导语：如何才能写好一篇农村基本经营制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
党的十八届三中全会结束后，韩长赋将调研第一站放在了陕西，调研内容包括职业农民培育工作、现代农业转型、土地确权登记。
韩长赋说，“我们就是要走家庭农场和专业合作社的路子，去实现农民家庭增收、农业增效，从传统身份农民向职业农民的转变、从传统农民向现代农民的转变”。
保障农民权利
韩长赋认为，十八届三中全会作出的决定中关于深化农村改革的内容部分特别强调了保障农民权利、增强农村活力、促进城乡统筹、建立体制机制，这四个方面体现了深化农村改革的目的、内容、方法和要求。
韩长赋指出，新形势下深化农村改革，要处理好胆子大与步子稳的关系，农村改革要在解决矛盾中获得前进。
守住农村基本经营制度底线
涉入攻坚期、深水区的农村改革，该如何操刀？
韩长赋认为，要坚持稳中求进，坚持改革政策取向、基本面，就是基本经营制度、强农惠农政策不动摇；要统筹兼顾“三农”，尊重农民主体地位，同等重视农业、农民和农村；要坚持城乡联动改革。坚持农村改革和城市改革一并设计、一体推动，发挥工业对农业的辐射带动作用、城市对农村的支持反哺作用，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；要搞好试点试验；要加强底线思维，必须遵循保障农民物质利益和民利的基本准则，守住农村基本经营制度这条底线。
今年8月，韩长赋就曾撰文指出，“构建新型农业经营体系，必须完善农村基本经营制度”，首先要稳定土地承包关系。
农村基本经营制度指农村土地的所有制制度和经营管理制度，也可简称为农村土地制度。十七届三中全会指出，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度”。
（一）土地承包经营权流转的概念
农村土地承包经营权流转（简称农村土地流转）就是指农民可以将自己承包的村（组）集体土地部分或全部以转包、出租、互换、转让、入股等方式转移给第三方经营，原承包方或第三方向村（组）集体履行原承包合同的行为。
（二）土地承包经营权流转的特点
根据调查，当前安阳县农村土地承包经营权流转呈现如下特点：
1.土地流转规模扩大。截至去年年底，安阳县土地流转面积达到了21344万平方米，居全市第一。增加农民收入，调整农业结构成为农村工作的重点。高度重视农村土地的流转，采取有效措施大力促进土地承包经营权的流转。
2.土地流转区域不断扩张。过去，农村土地承包经营权流转主要发生在安阳县的东半部土地面积较多的乡镇。由于家庭收入对土地依赖度高，西半部土地流转情况很少发生。如今，这种局面已经发生改变，土地流转扩展到全县范围。
3.土地流转形式多样化。目前，农村土地承包经营权流转有多种形式，大致有转包、转让、出租、互换、入股等形式。
4.土地流转的利益分配多样性。农村土地流转的利益分配正从过去“先有集体统一收入，再分配补偿给流转土地的农户”的单一形式，发展为集体统收统分、农户直接转包获取土地流转收入、农户入股合作经营、集体与农户共同入股参与分红等多种形式共存。
二、土地承包经营权流转现状及存在的问题
（一）现状
1.管理服务体系健全。安阳县及13个乡镇成立了农村土地流转服务大厅，村均配备土地流转信息员队伍，为流转双方提供了信息平台。
2.通过广泛深入宣传和通过不同形式的讲课，土地流转的有关政策非常透明。
3.安阳县在土地流转的探索与实践中，积累了许多经验，专门编写了《推进土地流转发展现代农业―――安阳市土地流转资料汇编》，对安阳县的土地流转工作具有很好的借鉴作用。
（二）存在问题
1.供需有矛盾。有意向流入的较多，而愿意将土地流出的农户不足。
2.流转程序和办理手续不规范，流转合同不规范。
4.土地承包经营纠纷较多，难以及时有效化解。
5.常规农业仍然是主流，高效、特色、现代农业发展不足。
三、应处理好几个关系
1.正确认识和处理好流转与坚持农村基本经营制度的关系
坚持农村基本经营制度是保证农村土地承包经营权流转制度的前提和制度保障，只有坚定不移地坚持农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，农民才有可能充分行使好土地承包经营权流转权利，从根本上消除流转的后顾之忧。
2.正确认识和处理好流转与发展现代农业的关系
土地承包经营权流转是发展规模经营和现代农业的一个途径。在我国人多地少、农村人口占多数的基本国情下，将农户组织起来发展多种形式的联合与合作，特别是通过发展专业合作实现规模经营，更为现实。
3.正确认识和处理好流转中政府与市场的关系
土地承包经营权流转本质上是一种市场行为，要明确流转的主体是农户而不是干部，流转的机制是市场而不是政府。土地是否流转和以什么方式流转，都应尊重农民的意愿，由农民自己做主，任何组织和个人都不得强迫或者阻碍流转。
关键词土地承包经营权流转；户籍制度；城乡二元体制；全国社会保障体系
中图分类号F301.1
文献标识码A
doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.016
土地承包经营权，是指公民或集体经济组织及其成员对集体所有或国家所有由集体使用的土地享有的占有、使用、收益的权利。《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)在“用益物权”一编规定了“土地承包经营权”，将这一权利明晰为一种具有财产属性的用益物权，结束了几年来对其根本属性的争论，进而促进了土地承包经营权走向商品化和资本化。法律为土地承包经营权的流转提供了稳固的制度保障，繁荣的土地承包经营权二级交易市场的形成理应指日可待。
但是，在现实中，土地承包经营权并未如立法者所愿，通过市场交易创造出更大的价值，种种制约因素的掣肘，致使其实践成效大打折扣。其中，户籍制度便是诸多亟需克服的制约因素之一。随着我国完成由计划经济向市场经济的转型，户籍这一形成并发展于计划经济时期，以稳定社会、保障经济建设为目的而建立的旧制度愈发制约着经济发展和社会进步。当前，我国正处于改革开放向纵深发展之际，人口的大规模迁移，特别是农民进城务工已经成为与城市化进程相伴的社会趋势。然而，现行城乡二元的户籍制度却阻断了作为农民工进城务工配套制度出现的土地承包经营权流转的可行性与有效性，致使我国出现了城市化进程不彻底和农村土地制度改革低效率的双重不利局面。因此，我们需要在认识和分析户籍制度与土地承包经营权流转相互关系的基础上，提出以户籍制度改革为核心完善土地承包经营权流转的制度建议。
1土地承包经营权流转的理论基础与现状
理论上，土地流转包括土地归属关系的流转与土地利用关系的流转两方面。其中，土地归属关系的流转，是指土地所有权关系的转变，如土地的买卖、赠与、征收等；土地利用关系的流转，是指在土地所有权不变的前提下，土地利用关系在主体之间发生转变。社会主义公有制的所有制形式决定了我国的土地属于国家或者集体所有，不存在土地私有的现象。因此，我国土地权利交易市场的客体为土地使用权，而非土地所有权，土地流转实际上仅指土地利用关系的转变。具体到农村土地权利交易而言，主要是指土地承包经营权的流转，即在不改变集体土地所有权性质及其农业用途的前提下，土地承包经营权在二级交易市场上发生的权利主体的转变，包括转让、出租、入股、互换、抵押等多种形式。
从现实情况来看，尽管我国的土地承包经营权流转市场已经初具雏形并日渐成熟，但近年来，这一市场的发展并不如人们所预期之繁荣顺畅。事实上，虽然我国的法律与各项配套政策已经为土地承包经营权的流转提供了依据与基础，但现实中各种制约因素仍然在对这一过程发挥着制约作用。一方面，土地承包经营权无法完全走人交易市场，真正作为生产要素供给手段的功能难以发挥，土地资源优化配置难以实现；另一方面，农民通过土地承包经营权获取资本性收入的预期难以达到。因此，促进土地承包经营权的流转必须减少上述阻碍因素，使土地使用权能够充分发挥投资功能，在市场经济中显示出巨大威力。
2户籍制度对土地承包经营权流转的制约
2.1我国的城乡二元户籍制度
2.2户籍制度与土地承包经营权之间的关系
户籍制度与土地承包经营权之间通过农民所具有的集体经济组织成员的身份发生联系。
根据我国《农村土地承包法》，对于农民集体所有的土地，发包方为农村集体经济组织或村民委员会，承包方为集体经济组织成员，交易仅局限在本集体经济组织之内。对于集体经济组织以外的人，取得农村土地使用权可以通过两种途径：其一，通过参与招标、拍卖、公开协商等方式承包不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地；其二，从发包方处直接取得农村土地承包经营权，但要受到严格限制，“应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”。
也就是说，在土地承包经营权初次分配的过程中，只有具备农村集体经济组织成员的身份才能够以家庭承包的方式取得土地承包经营权，对于非集体经济组织成员，特别是想要承包农村土地的城镇居民，只能通过招标、拍卖、公开协商等方式取得“四荒”土地的承包经营权。在土地承包经营权二次分配的过程中，如果本集体经济组织成员为受让方则不受限制，而受让方非为本集体经济组织成
员，需要取得集体经济组织一定数量以上成员的同意，并经乡或镇政府批准。对于农村人口来讲，集体经济组织成员的经济身份决定其有资格作为承包方，与农村集体经济组织签订土地承包合同，取得土地承包经营权。而对于非农人口，不属于集体经济组织成员，土地承包经营权的取得就要受到严格限制。
2.3现行户籍制度制约土地承包经营权流转之原因
农村土地对农民具有生存保障与投资的双重作用，并且随着市场经济的发展，土地功能的长期趋势将呈现为从生存保障走向投资。在此背景下，土地承包经营权的流转实际上具有多重功能：其一，打破原有的静态财产权分布格局，盘活农村土地资产，刺激土地投资价值的实现，促进土地作为生产要素功能的进一步市场化；其二，为打破城乡二元化的社会结构奠定经济基础，为农民的自由流动创造制度可能；其三，为实现土地所承载的农民社会保障功能的货币化创造制度支撑。
如前所述，市场经济体制改革实现了城镇居民的经济自由，但对于亿万农民来讲，社会身份和经济身份都没有随之改变，他们的生存仍然需要依靠土地提供最根本的保障、需要依附于农村集体经济组织。现行户籍制度对土地承包经营权流转的根本制约就在于：这种身份差异所引发的更为深层次的就业制度、社会保障制度的城乡差别导致土地承包经营权流转的三项功能难以实现。分述如下：
第一，现行户籍制度引发的二元就业制度阻碍农民的自由流动。随着工业化、城市化的迅猛发展，农民工们挥汗如雨的工作场景在城市中随处可见。尽管如此，由于农村居民的社会身份没有得到转变，很多工作岗位都将农民工拒之门外，想要在城市中找到有稳定收入的工作难上加难，例如很多收入高、待遇好的岗位在招工的范围上有严格限制，唯有城市居民才属于被招用的对象，没有城市户口的农民只能望而兴叹。在市场化改革下，城镇居民在经济身份上摆脱对国营单位的依赖，获得职业选择的自由。但对于农民工来讲，他们进入城市却仍然属于农村村民，社会身份没有能够转变为城市居民。在这种情况下，尽管土地承包经营权的流转为农民的流动创造了制度可能性，但现行户籍制度导致农民工无法自由选择职业，使得这种可能性难以成为现实。
第二，现行户籍制度制约土地社会保障功能的货币化。对于农民来讲，一方面，土地上之权利作为一种动态财产权，能够通过市场化流转的途径实现价值，促进土地投资功能的发挥；另一方面，作为必不可少的生产资料，土地是农民最基本的生存依靠，负有生活、就业、养老三重社会保障功能。因此，土地承包经营权的流转应当能够使土地的投资与社会保障双重功能的价值实现货币化。
然而，现实的情况却并非如此。一方面，农民在转让土地使用权后，只获得了土地作为生产要素的部分资源性价值，土地的级差地租远远没有在土地流转的对价中反映出来；另一方面，土地所承载的社会保障功能的货币化未能得以实现。其根本原因就在于，土地社保功能货币化实际上是农民进城后基于身份转变而应当取得的城镇社会保障，而城镇户籍与农村户籍的区别化使得农民在转让土地承包经营权后，无法完成由农民身份到城镇居民身份的社会身份转化，从而导致农民在退出集体经济组织，丧失作为集体经济组织成员的社会身份后，无法取得城市居民的社会身份，从而不能获得与城市居民相同待遇的社会保障。这一项对于农民安身立命至关重要的功能无法实现必将造成两重后果，并且该后果将根本制约土地承包经营权的流转。
其一，土地承包经营权的流转价值应当囊括土地的两项基本功能：生存保障和投资，即土地承包经营权流转应当是这两项功能转向货币化的过程。然而，土地社会保障功能货币化无法实现，直接导致土地承包经营权本身的市场价值大幅减损，由此引发的后果就是土地承包经营权转让的货币价值降低，使土地作为生产资料的财产性价值被制度性压低。长此以往的交替循环就造成了土地承包经营权不值钱的怪现象。
其二，对于很多进城务工的农民，他们早已摆脱了土地的束缚，却无法摆脱农民的身份，他们走进城市之中，却无法成为城市的主人。转让土地承包经营权就意味着将丧失土地这一自然的社会保障基础，同时他们又无法像城市人那样享受各种社会福利性救助，一旦遭遇失业将毫无生存保障。而事实上这种状况已经发生，据农业部农村经济研究中心的一份调查报告显示，2008年约有2000万外出农民工因金融危机失业返乡，而在这些返乡农民工中，有1000万早已没有“承包地”，他们正面临着失业又失地的生存问题。严峻的现实状况加重了农民的“惜地”心理，“土地是农民的命根子”的想法愈发根深蒂固，他们宁愿“撂荒也不转让”的保守态度，导致土地承包经营权流转市场出现有效供给不足，明显制约着土地承包经营权的流转。
可见，现行户籍制度是直接造成土地社会保障功能货币化无法实现的重要根源，也是间接压低土地资源性价值的重要根源。它使得土地承包经营权流转制度的后两项功能落空，即农民在城乡间的自由流动受阻，土地社保功能货币化无法实现。而建立动态土地资产的第一项功能在很大程度上依赖于农民的自由流动以及土地社保功能货币化的实现。由此，土地承包经营权流转制度本应发挥巨大作用的三项功能基本被抽空，而其弊害则是深远的。
其一，违背建立平等、自由的共同体成员关系的正义伦理。这里所说的社会共同体，主要表现为国家。平等意味着一国之内的所有公民应当享受最基本的权利和受到最基本的保护，国家不应根据人们的出身、职业、居住地等在政策和制度上区别对待公民，而应当对所有公民一视同仁。很显然，现行户籍制度无形中造成了户口身份的高下、贵贱之分，进而引发制度歧视。
其二，阻碍生产要素在市场间的合理流动。市场经济要求土地、劳动力等生产要素依靠价值规律的调节在市场上自由流动，现行户籍制度却极力限制土地、劳动力在体制内的流动和转移，而且继续为各种不平等的行政政策的执行提供依据和条件。这一制度早已与市场经济的客观规律不相协调，与如火如荼的城市化进程背道而驰。
其三，侵害了国民于城乡间选择生活方式的权利。这种阻隔不仅表现在阻止农民获得城市居民的身份，同时还表现在阻止城市居民购得土地承包经营权，并基于取得土地承包经营权而获得农村集体经济组织成员身份并享有成员权的可能。
长远来看，这种制约将造成我国城乡二元化的社会结构由形式矛盾走向实质矛盾，成倍放大未来改革的成本。
3户籍制度改革的制度构造与功能分配
根据以上所述，针对现行户籍制度对土地承包经营权流转的制约，为了使土地承包经营权流转制度的功能有效发挥，本文提出以户籍制度改革为核心的制度建议，根本目的在于协调户籍制度与社会保障制度，为土地承包经营权的流转扫除障碍。具体表现为：
第一，农民转让土地承包经营权后，需要以新的社会保障方式替代土地的社会保障功能，从而使土地社会保障功能货币化得以实现；
第二，城镇市民受让土地承包经营权后，应当避免出现既享有城镇社会保障，又拥有土地使用权的“超级公民”待遇。因此，土地承包经营权人转让权利后如何办理城市社保接续和城镇居民购得土地承包经营权后如何实现社保关系的转移是解决问题的关键。对此，可以采取以下两种对策：
其一，彻底取消城乡二元分割的户籍体制，实现全国户籍的统一，进而实行全国一体的社会保障体系。结合国外户籍管理的经验来看，户籍制度的根本功能在于作为公民身份的证明以及国家统计人口的工具。而自19世纪形成以来，我国户籍制度所发挥的作用已经远远偏离了其原初的功能。其实，现行户籍制度的弊病不在于制度本身，恰恰在于它承载了太多原本不应当具有的社会功能。因此，改革户籍制度的根本目标在于恢复户籍制度的单一功能，取消附着于户籍制度上的种种附加值，使其从区别公民待遇的手段转变为纯粹的公民身份证明和政府人口统计工具。只有建立功能一元化的户籍制度，才能保证城乡居民具有统一的公民身份，平等地享有权利、承担义务。
因此，在维持现有二元社会保障体系的条件下，进一步改造城镇社保体系可以作为解决问题的方式之一。对于在城市有稳定收入，愿意放弃土地承包经营权转变为市民的农民工，应当允许他们通过缴纳一定社会保险费用的形式加入城镇的社会保障体系之中。也就是说，进城农民以放弃土地承包经营权和宅基地使用权为前提，真正转变为城镇市民，有资格参加城镇的社会保障。这样做便于操作和管理，可以解决失地农民和农民工的保障问题。而对于那些想要投入到农业生产中的城市人，购得土地承包经营权后应当放弃城市给予的社会保障，由城镇市民转变成为农村集体经济组织成员。
4结语
本文着重探讨农村土地承包经营过程中的几个法律问题。
一、体制：
《宪法》第八条第一款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”《物权法》第一百二十四条第一款对宪法上该规定予以重申。双层经营包含两个经营层次：一是家庭分散经营层次；一是集体统一经营层次。其中家庭承包经营是双层经营体制的基础。
二、承包经营权：
《农村土地承包法》第六条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的承包经营权。”
第三十条规定：“承包期内，妇女结婚出嫁后，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回承包地，妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活的或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回承包地。”
三、承包期内不得收回、调整土地：
根据《土地承包法》第二十六条和二十七条规定：土地承包期内，不得收回不得调整土地。
1承包期内不得收回承包地。承包方全家迁入小城镇落户的，应按照承包方的意愿，保留其承包经营权，或允许其承包经营权流转；承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回，若不交回，发包方可以收回承包地；对承包方为提高土地生产能力而增加的投入，承包方有权获得相应的补偿。
2承包期内不得调整承包地。即原则上不得调整承包地。合同约定不得调整的，绝对不能调整。能够用于调整承包地或者承包给新增人口的土地包括：一是集体经济组织依法预留的机动地；二是通过依法开垦的荒地；三是承包方依法自愿交回的土地。
四、承包经营权的流转：
《物权法》第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将士地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”
《农村土地承包法》第四十九条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转。”此种流转方式主要针对的是“四荒地”即荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地的承包。
承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股、从事农业合作生产。
五、承包地被征收的补偿费归属：
《物权法》第一百三十二条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”
《物权法》第四十二条规定：“征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费等费用，并足额安排被征地农民的社会保障费用，维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民的生活。”
六、党的十七届三中全会关于农村问题：
（一）承包地星罗棋布，呈散点状分布。实行二十余年的农村土地承包经营制度，直接导致的后果就是农村土地的严重细分，生产规模过于细小。这种过于分散的耕地耕种格局，制约着农业先进技术的推广应用和规模化生产的实现，已成为制约当前农业生产发展的一个主要瓶颈。
（二）农民在农业上投入过少。目前我国外出务工的农民工人数达到了0.9～1个亿，并且这部分人大部分为16～50岁之间的青壮年劳力，留在农村的主要为老人、妇女、儿童，称为“993861部队”从事农业生产，有些家庭由于缺乏人力，干脆抛荒。不光劳动力投入少，而且水利等农业基础设施建设投入也少，基础设施破坏严重，普遍存在灌溉渠道老化、毁损严重的现象，主要原因在于农业投入回报率低。
（三）土地流转收益分配机制不够健全。在取消农业税前，由于农民种田负担较重、粮食价格低迷，农民种田收益少，不少农民主动放弃承包土地经营权。通过土地流转，一部分土地逐步向规模大户、种田能手集中，土地投入大量增加，经营结构也得到优化，土地规模效益初露端倪。近年来，随着国家取消了农业税并对农业进行补贴，加之农产品价格回升，种田的实惠大大增加，于是农民转而要求收回承包地，刚刚集中起来的土地又出现了流转回流现象。
二、现阶段农村承包地生产经营问题成因
（一）所有权主体不明晰。根据我国现行法律，农村土地属于村民集体所有。首先，产权主体在概念上存在模糊性和虚置性。这是目前公有制经济的通病——所有权的法人代表性问题。其次，集体的土地所有权是残缺的、不完整的。所有权是最完整和最充分的物权，权利人拥有占有、使用、收益和处分四项权能：在处分权能上，村集体受到了严格的限制，只能在农户间调整土地；在收益权能上，土地收益的绝大部分被国家占有，土地的集体所有权在经济上被架空。
权责不对等和产权主体不明晰不利于农村产权的稳定，农民难以形成稳定、有效的预期。因此，在实际中，农民一切投入以承包期内获取最大限度的经济利益为度，短期行为盛行，重当前、轻长远，重生产投入、轻基建投入，甚至出现掠夺性的生产经营行为，导致土地的地力下降。
（二）土地承包经营权的内涵不充分、不明确。土地承包经营权称为所有权和经营权的分离，但是目前我国农村土地承包经营权的内涵是不充分、不明确的。从法律层面上没有明确规定土地承包经营权为一种物权，承包人对承包经营权的处分受到了法律的严格限制，承包经营权在现实生活中更多地表现了债权的性质。
土地承包经营权的债权性质不利于建立稳定的农村土地使用制度。农业生产周期长，需要长期稳定的农地使用制度。农地使用制度的稳定性取决于以下三个因素：一是基本使用制度的长期稳定，二是具体权利义务关系与法律制度之间具有一致性，三是具体使用权利具有明确性、排他性和流转性。土地承包经营权的债权性质，则欠缺上述因素而使现行农村土地使用制度处于不稳定的状态。再加上发包人的违约，随意撕毁承包合同的情况频频见诸报端、广播和电视新闻中，农民无法获得稳定的权利预期，加重了农民的短期行为。
（三）土地承包经营权缺乏有效的流转机制。由于土地产权不清晰，土地基本上不能通过市场进行交易，土地流转总体上规模不大，范围较小，呈现以下特征：一是流转过程的行政支配性。有些地方农村土地使用权的流转，是通过乡级或村级行政手段或准行政手段进行，甚至存在用行政手段强迫农民出让土地使用权的现象。二是流转方式的简单化。大多数地区土地使用权的流转仅限于转包、互换等一些简单流转方式。三是流转空间的封闭性。目前农村土地使用权流转一般仅限于集体经济组织的内部成员，流向集体经济组织外部成员受到严格限制。四是流转过程的无序性。农民土地使用权流转方面的政策、法律、法规严重滞后，使得各地土地使用权流转五花八门，各地自行其是，造成土地流转的混乱局面。
三、完善农村承包地生产经营对策建议
我国农村承包地的改革，应置身于城乡统筹发展的大格局中，人均耕地资源少是我国的基本国情，要提高承包地的经营效益，增加农民收入，必须从城乡一体化出发，靠大量转移农村人口来实现。
（一）建立农村土地股份合作制，理顺土地产权关系。首先，农村土地股份合作制有利于实现农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分离”，把农民从土地束缚中解脱出来，推动土地规范流转，加快农村劳动力转移。其次，农村土地股份合作制有利于促进土地资源的优化配置，推进土地规模化、集约化、高效化经营，实现传统农业向现代农业转变。再次，农村土地股份合作制有利于土地承包关系、经营关系的长期稳定，实现承包者与经营者共担风险、共享利益的双责、双赢机制，更有利于三资进军农业、开发农业，最大限度的提高土地资源效益。
（二）逐步建立符合国情的农村社会保障体系。建立能够维持农民基本生活之所需的包括基本养老和医疗保险制度、最低的生活保障制度、社会福利、社会救济和社会互助等在内的农村社会保障制度。注意把农村社会福利和农村社区服务有机地结合起来，不断增加社会福利服务项目，扩大社会福利服务范围，逐步建立与完善农村社会福利服务体系。
（三）完善农村中介经济组织，提高农业生产在市场竞争中的抗风险能力。发展农村经济中介组织，不仅有利于解决农业生产经营规模小且分散的问题，促进农业科技的推广应用，而且能够促进农业生产专业化的发展和推动农业标准化工作的进程，加快与国际市场的接轨步伐，提高市场竞争力，增强农业的市场抗衡能力。然而，目前我国农村各种中介组织普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理制度不健全和稳定性较差等问题，对农民没有足够的吸引力和凝聚力。因此，必须加快完善农村中介经济组织，真正发挥中介组织的作用。
关键词：农村土地承包经营权确权登记协调
农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作面临许多新情况、新问题，需要集聚各方面力量，深入实践，攻艰克难，全面推进。试点中切实需要解决好认识问题、难点问题和领导责任问题。
1解决好认识问题，增强工作的自觉性
1.1开展确权登记工作的意义
我们必须认识到位、思想统一到位。其重要意义主要体现在：①坚持和完善农村基本经营制度的根本要求。②推行农村土地流转实现农业集约化、规模化经营的前提。③增加农民的财产性收入的重要条件。④保持农村和谐稳定的重要保障。
1.2开展确权登记工作的复杂性
①这项工作难免触及矛盾，有的还比较突出。主要表现在权属争议问题，多地问题，无地和少地问题，新增人口要地问题，机动地、“册外地”问题，实测多出面积合法性认定问题，空挂户问题。②开展确权登记工作任务十分艰巨，表现在工作面广、量大，技术要求标准高，，需要动员参与的人员多，工作费用高。
1.3试点工作有良好的工作基础
①二轮土地承包工作做的比较实。主要特点领导力度大、群众积极参与、摸清了土地底数、解决了干部占地问题、解决了土地严重不均问题。②“一法一例”贯彻落实到位。对《农村土地承包法》、《吉林省农村土地承包经营管理条例》宣传，基本做到家喻户晓，全市农村土地承包实现依法管理，农村土地承包经营权基本实现了物权化管理。③有一支体系完善的管理机构队伍。④开展了农村土地承包档案清查活动。目前全市土地承包方案、会议记录、承包合同等重要档案资料基本健全，配置专人专柜管理，为农村土地承包从合同管理向登记管理转变奠定了基础。⑤农民群众的参与积极性较高。
2解决好难点问题，提高工作质量标准
开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作总要求：以完善农村基本经营制度为中心，以维护农民利益为出发点和落脚点，坚持依法依规、尊重历史、改革创新、确保稳定原则，通过试点先行、以点带面、稳步推进的方式，赋予农民更加充分而有保障的农村土地承包经营权，为培育多种形式农业经营主体、加快土地流转、促进土地适度规模经营和探索农村产权制度改革创造有利条件。
2.1明确工作任务
各地要选择有代表性的一个乡镇或2个行政村开展试点，需完成的任务：①摸清底数，全面了解人口状况、耕地面积和承包状况等信息；②梳理问题，对各类土地承包矛盾和问题进行排查分类，为政策制定提供依据；③针对发现的问题，有针对性地提出解决的措施和办法；④本着规范、实用、便捷、高效的原则，进一步完善工作流程，提高工作效率；⑤综合考虑地理地貌、财力支撑、专业力量等因素，探索面积测量技术路径，选择适宜的方式手段；⑥建立土地承包管理数据平台，完善数据库。
2.2抓好工作结合
2.3坚持试点工作原则
3解决好领导问题，确保统筹协调推进
3.1加强领导，强化组织保障
3.2注重协调配合，形成工作合力
3.3加强督查考核，严防走过场
3.4做好宣传工作，维护农村稳定
论文摘要:农民为我国现代化建设已经作出了巨大牺牲，在工业反哺农业、城市反哺农村的今天，土地承包经营权流转制度的设计必须要把保护农民利益放在首位。在坚持农村土地承包关系长久不变的前提下，大力推进新型农村社会养老保险试点建设，使农民能够自愿地、放心地参与土地流转。同时，通过完善土地承包经营权流转制度以及提高政府工作意识等手段，确保农民意愿在土地流转过程中受到尊重。
一、稳定农村土地承包关系
二、完善农村社会保障制度
农村社会保障制度的缺位不但削减了农民流转土地的积极性，也限制了农村土地承包经营权流转形式的丰富。如有学者主张以家庭为单位的土地承包经营权可以抵押。“我国应当放开家庭承包之土地承包经营权抵押，建立家庭承包与非家庭承包之土地承包经营权可以一体抵押的制度”。通过土地承包经营权的抵押，可以为农民进行农业融资提供条件，也能发挥土地承包经营权作为用益物权的价值。然而，目前还没有法律规定以家庭承包的土地承包经营权可以抵押，以家庭承包的土地承包经营权属于《物权法》第184条禁止抵押的对象。这正是缘于我国农用地承载的农村社会保障功能。很多学者，包括立法者认为，允许农民抵押自己的承包地意味着农民会因为债务而丧失土地，从而失去生存的基本条件，而以其它方式承包的土地，没有这个后顾之忧。如果土地承包权人将土地承包经营权抵押出去，一旦不能按期偿还债务，抵押权人如果行使抵押权则会对农户的土地承包经营权进行处置，承包方就要失去土地承包经营权，从而使农民失去生活保障，严重影响农户家庭的生活，造成社会问题。
因此，促进农村土地承包经营权流转，当务之急是完善农村社会保障制度。农村社会保障制度亦称农地社会保障制度，是国家构建的以保障农民基本生存权为目的包括医疗保障、养老保障、最低生活保障和社区福利等在内的系列法律保障制度的总称。农村社会保障制度可以起到弱化农地长期以来所负载的对农民的社会保障功能，使农村土地承包经营权在减轻社会功能负担后凸显其经济功能，进而使无力或无兴趣经营农地的农户，在解除其生存权保障的后顾之忧后，积极参与农村土地承包经营权的流转。2009年政府工作报告宣布要在部分县(市)进行新型农村社会养老保险的试点。国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》决定2009年在全国选择10%的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险试点，通过个人缴费、集体补助和政府补贴积累新农保基金。以后逐步扩大试点，全国普遍实施，2020年前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。这一重要举措对中国农民、农村土地流转市场，甚至整个国民经济都具有历史性的积极意义。我们期待着此次新农保试点的成功，同时，我们对农村土地承包经营权流转市场健康快速发展的期待也便有了理由。
三、尊重农民意愿
土地承包经营权是农民享有的实实在在的财产权，“为了促使资源由较小价值向较大价值用途移转，财产权在原则上应该是可以自由转让的”。农民有权依照自身意愿决定土地承包经营权的流转，包括流转数量、方式均由农民自己决定。任何组织和个人不得以行政手段阻碍或强迫农民流转自己土地，让农民受益，土地增效。《农村土地承包法》第十六条、第三十四条明确规定:承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。农户有权决定土地依法流转，也有权决定土地不流转。农户有权决定土地流转方式和取得收益。中央三令五申土地承包经营权流转要尊重农户在土地承包经营权流转中的主体地位，依法、自愿、有偿地进行。
农民土地承包经营权流转意愿的干涉主要来自两方面，一是来自发包方—村集体经济组织的干涉。现实中，不乏村集体经济组织以所有者身份侵占农民利益的行为，如村委会的寻租行为、侵吞流转费等。借农业结构调整之名，随意终止承包合同，无偿收回、非法转让、出租和越权征用农民承包的土地，强迫农民以承包土地入股等现象也时有发生。村集体经济组织的这些行为干涉了农民的自主生产经营，侵害了农民合法的土地使用权利，不利于农民土地承包经营权的长期稳定，导致土地纠纷呈扩大蔓延之势，伤害了农民对土地的感情，成为影响农村经济发展和社会稳定的核心问题。二是来自地方人民政府的干涉。政府的土地管理部门作为农村土地的管理者，职责在于监督土地资源的合理运用，监督农户土地使用权的流动，监控土地供需总量的动态平衡，而不是用行政手段去调整土地资源，去干预甚至取代农户对土地的使用权。更有甚者将土地承包经营权流转看做是有利可图的事情，在利益的驱使下，无视法律规定，依靠行政命令无偿或低价强行推动土地流转，热衷圈地搞政绩，严重违背了农民意愿，侵犯了农民财产权。
1.农民专业合作社是提高农民组织化水平，促进农业生产发展和农民增收致富的重要途径。建设社会主义新农村最关键的是发展农村生产力，增加农民收入。这是农民提高生活水平、生活质量，改善村容村貌，促进乡风文明的物质基础。但在市场经济条件下，农民单家独户地小规模分散经营，种养面积小、产量低，农业生产成本高，难以形成规模优势，加上信息不灵，科技含量低，经济实力弱，农业经济效益并不明显。农业作为弱势产业，农民作为弱势群体的地位更加突出。农民专业合作社作为一种由农民互助合作性质的经济组织，通过联合生产，规模经营，可以有效地将分散的资金、劳动力、土地和市场组织起来，解决市场“小农户”和“大市场”的对接和适应问题，以较低的交易成本进入市场，降低交易费用，提高农副产品的附加值，实现农民持续增收、生活富裕的目的；也有利于解决稳定家庭联产成包责任经营与扩大规模经营的矛盾、农户与龙头企业之间的矛盾，促进农业产业化经营，增强农户和农业的市场竞争能力，逐步提高在市场竞争中的谈判地位。
2.农民专业合作社是稳定和完善农村基本经营制度的重要途径。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度，必须长期坚持。但在农业农村发生深刻变革的背景下，家庭经营也遇到了一些困难和问题。在坚持家庭承包经营不动摇的基础上，加快发展农民专业合作社，扩大农户间的合作与联合，逐步形成多元化、多层次、多形式的经营体系，可以有效地为农民提前、产中、产后各个环节的服务，解决一家一户办不了、办不好、办了不合算的问题，进一步稳定和完善农村基本经营制度。
3.农民专业合作社是促进农业科技推广、培养新型农民、提高农民素质的重要途径。农民是农村的主人，是建设社会主义新农村的主要力量。建设新农村，应当重视农村人力资源的开发利用，强化农村劳动力的科学技术和职业技能培训，提高农民科技文化素质，培养造就一批有文化、懂技术、会经营的新型农民。而搞好农业科技培训，提高农民专业合作社成员的科技文化技能，则是农民专业合作社为成员提供服务的主要职能之一。农民专业合作社的培训往往结合合作经营的项目，根据实际生产的需要和农时的特点，通过室内讲授、科学示范与现场指导等方式传播新技术、新信息、新成果，解决生产经营中的现实问题，有很强的针对性和时效性，容易引起农民浓厚的学习兴趣，既有效地提高农民的生产技能和综合素质，也促进了农业科技新成果的普及、推广和应用。同时，农民专业合作社也为广大农民学习经营管理、市场营销、法律等方面知识提供了平台，可以使农民在科技推广、分工协作、组织管理、市场营销、对外联系等方面得到锻炼，有利于增强农民的科技意识和合作精神，提高适应市场经济、接受新事物的能力。
4.农民专业合作社是稳定农产品市场和价格的重要基础。近年来我国农业连年丰收，农产品供求总量基本平衡，但由于受国内外多种因素的影响，农产品市场和价格出现了波动，个别年份、个别品种甚至出现了大起大落的现象。解决这个问题，农民专业合作社大有可为。通过组织农民根据市场需求调整生产规模和产品结构，通过“农超对接”、“农社对接”等直供直销减少流通环节、降低流通成本，可以有效实现农产品均衡供给、保持农产品价格基本稳定、提高质量安全水平。
5.农民专业合作社是加强和创新农村社会管理的重要内容。当前农村社会正在加速转型，农民利益结构正在加速变动，农民之间的利益分化不断增多，农村社会管理问题更加复杂。农民专业合作社秉承互帮互助、民主平等、公平团结的价值观，可以成为反映农民诉求的途径，化解矛盾的抓手，促进和谐的桥梁。通过合作社的发展，可以引导农民参与农村社会事务管理，增进群众的合作意识、民主意识、责任意识，弘扬互助团结、诚信友爱、邻里和睦的社会风范，形成良好乡风民风，维护农村社会和谐稳定。
关键词：农村；土地流转；关键问题
农村土地流转，从严格意义上讲即农用地使用权流转，土地的流转本质上是农户对所拥有的集体土地承包经营权的交易。
1.农村土地流转的前提条件
农村土地流转是一个渐进的过程，不能冒进，更不能不考虑中国实际盲目推进，急于求成，应在进一步完善政策法规，坚守基本条件的前提下，逐步实施。
1.1把保护农民土地财产权放在首位
1.2坚持守住18亿亩耕地这条红线
土地制度是农村和我国的基础制度。按照中央农村土地管理制度，允许土地流转的前提是坚持守住18亿亩耕地这条红线，划定永久基本农田，确保基本农田总量不减、用途不变。
1.3保证土地的使用效率
农村土地流转的出发点是要合理配置土地资源，确保土地的使用效率，实现土地适度规模经营。从目前农村土地利用情况看，“”，经营规模过小，增加了农业生产的管理成本，从而难以形成规模经济效益，难以形成有效竞争，也不利于农业科技水平的提高。这阻碍了土地利用效率的提高，造成土地资源的浪费。因此，今后必须改变这种状况，一方面，加大先进科技成果的应用推广，提高农业生产率，调动农民生产的积极性，通过规范土地合理流转，实现土地适度规模经营，防止出现土地抛荒现象。另一方面，改变现有农户家庭半自给性、小规模土地承包经营基础上的农民兼业化，追求土地经营目标投入产出收益的最大化，提高土地配置效率。
2.农村土地流转后的合理使用
当前，我国仍是一个农业大国，而且土地资源十分有限，耕地数量更是有限，无论从土地作为农民的社会保障角度来讲，还是从粮食安全角度考虑，严禁借用土地流转之际随意改变土地农业用途就显得格外重要。因此，有必要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，不断完善农村土地管理制度，坚持最严格的耕地保护制度，规范农村土地流转及流转后的使用。
2.2加大土地流转宣传力度
2.3加强土地流转监管，规范土地农业用途
当前，各级国土资源部门一定要加强流转土地用途的监管，坚决禁止以土地流转为名改变农用地用途特别是基本农田用途的违法行为。同时，要建立健全全国各地农村土地流转市场体系，培育土地流转主体，加强农村土地流转的管理和服务，鼓励引导专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业等主体，发展多种形式的适度规模经营，鼓励引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，防止出现土地撂荒和粗放经营等现象。此外，应全面规范农村土地流转合同，使用统一规范的合同文本，并指导土地流转双方签订合同，及时办理土地流转当事人提出的签证申请，纠正土地流转双方违反有关土地管理法律、法规和政策方面的约定，确保流转后的土地农业用途不变。
3.农村土地流转的产权主体
3.2严格执行土地法律法规，完善土地承包手续
要求出让方和受让方必须根据（（中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》及其有关法律法规的规定进行土地流转，并签订合同。在合同中双方应明确土地流转的方式、流转土地的用途、土地流转的时限、土地流转的数量及费用、土地流转的类型、面积和质量，双方的权利和义务、合同的变更与解除及其他约定等内容。同时，还应进一步完善土地承包手续，避免或减少不必要的纠纷。
4.土地流转的价格机制形成
关键词：土地流转；现代农业；市场化改革；机制设计
一、引言
改革开放以来，我国农村实行以为基础的统分结合的土地基本经营制度,将土地的使用权从所有权中剥离出来，进一步明晰了土地产权制度，重新调整了农村土地经营收益分配关系，很大程度上调动了农民的生产积极性,也极大地解放和发展了农村的社会生产力。但是这种小规模一家一户分散经营的小农经济不可避免地会带来土地经营的细碎化、土地资源利用的低效率。随着农业经济的发展，土地经营的细碎化已经明显的阻碍了农业科技的广泛应用，阻碍了农业生产效率的提高，违背了现代农业生产规模化经营的规律，使得农民增收、农业增效在土地经营规模问题上受到了严重的制约。
二、我国土地流转的现状及存在问题
(一)土地流转机制不健全
目前，我国农村尚未全面建立规范健全的土地流转机制。尽管现行制度明确规定土地承包经营权可以依法转让，但对于转让的范围、形式、价格、程序、管理等方面缺乏可操作性和系统性。制度的不健全导致了流转行为的不规范，许多地方的农地流转还是以双方口头协议的方式确立流转关系，这种自发无序的状态容易引发纠纷，不利于农村社会的稳定。而现行的制度规范对于如何在土地流转中保护农民的利益是缺乏明确有效的措施的，难以切实保障农户在土地流转过程中的利益。
(二)市场中介组织匮乏
我国尚未真正建立起农村土地流转中介服务组织体系，土地流转中介组织的匮乏,导致了土地流转的自发性、盲目性和随意性。土地流转合同不规范,导致农民利益受损事件时常发生,影响了土地流转的速度、规模和效益,不利于土地资源的优化配置。由于土地流转市场还没有形成，流转信息不畅，使得土地评价缺乏依据，农民流转意愿普遍不高。由于土地流转中没有中介组织参与、订立合同契约不规范，或者土地流转中介服务组织的无序运行导致土地流转主体之间的信息不对称等因素，土地供求双方信息流动受阻，在农业经营惨淡的情况下农民利益得不到保障,严重的挫伤了农民土地流转的积极性。
(三)农村社会保障制度落后
由于保障体系不健全以及保障力度不够，无法为那些将土地流转出去的农户提供充分的社会保障，农民主要还是依靠土地收入来解决教育、医疗、养老等问题，普遍把土地视为最基本的生活保障。当土地流转的费用低于农户的预期收益时，受传统观念“土地是养老保障”的影响，普通的小规模经营农户就很有可能对于流转土地存在后顾之忧。由于人口压力的长期性及城市化的滞后,使得农村土地实际上承担着农村的社会保障功能,土地流转难以按照市场经济规则进行流动。另一方面离土进城的农民绝大多数从事临时性的雇佣工作,由于城乡二元户籍制度的不平等,导致农民在就业、住房、医疗以及子女入学等方面受到歧视，不能与城镇居民享受同等待遇，因此他们不得不仍将农地视为生存之本，这样农地就负担起农民的各项社会保障功能。
(四)政府支持力度有待加强
农业现代化离不开土地集中规模经营，建立在土地生产经营细碎化基础上的农业，是不利于技术创新的。实践表明,要把土地从分散的农户手中成片流转,需要较好的利益导向。政府缺少促进土地流转的新的政策措施的出台，导致农民土地流转意愿不高。农村劳动力文化素质普遍偏低，导致农民转移就业的能力较差，而实际上政府针对农民的职业培训、就业指导以及维权服务等机制还不够完善。在竞争激烈的现代社会，农民工进城务工难度较大，就业形势严峻，而且工资水平较低，导致农村剩余劳动力转移速度缓慢，劳地比例失衡，不利于土地成片流转。
三、促进土地流转的措施
(一)完善土地流转法律法规
土地流转法律法规的不断完善和发展，符合市场经济发展必须充分尊重农民意愿的要求，符合建设小康社会关键在发展农村的需要。完善土地法规要着重解决以下几个问题：一是明确界定土地产权。二是注重农用土地的保护。三是规范土地流转市场。应尽快建立健全土地承包经营权流转市场准则，重点完善土地流转服务组织、土地承包经营权流转管理以及土地承包经营纠纷调处等方面的法律法规。
(二)完善土地流转中介组织
土地流转中介组织能够给土地流转的供需双方提供充足的信息，从而大大降低土地流转的交易成本和履约成本。建立中介组织有利于依法办事，严格市场运作，规范土地承包经营权的流转。同时，中介组织在土地流转中发挥作用，可以避免和规范不必要的政府行政干预，杜绝土地寻租行为的发生，保障农民利益。
(三)完善社会保障体系，保证失地农民权益
建立符合农村实际、农民需要的社会保障制度，是促进土地承包经营权流转的一个重要条件。联系农村社会经济结构和农村发展的现状，我们认为当前的农村社会保障制度建设要立足于现有基础，普遍保障农村人口的基本生存，重点解决农民医疗保障和养老问题，以顺利实现农村劳动力转移，加速土地使用权流转，推行土地适度规模经营，从而尽快建立城乡一体的社会保障制度。
(四)改革户籍制度，促进劳动力转移
参考文献：
[1]黄延信，张海阳等.农村土地流转状况调查与思考[J].农业经济问题，2011,05