——海南省预算管理一体化建设成效显著
本报记者张曦文
近年来，海南省财政按照财政部预算管理一体化工作要求，以为全国推进预算管理一体化树立标杆为目标，勇于担当，锐意进取，积极推进预算管理一体化建设。目前，海南省预算管理一体化建设成效显著，是首批完成一体化系统研发上线的省份之一。预算管理一体化的“海南模式”有力地支持了全国预算管理一体化工作，青海、西藏、大连、北京、四川、重庆等省份都选择“海南模式”开展本地一体化建设。
攻坚克难全力以赴投入新系统的研发
2020年3月，财政部印发《预算管理一体化规范（试行）》（以下简称《规范》）和《预算管理一体化系统技术标准V1.0》（以下简称《标准》），并将海南作为第一批实施省份之一。
“这既是海南财政的荣幸，更是责任。尽管海南财政信息化工作起步相对较早，具有一定的基础，但要实现当年预算一体化系统上线运行的目标，仍然面临重重困难和压力。”海南省财政厅厅长蔡强说。一方面，海南面临自身系统的升级改造和整合的任务；另一方面，还需保障跟从省份的改革需求。
为此，海南省财政厅举全厅之力，在政府财政管理信息系统的基础上，高定位、高标准、高质量启动预算管理一体化系统建设。省财政厅成立由厅长任组长，其他厅领导任副组长，各业务处室负责人与省国库支付局分管领导为成员的预算管理一体化建设工作领导小组。领导小组下设预算组、执行组和科技组三个工作小组，明确分工，责任到人，切实将预算管理一体化建设工作落到实处。
为了高质量建设预算一体化系统，海南省财政厅着力在高水平制定预算一体化系统试点实施方案上下功夫。按照“全省一盘棋”的理念，研究制定全省统一的项目管理办法，建立全省统一的项目库，加强预算一体化系统顶层设计，确保达到通过预算一体化系统支撑财政管理的目标。
同时，高标准稳步建设系统。一方面，以《规范》为蓝本，制定一体化系统业务需求。对照《规范》，梳理了预算编制、预算批复、预算调整调剂、预算执行、会计核算、决算等预算管理各环节现有业务与《规范》的差异，主动调整现有业务，将《规范》要求的各种业务控制规则嵌入到一体化系统，确保业务百分百符合《规范》要求。另一方面，以《标准》为开发指南，构建一体化系统底层标准规范数据存储结构。
“一体化系统在设计之初就融入了高性能、国产化及自主安全可控的要求，引入了微服务架构，实现了功能微服务化，充分发挥云平台计算性能。海南一体化系统基于微服务架构设计开发，未来将促成财政一体化系统+云平台的应用体系的建设，为省级大集中部署奠定基础。”海南省财政科技服务中心主任文昌旭告诉记者。
为了提升系统操作能力，海南省财政厅加强对市县的培训，培训到各市县财政局每个业务人员。采取分批轮训，每个人至少轮训三次。此外，省财政厅还组织录制了57个培训短视频，上传至省财政厅科技服务中心公众号，方便有关人员随时随地学习。
实现“横向到边、纵向到底”动态监控
在财政部的指导下，海南省顺利实现了全省财政预算管理一体化。这是省级财政部门运用系统思维理念，推动海南财政预算管理“制度+技术”变革带来的成果。通过建立储备机制实行支出项目化管理、搭建管理闭环实现动态跟踪反馈、实行项目库全省统建统管等举措，创新自动生成规则、追踪规则、控制规则，实现“横向到边、纵向到底”的动态监控，确保预算管理规范安全高效。
在一体化建设中，海南省以项目库为支撑，建立“职能职责—活动—项目—任务”项目库管理框架，预算部门所有项目必须在职责框架内申报。项目实行代码管理，由系统依据规则自动生成，与项目一一对应，具有唯一性，为统计分析项目资金安排、资金支出、实现省级直接监督县级项目支出奠定基础。
在衔接贯通各业务环节上，以预算项目为基本单元，贯通项目储备、预算编制、预算执行、会计核算、决算等预算管理各业务环节，形成完整的管理闭环，实现了同级财政部门和预算部门之间预算数据“横向到边”的互联互通。
在衔接贯通上下级财政间业务上，下级必须通过系统接收上级下达的指标，不能手工录入，在安排使用上级资金时，与上级下达的指标建立关联关系，上级则可以通过预算项目代码和指标代码实时掌握下级资金使用情况，并追踪到最末端的收款方，真正实现“纵向到底”。
同时，建立项目全生命周期管理机制。以项目为主线，在系统内汇集从项目申报管理、预算安排到预算执行、绩效评价、决算报告的全生命周期流程，促进预算编制与预算执行、绩效评价各阶段环环相扣，实现从“以预算资金分配为核心”向“以预算项目管理为核心”的转变。
“一体化系统通过‘业务规范+技术控制’的方式，推动建立起全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，形成财政业务顺向衔接、逆向反馈的‘闭环’，实现了财政资金的全生命周期管理和动态监控。”海南省财政厅预算管理局副局长周德阳说。
通过上线预算管理一体化系统，有效促进了财政资金使用规范安全。财政部门与预算单位直接建立起互联互通、共同监督的管理体系，实现“横向到边、纵向到底”的动态监控，横向可监控每一笔资金的详细支付情况，纵向可追踪对下转移资金的使用情况，动态监控贯穿于业务每个环节，全省财政每年支付达近300万笔，差错笔数0笔，涉及资金2000多亿元，促使财政资金管理更加科学规范、公开透明，一定程度上预防违法违规及腐败行为的发生。
多措并举争当预算管理一体化尖兵
海南省是第一批完成一体化系统研发上线的省份之一，预算管理一体化建设成效显著，同时也为跟从省份提供了很大的技术支持、人力支持。
建立自动生成规则。一体化系统与组织、人社部门的系统互联互通，实现人员信息共享，不需预算单位录入；通过人员、单位、资产等基础信息，自动形成人员类项目预算和公用经费项目预算。建立采购品目与资产分类、政府购买服务的级联关系，实现采购预算与资产配置预算、政府购买服务预算相互自动生成。梳理单位预算、部门预算、政府预算的对应关系，实现部门预算草案和政府预算草案自动汇总。
建立追踪规则。海南以预算管理业务流程为主线，通过统一、固化的会计复式记账核算规则，系统自动对预算指标管理业务或事项进行会计核算，记录预算指标的批复、分解、下达、调整、调剂、执行和结转结余等全生命周期过程，上级部门可通过系统实时监控转移支付项目预算的分配进展情况，预算管理实现“横向到边、纵向到底”。
“举例来说，省财政安排民政发展专项资金1.02亿元，其中分配给三亚4703.1万元。实施一体化之前，省财政厅是无法实时掌握三亚分配使用这4703.1万元的情况，若需要了解掌握，只能让三亚报送或者到三亚查看，这种监管方式也导致了很难实施财政资金全面监管。”周德阳说。
“实施预算一体化后，可以通过系统实时掌握三亚对资金的分配情况。”文昌旭一边在系统上操作演示，一边告诉记者，“三亚民政局1374.1万元、三亚救助站95.5万元、三亚市育才生态区管理委员会106.5万元、海棠区349.5万元、吉阳区648.5万元、天涯区1071万元、崖州区1058万元……”在一体化系统界面，资金情况一目了然，还可以进一步追踪资金的使用。
建立控制规则。收入规模控制支出规模，政府预算规模控制部门预算中财政拨款规模，部门预算规模控制单位预算规模。人大批复预算后，一体化系统直接生成相应的预算指标。执行中，所有支出必须有预算指标，无预算指标不能支出。
“政府预算以前未纳入系统控制，导致部分市县资金用超了，还未发现，容易产生财政风险。实施预算管理一体化后，收支建立了匹配关系，编制环节控制了超支行为，执行环节实际支出超过实际收入，也能实时掌握，及时有效控制了财政风险。”周德阳说。
为高标准自贸港建设提供现代化财政信息支撑
“十四五”对于海南自贸港建设来说是尤为重要的五年，2025年海南将全岛封关运作，海南将真正开启全新的篇章。
“高标准的自贸港建设需要现代化的财政管理体系，现代化的财政管理必须依托现代化的财政信息支撑。”蔡强表示。
下一步，海南财政将进一步优化现行预算管理一体化系统，为构建符合自贸港建设需求的现代化财政管理体系提供强有力的保障，重点在以下方面进行有益探索。
——探索零基预算管理系统化。针对预算部门储备项目意愿不强、编制责任不够清晰、项目预算质量不够高等问题，海南财政将推行零基预算，探索在一体化系统中建立以重要性、成熟度及绩效管理为标准的项目预算评分管理机制，对项目预算进行评分。结合财力优先安排条件成熟的重点项目，打破预算基数，做到年度预算安排能增能减、有保有压，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。
——探索全面实施预算绩效管理系统化。在全面实施项目绩效管理的基础上，探索建立政府预算、部门预算和单位预算的总体绩效指标体系，以评价财政资源配置效率，衡量部门和单位整体业务实施效果。将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收入和支出全部纳入绩效管理。深入推进绩效管理信息化水平，同步进行预算分配与绩效目标分解，健全预算执行进度和绩效目标实现程度“双监控”。创新预算管理方式，探索在一体化系统中构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。
——探索债券科学管理系统化。研发一体化系统债务管理功能模块，实时反映地方各级政府的政府债务总体情况，包括债务限额、债务余额、债务风险等。建立债务与预算项目、资产的关联关系，系统自动测算每年债务还本预算。完整反映项目建设期债务使用情况，项目运营期项目收支情况。通过系统化手段，严堵违法违规举债融资的“后门”，着力加强风险源头管控，严格项目审核，控制债务规模，强化债务管理，杜绝新增隐形债务，上新项目、铺新摊子。
——探索建立数据分析利用模型。探索将财政数据分析应用功能纳入一体化系统建设，运用大数据分析技术手段，以全省财政数据为主线，并结合税务、发改等外部数据，构建财政数据分析主题模型，实现一体化系统与大数据应用的深度融合。利用大数据应用分析对预算管理各个环节结果反馈和辅助决策管理，促进一体化系统智能化，更好发挥财政在国家治理中的作用。