违法建筑的权利人包括所有人、建设人、管理人和实际使用人等不同主体，城市综合管理行政执法机关应在查清案件基础事实的前提下，根据违法建筑查明时的状态认定其权利主体。在没有证据证明违法建筑为现有使用人所建设、所有或管理的情况下，不宜将实际使用人直接认定为违法建筑的实际管理人和所有人，亦不能对实际使用人直接作出《强制拆除决定书》。
基本案情
某年9月21日
某区城市管理综合行政执法局（以下简称某区城管局）发现某汽车销售服务4S店南侧院内存在一处砖混结构房屋（以下简称涉案房屋）涉嫌违法建设。经现场检查、勘验，某区城管局制作了《现场检查笔录》《现场勘验笔录》，并要求涉嫌建设主体即本案申请人出示该房屋的建设工程规划许可文件，但申请人公司职工王某某未能出示。因申请人未按要求到某区城管局谈话，某区城管局未能确定申请人或其他主体系涉案房屋的建设人、所有权人及管理人。
某年9月23日
原北京市规划和国土资源管理委员会认定涉案房屋未依法取得规划许可。
某年10月27日
某区城管局对申请人原法定代表人进行询问，其否认涉案房屋由申请人建设、所有或管理。
某次年11月4日
某区城管局对涉案房屋进行复查，涉案房屋仍未拆除。
某次年11月15日
某区城管局作出《催告书》，将《催告书》在涉案房屋现场张贴送达，并在其官网上公告送达。
2022年4月26日
为进一步核实情况，某区城管局对申请人现法定代表人进行询问，其认可涉案房屋所在地块为申请人所使用，因其系2019年接手该公司，对涉案房屋之前被认定为违法建设以及某区城管局曾送达《公告》《催告书》等并不清楚，但涉案房屋仍未成功补办建设工程许可证等规划许可文件
2022年10月28日
某区城管局向申请人作出《强制拆除决定书》，并直接送达申请人。申请人向某区政府申请行政复议，请求撤销《强制拆除决定书》。
复议结果
本案中，某区城管局在未彻底明确涉违法建设行主体时，向申请人作出《强制拆除决定书》，将申请人直接认定为涉案房屋实际管理人和所有人，要求其拆除涉案房屋并告知其逾期不履行的后果，属于事实不清，证据不足。行政复议机关决定撤销被申请人批准某区城管局作出的《强制拆除决定书》，责令被申请人自收到本行政复议决定之日起，在法定期限内重新作出处理
复议辨析
某区城管局作为某区的城市管理综合执法机关，有对涉案违法建设进行查处和执行被申请人对违法建设实施强制拆除决定的法定职责，某区政府具有批准下属职能部门对辖区内违法建设强制拆除的法定职责，故申请人对该《强制拆除决定书》不服申请行政复议，被申请人是适格的行政复议被申请人
违法建筑的处罚对象应为违法建筑的建设单位、所有人和管理人。单纯的使用人主观上没有违法故意，客观上没有违法行为，不应简单直接认定为违法建筑行政处罚的相对人。
本案中，申请人认可其为涉案房屋的现有使用人，但并其未明确承认、亦未提交证据证明涉案房屋为其建设、所有或管理。此种情况下，无法证明申请人取得了违法建筑的所有权和占有权，亦不能直接让其概括承受消除违法建设违法状态的相应责任，因此不宜将其直接认定为违法建筑的实际管理人和所有人，亦不能对其直接作出《强制拆除决定书》。
案例启示
本案对如何确定拆除违法建筑行政相对人具有借鉴意义，在拆除违法建筑行政案件中，准确作出罚款、拆除等处罚决定，首要前提是准确认定行政相对人。
如果针对违法建筑只能确认现有使用人，但没有证据证明违法建筑为现有使用人所建设、所有或管理，则不宜将实际使用人直接认定为违法建筑的实际管理人和所有人，亦不能对实际使用人直接作出《强制拆除决定书》。
法条链接
《中华人民共和国行政处罚法》第四条
公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条
在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条
未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
《北京市禁止违法建设若干规定》第七十八条第二款
执法机关对无法确定违法建设当事人的，可以在公共媒体或者该建设工程所在地发布公告，督促违法建设当事人依法接受处理，责令其限期拆除违法建设，告知其逾期不拆除的，执法机关将依法实施强制拆除，公告期间不得少于十日。公告期间届满后六个月内无人提起行政复议或者行政诉讼的，依法强制拆除或者没收。