农村基本经营制度的改革创新与法制保障
西南政法大学谭贵华博士
西南政法大学谭贵华博士主持完成的中国法学会部级法学研究课题[CLS(2013)D157]，就我国农村基本经营制度的改革创新与法制保障，提出了一些对策建议。
一、农村基本经营制度的困境
以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国20世纪70年代末农村改革以来经由政策认可和法律确认所确立的农村基本经营制度。及至今日，党和国家的“三农”政策仍不断重申必须继续坚持并完善这项农村基本经营制度。然而，从现实情况来看，无论是“坚持”还是“完善”农村基本经营制度，均面临不少问题。
1.农村双层经营体制的内涵日渐模糊，“坚持和完善农村基本经营制度”与“构建新型农业经营体系”的关系不清晰
在官方的正式表达中，我国现行农村基本经营制度即是“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”(简称“农村双层经营体制”)。该体制最初确立时体现的是“家庭承包经营+集体统一经营”的制度框架;“统分结合”中的“统”特指以农村集体经济组织为载体的“集体统一经营”。不过，历经30余年的改革发展，农村双层经营体制的内涵实际上发生了深刻变化，这尤其体现为“统分结合”中的“统”不再局限于单一的“集体统一经营”，而是向多元化、多形式的统一经营发展。但是，因缺少完整和系统揭示等原因，原本较为清晰农村双层经营体制的内涵如今日渐模糊，人们对其理解可谓莫衷一是。此外，近年来，尽管党和国家的“三农”政策不断重申“坚持和完善农村基本经营制度”，但似乎更强调“推进农业经营体制机制创新”，尤其是“构建新型农业经营体系”。它们究竟是何种关系构建新型农业经营体系是否意味着对农村双层经营体制的否定该如何将它们统筹起来这些问题都还欠缺足够清晰而系统的回应。上述诸种问题的存在，难免影响改革的推进。
2.旨在落实“稳定农村土地承包关系、赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，从而为“坚持家庭承包经营基础性地位、推进农业经营方式创新”夯实制度基石的法律制度不够完善
3.旨在加强农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和农业企业等组织建设，从而推进集体经营、合作经营和企业经营等多元统一经营形式共同发展的法律制度安排较为欠缺
二、对策建议
1.从理论上重新界定并系统阐释农村双层经营体制的内涵，廓清“坚持和完善农村基本经营制度”与“构建新型农业经营体系”的关系
其一，农村双层经营体制的内涵总体上应界定为以家庭承包经营为基础，与以多样化农业生产经营组织为载体的统一经营相结合的双层经营体制。其核心在于，突破农村双层经营体制中“统一经营”的传统认识和理论框架，树立“大统一经营”的观念，即将“统分结合的双层经营”中的“统”，由以往单一的“集体统一经营”，拓展为以农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业等农业生产经营组织为载体的多元化的统一经营。
其二，构建新型农业经营体系，并不是对双层经营体制这一农村基本经营制度的否定，而是进一步明确了完善农村双层经营体制的方向。根本而言，无论是坚持和完善农村双层经营体制，还是构建新型农业经营体系，都是要在坚持家庭承包经营的基础性地位的基础上，切实加强统一经营，有效解决农民组织化程度低、小生产与大市场衔接不畅的问题，真正实现“统分结合”，从而进一步提高农民生活水平和促进农业农村经济发展。
2.完善农村土地家庭承包经营法律制度，为“坚持家庭承包经营基础性地位、推进农业经营方式创新”夯实制度基石
(1)关于稳定农村土地承包关系的法律制度的完善。第一，健全土地承包期法律制度。首先，对有关土地承包法定承包期限的规定予以进一步细化完善，尤其需要建立健全更加强有力且低成本的实施机制;其次，健全土地承包经营权续期制度。第二，完善农村承包地调整法律制度，对允许进行农村承包地“小调整”的特殊情形和农村集体经济组织成员的资格认定予以进一步明确。第三，健全土地承包经营权继承法律制度。应通过立法明确：首先，土地承包经营权原则上可以继承。其次，家庭承包户部分成员死亡时，其生前所享有的土地承包经营权由共同生活的家庭承包户其他成员承受;不具有农村集体经济组织成员资格的继承人不实际承受承包地，但是可要求实际承受人予以适当补偿。最后，家庭承包户成员全部死亡时，该承包户遗留下来的土地承包经营权按上述规则继承，但继承人均不具有农村集体经济组织成员资格的，承包地收由发包方依法收回。
3.完善农业生产经营组织法律制度，为加强统一经营组织载体建设，推进集体经营、合作经营和企业经营等多元统一经营形式共同发展提供法制支持