行协议、违法变更或解除协议的情形还时有发生，政府的诚信形象受损，并成为制约社会信用建设进程的瓶颈。另一方面，政策立而不用、立而无用，优惠政策难以落实到位的问题还比较突出。此外，行政机关往往缺乏对涉企政策的事后评估，未能充分了解掌握政策措施是否全面覆盖、精准有效、切实可行，以及企业对政策实施是否满意等信息，因而也就不能及时对政策作出调整，导致政策规定与现实运行的偏差难以纠正。
三、北京在优化营商环境评估中的成绩与不足
第三方机构依据科学的营商环境评估指标开展的量化分析和比较评价，能更为客观地展现一地营商环境建设的成就和不足。通过探析不同机构发布的营商环境评估结果，可以发现北京市营商环境建设的制度优势和薄弱环节。
（一）营商环境评估的不同维度
城市的营商环境排名是市场主体选择投资地的重要参考，为进一步提高北京市在各项评估中的排名，需要“知己知彼”，对评估的方式、指标、标准有充分的把握。尽管不同机构设计的营商环境指标体系差异较大，但基本上都包含了营商环境的核心要素，因此解构不同的营商环境评估指标体系，对北京市在营商环境建设中瞄准努力方向、找准工作重点、实现成果到分数的转换意义重大。
1.营商环境评估主体和方式的差异
营商环境的评估整体上呈现国际先行发展和国内后发创新的局面。在国际层面，营商环境的评估出现较早且指标体系较为成熟。世界经济论坛从1979年起，每年都会发布一期《全球竞争力报告》，其所构建的指标体系被认为是最早面向全球经济体的营商环境评估体系。世界银行从2003年开始对全球190个经济体的营商环境进行评估，其将主观的问卷调查和客观的法律法规梳理相结合，形成对一地国家监管环境的整体认识，并发布《全球营商环境报告》为各国改善营商环境提供借鉴和参考。经济学人智库（EUI）的《营商指标模型》以考察区域发展的市场化程度为中心，每5年会编制一次营商环境排名，评分时不仅考虑以往表现，且会评估未来5年内的营商环境转变。
2.营商环境评估指标的差异
（二）北京市在评估中展现的制度优势
国家发展改革委发布的《中国营商环境报告2020》显示，北京市在18项指标中均获评“标杆城市”。此外，北京市的“打造国际一流营商环境”被作为典型经验做法予以推广，报告指出“北京市始终把优化营商环境作为一项重要政治任务，作为政府转变职能、促进高质量发展的重要抓手和关键环节，坚持高位推动，系统谋划，狠抓落实，推动优化营商环境取得实效”。这是对北京市在优化营商环境中所做的工作给予了高度评价和充分肯定。从不同机构发布的评估报告中，可以从细微之处把握北京市在优化营商环境中展现的制度优势。
北京市的人才环境、金融环境、创新环境优势显著。根据万博新经济研究院发布的《2019中国城市营商环境指数评价报告》，北京市人才环境和金融环境位列第一。在24项软环境三级指标中，北京市的科研人才供给、政府文教投入力度、大学数量、学术文化、服务市场规模、技术成果储备等12项指标均位居首位。在万博新经济研究院2020年发布的《后疫情时代中国城市营商环境指数评价报告》中，北京市创新环境指数从2019年的第三位上升至全国首位，基础研究、企业创新、技术成果和信息赋能度等创新环境的细分指标均名列第一，创新驱动和经济增长构成了北京市经济高质量发展的核心推动力和主要动力源。
（三）北京市在评估中暴露的薄弱环节
通过评估和比较，北京市在优化营商环境方面还存在如下薄弱环节。一是获得信贷的体制机制仍不健全，中小企业获得信贷阻碍依旧较大。根据世界银行发布的《全球营商环境报告》，中国的多项指标的名次都呈现稳步上升的良好局面，然而“获取信贷”指标却在2016年至2019年出现连年下降的趋势，从第62名、第68名、第73名，到2019年下降至第80名。在国家发改委对18项指标的评估中，北京市在12项指标中取得了第一名，获得信贷指标则在剩余指标中排名最为靠后，排第六名。由此可见，北京市在获得信贷方面，与国际上的发达城市相比，还存在一些差距，需要进一步改进和提升。
四、北京市优化营商环境的完善路径
北京市营商环境建设在改革实践中面临的挑战，以及在第三方评估中暴露出来的薄弱环节，都是未来北京市优化营商环境的工作重点。“水深则鱼悦，城强则贾兴”，为贯彻落实北京“十四五”规划提出的“持续优化营商环境”要求和“打造国家营商环境示范区”目标，应对当下世界局势带来的不确定因素，缓解经济增速下行压力，北京市应在以下几方面持续推进营商环境建设，努力营造一流的营商环境，这是时代赋予其的重要使命和历史责任。
（一）引入第三方评估，强化对《条例》实施的社会监督
《条例》的出台，标志着北京优化营商环境法治化建设迈上了新台阶。在新的起点上，北京应当大力推动《条例》的高效实施，全面提升北京优化营商环境的法治保障水平。法律规范的有效实施不能完全依赖执法部门主动为之，必须辅之以相应的外部监督机制。第三方评估具有独立性、专业性、权威性的特征，与行政机关不具有隶属关系，因而能在最大程度上确保评估结果的公正性，因此在《条例》的实施中，引入第三方评估，能够充分发挥第三方机构在知识、利益和视角方面的独特优势。第三方机构通过设计一定的评估指标体系，并按照科学的方法对行政机关实施《条例》的情况作出评估，可以超脱执法机关自我督查的狭隘视角，以外部视角评估《条例》的实施现状，充分了解《条例》所确定的制度是否实施到位，是否取得了一定的社会效益或者经济效益，并发现法律实施中存在的具体问题，提出完善法律实施的具体路径。这对加强社会主体对《条例》实施的监督，更好地发挥《条例》对营商环境的保障作用具有重要的意义。
（二）扩大政府购买服务范围，全面提升政务服务的效率、质量和标准
（三）出台统一的包容审慎监管清单，进一步完善宽严相济的执法环境
营造宽严相济的监管执法环境，对维护公平公正的市场秩序，激发市场主体的创新活力意义重大。首先，市级执法机关应当出台统一的包容审慎监管清单，确定需要实施包容审慎监管的行业和领域，执法机关不能突破法律、法规、规章的规定，放任特定行业和领域的违法行为或加重打压力度。其次，执法部门要依法、科学地实施分类监管，对守法守信者“无事不扰”，对违法失信者“利刃高悬”，将双随机监管和全面监管相结合，将简政放权和加强事中事后监管相衔接。最后，要运用关联原则约束信用监管，避免信用监管手段的滥用。被纳入失信名单的违法行为应当与诚信价值密切关联，从而限定失信惩戒的范围，避免将任何行为都界定为失信行为；惩戒措施应当与失信行为的违法度相适应，避免加重对违法行为的制裁导致过罚不当；监管手段应当与监管目的有合理、必要且实质的关联，避免违反比例原则。同时，为解决信用异议和修复渠道不畅通的问题，要广泛宣传和严格落实《条例》规定的信用修复制度，为市场主体通过承诺、整改、核查、培训等方式开展信用修复提供指导和便利。
（四）进一步强化政府部门的诚信意识，完善涉企政府沟通机制