摘要：优化营商环境是新时代加快完善社会主义市场经济体制的重要任务。北京市在全国建设营商环境的改革中起着示范引领作用，当下需要把握发展大方向、找准改革发力点。世界银行营商环境评估体系对各经济体优化营商环境有着重要的指引作用，新一轮的营商环境评估体系在对旧评估体系全面反思的基础上，实现了系统性的革新与完善，对北京市进一步优化营商环境改革具有重要的启发意义。有必要认真学习新世行营商环境评估体系，主动适应国际营商环境建设趋势，并立足北京市改革的内驱力和发展方向，深入推进本土特色化营商环境建设，促进北京市营商环境高质量发展。
关键词：世界银行；营商环境评估体系；北京；优化营商环境
一、问题的提出
“十四五”时期，全面建设社会主义现代化国家新征程正式开启。新时代新发展阶段也面临着新机遇和新挑战，面对中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，必须坚持战略思维和底线思维，妥善应对国际经济政治格局深刻调整变化，坚定维护我国国家利益和经济安全，努力实现“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续”的发展。优化营商环境是经济发展的体制性、制度性安排，营商环境的优劣直接影响市场主体的兴衰、生产要素的聚散、发展动力的强弱。2017年7月17日，在中央财经领导小组第十六次会议上，习近平总书记要求北京等特大城市要率先加大营商环境改革力度。2018年11月5日，习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式上作主旨演讲时提出，要“营造国际一流营商环境”，并强调“营商环境只有更好，没有最好”。习近平总书记提出营造国际一流营商环境这一时代命题，具有重大历史意义和战略价值。
2022年2月4日，世界银行发布新一轮营商环境评估指标体系（BusinessEnablingEnvironment，国内暂无权威翻译，且据世界银行介绍该名称将在考虑世界银行品牌影响力后进行优化，为行文方便，以下暂简称为“BEE评估体系”）草案，用来替代2021年9月停止的DB评估体系。BEE评估体系相对于DB评估体系做了哪些调整与变化，以及为什么改变，对于北京市下一步深入推进优化营商环境改革具有重要的启发意义。本报告将立足北京市优化营商环境的内驱力和发展方向，分析BEE评估体系的主要特征，从主动适应国际营商环境建设发展趋势与深入推进本土特色优化营商环境改革两个维度阐述BEE评估体系给北京市优化营商环境带来的启示。
二、准确把握新评估体系的主要特征
随着2022年2月世界银行公布新的营商环境评估体系BEE项目征求意见稿，持续开展了近二十年的DB项目正式退出了世界营商环境的历史舞台，也标志着世界银行对全球商业环境的评估进入新阶段。BEE评估体系和评估工作的目的是为“市场主体发展”（privatesectordevelopment）提供量化的营商环境评估。定量评估将会产生“精细数据”和基于这些数据的报告，每年定期发布，覆盖全球大多数经济体。“市场主体发展”有三个特征：一是通过创新和创业实现经济增长，二是市场参与者享有的各类机会更加平等，三是进一步确保经济的长期可持续性。市场主体的发展是由私营企业家的努力和聪明才智推动的，但也受到一系列公共政策和法规的影响。有益的商业环境能够激励新公司的成立，促进现有企业的发展，创造良好的就业机会，以及推动非正规企业向正规企业的过渡。
相较于DB评估体系，新的BEE评估体系有以下几个主要特征：一是其产生与构建以对DB评估体系的全面反思为基础，对既往DB项目评估过程中存在的制度性、体制性问题进行了较为深刻的反省；二是尽管其在评估视角、主题选择、数据收集、指标体系和覆盖范围等具体内容方面有差异，但是基本方法与价值内核并无实质性的改变；三是根据目前世界各方反馈的信息来看，一方面世界银行对营商环境的评估更加尊重多元化的差异性现实，另一方面，未来的评估会更加注重个性化与实质性的评价。
（一）全面反思DB评估体系
（二）评估体系的变与不变
1.新指标体系的新变化
通过对世界银行新旧营商环境评估体系进行横向对比分析，有如下几方面的要素存在较为显著的差异。
六是对评估对象的覆盖范围进行了扩大。DB评估体系主要对191个经济体中的主要商业城市和11个经济体中第二大商业城市的营商环境进行统一的评估，我国大陆地区的排名向来依据北京市与上海市两地的评估得分。按照BEE评估体系将尽可能地覆盖更多的国家及其城市。
七是对以得分排名评估经济体表现的方式进行了调整。BEE评估体系将根据指标评估结果的量化体现被评估经济体的营商环境情况。目前可量化的指标是否产生总分或以何种权重比例计算方式形成总分尚待确定，但世界银行将摒弃高度重视总体排名以最大限度地提高公众利益并推动改革的思路，避免围绕排名大肆宣传。这一点同样也是对于既往DB评估体系反思的回应举措。
八是评估结果的更新频率变得更加务实。此前DB评估体系每年发布《营商环境报告》作为年度评估的最终结果，而BEE评估体系的评估结果根据数据类型对更新频率进行了区分。根据专家咨询得出的指标数据更新频率仍是以年为单位，从企业层面调查获得的指标数据则可能以三年为一个周期进行更新。这样的设计充分考虑到了两种数据类型的特点，不再以结果为导向，凸显了新评估体系务实的特征（DB、BEE评估体系横向对比见表1）。
表1DB、BEE评估体系横向对比（略）
2.新指标体系的老内核
（三）反馈信息预示的趋势
首先，大多数意见认为新的BEE评估体系相较于原先的DB评估体系，在评估视角、评估范围、数据收集、指标设计等方面有了比较显著的改善，或许更能够反映各经济体营商环境的客观情况，并通过一个整体性的统一标准进行比较。业内对新的BEE评估体系普遍寄予了厚望，期待其能够实现“倡导政策改革”与“为经济研究和具体政策建议提供信息”两重面向的评估目标。可以预见，下一阶段的世界银行营商环境评估又将成为引领世界各经济体进行优化营商环境改革的风向标。
三、主动适应国际营商环境建设发展趋势
（一）认真学习BEE评估体系
表2BEE评估体系的利弊权衡（略）
（二）加强提升数字化能力
这对北京市下一步优化营商环境的启示就在于需要加强提升数字化能力，尤其是政府机构间信息互联互通的情况。加强提升数字化能力在我国也有充分的政策支持和实践基础。党的十九届四中全会明确提出“推进数字政府建设”，全国各地为实现“数字中国”战略因地制宜地开展了积极的实践，具体体现为“用数据治理”向“对数据治理”转变以及“公共服务的供给侧”向“公共服务供给侧与需求侧并重”转变这两大转变。学界研究也认为，“互联网+政务服务”通过利用现代信息技术，对政府数据资源进行有效配置，实现政府部门之间的信息集成与共享，从而达到业务流程的优化与协同，有助于实现政府的协同性、开放性和智慧性治理，推动政府治理现代化，提升政府公共服务的质量与水平。北京市的营商环境5.0改革强调“数字化引领”，在其规定的主要任务中，数字赋能是实现营商环境高度市场化的重要手段。依托数字技术，可以有效推动公共资源交易更加公开透明、构建高效便捷的政务服务体系。
（三）重视环境可持续性发展
正如BEE评估体系所指引的，环境可持续性发展应当成为下一阶段世界营商环境建设中的重点。一方面，生态文明是人类文明发展的历史趋势，生态环境和资源的可持续性直接关系到经济发展的可持续性；另一方面，全球气候变暖、极端气候现象愈加频繁、大气污染等环境问题对于商业主体的生产、经营成本影响越来越大，无论从承担企业家社会责任的角度还是企业追求更高经济效益的角度，环境可持续性都是市场主体十分关心的重要问题。
（四）提升营商环境建设的专业性
根据BEE评估体系所体现的特征，未来优化营商环境的另一个重要趋势是专业性更强。世界范围内的普遍情况是，优化营商环境的事业发展到了新的阶段，既往的摸索式、粗放型、低水平的改革举措已不再适应市场主体对营商环境更高质量发展的期待，在建设和评价营商环境时将更加强调重视来自专业人士的意见和判断。比如BEE评估体系更加注意评估数据收集的质量，力图提升评估实效与可信度。在重要的数据收集环节大幅减少标准化案例的使用，并进一步强调来自专业人士和行业机构的数据，企业直接调查占比相对较小，只涉及7组指标。
（五）追求个性化的竞争力
四、深入推进本土特色优化营商环境改革
BEE评估体系给北京市优化营商环境带来的又一重要启示是必须深入推进本土特色优化营商环境改革。正如上文所述，BEE评估体系既是对DB评估体系的全面反思与超越，又是对营商环境建设最新理论与实践成果的融合，同时面向对既有评估活动的改良与未来改革的预判。并且，BEE评估体系所昭示的一个重要趋势即是在优化营商环境时需要更加强调特定国家背景下个别改革的细微性和特殊性。因此，北京市在主动适应国际营商环境建设发展趋势的同时，需要注重对本土特色营商环境改革的关切，要牢牢把握优化营商环境改革的重点方向，对此前在DB评估体系下的做法进行深刻反思，对切实有效的做法继续贯彻、完善，对不足或问题要及时纠偏、纠正。
“十三五”期间，北京市深入贯彻习近平总书记关于北京等特大城市要率先加大营商环境改革力度的重要指示精神，认真落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革优化营商环境的决策部署，取得了一系列开创性制度突破，连续两年在国家营商环境评价中综合排名位列第一，作为世界银行营商环境评价样本城市，为中国排名的大幅提升作出了“北京贡献”，实现了首都营商环境由“跟跑”到“领跑”的跃升。在这个过程中积累了很多的成功经验和可行做法，值得继续深入推进；同时在优化营商环境改革的过程中，也暴露了诸多的不足和问题，在进一步优化营商环境的工作中，也应有相当的努力用来补足短板。
（一）固化DB评估体系促成的改革成果
自DB评估体系实施以来，北京市为优化营商环境实施了诸多的改革（见表3），取得了一系列突破，整体上市场环境更加公平便利、法治环境更加公平公正、投资贸易更加自由便利、政务服务更加便捷高效。其中为提高“开办企业”“获得电力”“登记财产”“缴纳税费”“跨境贸易”“获得信贷”等指标得分所作的努力，正是因应世界银行评估而作出的制度性变革，体现了作为指标城市的时代使命感和改革担当精神。
表3DB评估体系促成北京市优化营商环境的主要改革（略）
表3DB评估体系促成北京市优化营商环境的主要改革-续表（略）
诸多改革举措经过实践检验，对于优化营商环境而言是行之有效的制度供给，也为我国在DB评估体系下的世界排名作出了巨大的贡献，通过图1即可直观感受到。
图12006～2020年中国DB排名（略）
注：需要注意的是，自《2004年营商环境报告》以来，排名方法发生了变化，包括《2016年营商环境报告》中的方法升级，这影响了经济体的相对位置。因此，这些排名在不同时期并不具有严格的可比性。但整体上，我国在世界银行评估中排名呈上升的趋势。
而对于中国改革获得的巨大成功，世界银行将原因归于以下六个因素：高层领导对改革议程的重视、地方政策的试验、对改革议程的贯彻执行、私人部门的积极参与和有效沟通、数字技术和电子政务服务的广泛使用以及国际知识共享。对于北京而言，固化DB评估体系促成的改革成果除了进一步细化、完善既成的制度性措施，更要坚持我们前述的独特优势，利用好高位推进的科层效率、先行先试的基层智慧、上下一心的体制优势、共治共享的合作理念、数字行政的科技支撑和包容开放的国际视野。
（二）强化良好亲清政商关系
政商关系是营商环境的核心问题，营商环境与政商关系之间呈现一种明显的互嵌关系。改善政务服务、保护市场主体的种种举措，实际上都是为了进一步厘清政府和市场、官员和企业家的关系，从而降低企业的制度性交易成本。能否持续建设健康稳定的政商关系，直接影响营商环境的质量。
中国的政商关系常常被视为“国家渗透市场经济”模式的典范，具有国家主导、非制度化的特点。基于不同强度的政绩—业绩纽带，不同层级的政府官员与不同规模的企业之间形成了多面向、多层次、多维度的地区增长联盟和政商综合体。这一传统的政商关系在总体上弥补了长期以来国家层面对于民营企业制度化保障之不足，为中国的高速经济增长提供了重要的准制度基础。但传统的政商关系在现实中也带来了政企合作的相机性和不确定性以及政商合谋、寻租和腐败等问题，这一状况也令我国的营商环境长期饱受国际诟病，严重制约了营商环境的建设。
（三）全面深化“放管服”改革
政府打造营商环境有三条成功路径：新加坡式“大政府”高效管控路径、中国香港式“小政府”自由开放路径、爱尔兰式“需求引导”路径。而不论哪一条路径，都立足本经济体的实际情况，最大限度地发挥政府监管效能。“放管服”改革的本质是全面清理政府现有职能，从激发市场主体活力的角度出发，厘清政府、市场和社会的关系，实现政府职能的法定化。既有的实践表明，全面深化“放管服”改革是适合我国优化营商环境的正确路径。
2021年11月，国务院印发《关于开展营商环境创新试点工作的意见》，强调要对标国际一流水平，聚焦市场主体关切，进一步转变政府职能，一体推进简政放权、放管结合、优化服务改革，推进全链条优化审批、全过程公正监管、全周期提升服务，推动有效市场和有为政府更好地结合，促进营商环境迈向更高水平。对于北京市而言，应妥善处理以下几个关键关系问题。
一是要将“放管服”作为一个有机整体，协同推进简政放权、放管结合、优化服务，形成制度闭环。具体来说，既要坚持市场本位，发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要做好放管结合，改变重审批、轻监管的理念，大力改革创新监管方式，进一步深化以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，还要坚持以人民为中心的发展理念，强化服务意识，转变服务理念，从利企便民出发优化服务流程，提高办事效率，提供更加公平方便可及的服务，最终实现让企业在公平、透明、便捷的环境中公平竞争、健康发展。
二是要注重工作理念与方式方法的创新，以实现更高的改革目标。不同于监管重心集中在生产安全及产品质量等有限监管维度的制造业时代，随着服务业、金融业、“互联网+”产业的飞速发展，创新模式不断涌现、产业容错空间需求逐步增大，传统的监管方式难以应对。应在总体风险可控的条件下，给予创新模式一定的容错空间，尝试运用“监管沙盒”等创新监管模式和大数据、人工智能等科技支撑手段，进一步提升“放管服”的实效。同时要利用好北京市的优质资源，更好地发挥接诉即办的制度优势，探索推动企业合规建设。
（四）以法治引领和保障改革
营商环境的法治化是营商环境市场化、国际化的关键，是构建新发展格局、实现“发展型法治”的保障。优化营商环境永远在路上，改革总在进行时，法治对改革的引领与保障作用，着重体现在以下几方面。
首先是法治为营商环境提供制度化保障。一方面，法律的正义性和可预测性天然地能够满足营商环境所要追求的公平、透明、稳定的价值目标。另一方面，法律是对现实的反映，法治在为市场规则定规矩的同时，也会因应市场的变化进行适配性的调整，保证营商环境始终处于法治化的框架之下。比如此前我国以世界银行评估为契机，在不伤害其他法益价值的情况下，启用法律简易修订程序，保持法律的市场适应性，完成了8部法律数十个条款的修订，以及一系列行政法规、司法解释、政策规则的出台。下一步应当继续完善法律体系，以企业实际需求为出发点，在提升服务意识的基础上，进一步完善政策框架、法律体系建设，细化法律执行举措和对应机制等。
（五）以评估监督和促进改革
世界范围内的经验共识和我国既有的实践均证明，对营商环境的建设情况进行评估，能够对改革起到监督和促进的“以评促建”作用。
另一方面，构建适合北京市的营商环境评估体系需要着重考虑实施过程中的可操作性，充分发挥制度优势。国家发展改革委发布的《中国营商环境报告2020》显示北京市在18项指标中均获评“标杆城市”，并总结出了北京市的成功路径，即始终把优化营商环境作为一项重要政治任务，将其作为政府转变职能、促进高质量发展的重要抓手和关键环节，坚持高位推动、系统谋划、狠抓落实，推动优化营商环境取得实效。优化营商环境作为一项长期复杂的系统工程，必须有明确的建设目标。中国在20世纪90年代中期引入了基于目标驱动的政府官员绩效管理体系，并建立了正式的“目标责任制”。结合我国行政体制与行政监督的实际情况，可以通过绩效考核评价进一步完善。一是明确各部门任务分工和任务完成时限，制定绩效评估标准和检查管理办法，以包括专家考评组综合评估、企业公众评议、日常考核、第三方机构评估在内的多种考核形式进行考核，并定期通报结果；二是各部门要把细化的营商环境指标作为年度绩效考核的重要指标，纳入领导干部任用评价体系以及工作考核体系，以此实现上级考核与外部社会监督的双重驱动。