二、国务院及部委层面EOD推行和实施政策
三、地方层面EOD落实措施
第二部分EOD的概念与内涵
一、EOD的概念
二、EOD适用项目类型
三、EOD的关联产业
四、EOD实施条件和关键环节
第三部分EOD主流投融资模式
一、PPP模式
二、ABO+模式
2022年3月8日生态环境部办公厅发布《关于印发<发生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）>的通知（环办科财〔2022〕6号）》，推出生态环保金融支持项目储备库和生态环保金融支持项目管理系统两项重要措施，EOD也开始实行项目库管理制度，意味着经过3年的试点探索，EOD正式进入常态化监管，这将大大推进EOD规范化监管的进程。
通常泛称EOD模式，准确的说EOD不应是一种基建项目模式，而是一种项目理念，模式应该是指项目具体实施的方式，如PPP、AOB、F-EPC等等，EOD则是指项目以生态修复为导向的理念。EOD与城市更新、乡村振兴等也不是一个层级的概念，城市更新、乡村振兴等属于政策范畴，EOD中的环保理念可以与各种基建投融资政策结合，比如目前EOD最主流的几种策划方案：与城市更新结合，生态修复+城市土地资源开发；与乡村振兴结合，生态修复+农村生态产业开发；与矿山修复结合，生态修复+矿产资源利用开发；与荒滩荒漠治理结合，生态修复+清洁能源产业开发等。
EOD本质上属于片区开发项目的一类，其基本逻辑脱胎于片区开发，也是以综合开发，肥瘦搭配，项目间收益互补为基本操作思路，但比较普通的片区开发项目，EOD有其特殊性。因为生态修复主题本身没有收益但却具有很强的正外部效益，以往生态修复采用“谁污染谁修复”或者“谁受益谁修复”，但都没有解决生态修复只有投入没有收益的问题，生态修复的投资人只有投入没有收益，而修复后获得正外部效益则为不特定主体无偿获取，并不能用来补偿投资人，使得生态修复缺乏激励机制，无法吸引社会资本，只能依靠政府支出。EOD则是遵循“谁开发谁修复”理念，将这种正外部效益带来的经济价值内部化，生态修复项目因生态修复环境改善而获得的一系列效益，例如土地升值、资源开发、产业发展等等，通过特殊政策赋予实施生态修复的主体，使生态修复项目变得有利可图，从而吸引社会资本参与，实现市场化运营。
这种正外部收益内部化通过四个路径实现：
一是生态修复项目业主或特殊目的项目公司同时进行关联产业投资，收益补偿生态公益投资支出后获取产业运营收益，目前普遍以“政府+国企（平台）+社会资本”模式进行，EOD不同于其他项目，虽然鼓励市场化运营，但政府仍处于主导地位，因为生态环保事业的第一责任人始终是政府，这也是为什么目前申报入库主体必须包含政府，政府或政府+企业；
二是生态环境改善及关联产业投资使得政府财税收入增加，政府通过增量回报机制，反哺公益性生态修复投资；
三是生态修复项目和产业投资人获取项目产生的自然资源使用权、指标等权益，补偿生态修复成本，获得交易收益或财政补贴；
四是各种生态类上级专项转移支付财政资金，通过财政通道给予项目投资。
EOD以市场化思维解决了长期以来环保生态环境治理只能依靠政府公益性投入的困境，吸引社会资本投入，减少政府负担，实现项目收支自平衡，对环保产业持续发展具有重要意义。本文将对我国EOD政策和实践的演变和发展历程，以及EOD的主要内容进行全面梳理。
EOD的创建和发展是2015年后国家经济发展模式变革的必然要求。十八大以后决策层提出了存量提质增效为特征的可持续发展战略，生态文明建设作为战略布局中的重要内容之一，受到了高度的重视，推动生态文明建设和生态环境保护从实践到认识发生了历史性、转折性、全局性变化。
1.生态文明体制顶层构架
（1）2015年4月中共中央、国务院发布了《关于加快推进生态文明建设的意见（中发〔2015〕12号）》，不仅将建设生态文明提升到了战略高度，而且提出了健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，激励、引导各类主体积极投身生态文明建设，深化自然资源及其产品价格改革，推行市场化机制等一系列新的理念，改变以往依靠政府投入和行政命令方式推行环保的方式，鼓励以经济手段、市场规则推进生态文明建设和生态环境保护。
（2）随后9月，中共中央、国务院制定了《生态文明体制改革总体方案（中发[2015]25号）》对生态文明体制改革作出了整体规划。以自然资源所有权公有制、有偿使用和生态补偿为原则构建生态文明体制，提出到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的制度体系，这八项制度被称为生态文明体制“四梁八柱”。
2.现代环境治理体系
在生态文明体制整体战略框架下，决策层进一步推动现代环境治理体系的建立。
（1）2018年中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见（中发〔2018〕17号）》，提出到2020年生态环境质量总体改善，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到有效管控，生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应。要求深化生态环境保护管理体制改革，完善生态环境管理制度，加快构建生态环境治理体系，具体包括生态环境监管体系、生态环境保护经济政策体系、生态环境保护法治体系、生态环境保护能力保障体系、生态环境保护社会行动体系几个方面的内容。
3.生态产品价值实现机制
2021年中共中央、国务院发布《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见（中办发〔2021〕14号）》，推动建立健全生态产品价值实现机制，要求建立生态产品价值实现的制度框架、生态产品价值核算体系、生态保护补偿和生态环境损害赔偿政策制度、生态产品价值实现的政府考核评估机制。原则是政府主导、市场运作，政府在制度设计、经济补偿、绩效考核和营造社会氛围等方面发挥主导作用，市场在资源配置中发挥决定性作用，推动生态产品价值有效转化。意见具体提出了生态产品调查监测机制、价值评价机制、经营开发机制、保护补偿机制等五大机制的主要内容。
1.对EOD的肯定和推广
（1）2018年生态环境部发布《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见（环规财〔2018〕86号）》，首次在官方文件中明确EOD，提出“探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目”。鼓励探索EOD在实践中的应用。
（2）2020年发改委、科技部、工信部、财政部等四部委联合发布《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见（发改高技〔2020〕1409号）》，在加强节能环保产业试点中强调“探索开展环境综合治理托管、生态环境导向的开发（EOD）模式等环境治理模式创新，提升环境治理服务水平，推动环保产业持续发展”。而且比起2018年86号文，1409号文扩大了EOD的范畴，不再局限于城市范围。
（3）2022年发改委、生态环境部、住建部、卫健委联合发布《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见（国办函〔2022〕7号）》，提出由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络建设中，重点结合120个县城建设示范地区开展生态环境导向的开发模式（EOD）项目试点。
2.试点与常态化实施
（1）2020年生态环境部、发改委和国开行发起EOD试点，全国范围内征集生态环境导向的开发模式备选项目，联合下发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函[2020]489号》。在该文件中，监管部门首次对EOD进行了官方定义。
第一次试点最大的问题是没有强调实施主体必须同一。导致不同主体投资不同项目板块，各项目板块之间资金运作隔离，无法做到项目间收益互补，有收益的项目不愿将收益补给无收益的生态修复项目，EOD项目肥瘦搭配实现收支自平衡的目的无法实现，EOD的核心，产业等项目反哺生态项目没有达成。
（2）2021年三部门又发起第二次试点，下发《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函〔2021〕468号）》。
第二次试点在总结第一次试点经验的基础上，优化了项目申报条件和程序，尤其是强化了“生态环境治理与关联产业一体化实施，依托项目承担单位仅为一个市场主体”的申报条件，以防再出现第一次试点中多个实施主体无法协调项目收益分配方式，影响项目收支自平衡的情况，当然这里说的一个市场主体并非指一家企业，也可以是联合体，但对外必须是一个主体。强调产业等项目收益对生态环境治理项目支出的补偿，必须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入。
此外还强调了项目要边界清晰，投资规模适中，避免出现第一次试点中部分项目边界不清，以及项目规模太大无法落地的情况。
第二批试点基本建立起了完善的项目申报等制度框架，成为2022年常态化储备库制度制定的基础。
（3）2022年生态环境部设置了生态环保金融支持项目储备库，并制定了《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）（环办科财〔2022〕6号）》，声称试点基本获得了成功，“生态环保金融支持项目管理系统”已上线运行，以后不再每年发文通知推荐试点项目，改为常态化的申报入库。6号文要求入库项目应适宜金融资金支持，包括治理责任主体为企业的项目，采用生态环境导向的开发（EOD）模式、政府和社会资本合作（PPP）模式及其他市场化方式运作的项目施行储备库管理。6号文出台标志着EOD的常态化实施。
6号文有一项非常重要的规定，“除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益”，这条规定的解读引发了市场很大的分歧，部分观点认为这意味着EOD项目禁止政府以新增财政收入进行补贴，甚至有的观点认为这条规定适用于所有片区开发项目，政府不得用新增财政收入对项目进行支付或补贴。
笔者认为以上观点属于过度解读，该项规定是指因生态修复项目而增加的政府税收、土地出让金收益（是指补偿了项目建设成本后的利润，而非全部收入）、新增财政收入等，政府不得直接返还项目补贴项目，但作为项目收益，这些收入政府可以通过设立专项资金等方式反哺生态修复行业，生态环保修复原本政府就是第一责任人，即便EOD吸收了社会资本加入并实现了市场化运营，但初衷仍是为减轻政府负担，而不是为替代政府职责，而且政府由于EOD项目的实施获得了正外部收益，理应对生态环保产业进行反馈，提供更多的支持。
3.政策支持
（1）2021年国务院发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见（国办发〔2021〕40号）》，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。
a.规划管控。
b.产权激励。
第一种：对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。
自然资源使用权取得有两种方式：
一是在项目最初，自然资源使用权与项目社会资本方一并公开选择，整体方案招标。
二是自然资源是在修复完成后才产生或确定的情况下，通过协议出让（带方案出让）等形式将自然资源使用权给予社会资本方。这种方式如果是土地资源使用权则有可能与现行土地招牌挂政策相冲突，部分省级地方政府出台政策作为政策依据，例如江西省EOD实施意见，明确规定“按市场价补缴土地出让价款后，生态保护修复主体可取得修复后国有建设用地用于经营性用途”。
有观点认为这可以看做EOD也允许土地开发一二级联动，但笔者认为这与城市更新允许土地开发一二级联动还是有差别的，一是EOD中是将土地作为生态修复项目产生的一种自然资源副产品，而不像城市更新就是明确的土地一级开发；二是EOD项目主体获得的土地使用权只能用于生态强关联的产业及配套地产开发，不能进行商业地产二级开发，城市更新则可以用于商业地产二级开发。准确的理解，EOD中通过协议出让等土地资源使用权授予方式，只是具备了土地开发一二级联动的表面形式，本质上却不是通常意义上的土地开发，所以不能认为EOD中也允许土地开发一二级联动。
这里国有建设用地出让生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权与上述土地自然资源资产使用权授予生态保护修复主体是完全两个概念，这里是已经完成了修复工作后形成的储备土地再公开出让，社会资本按照招拍挂正常程序参加竞买，政策只是给予其优先竞得权，不是直接把土地资源配置给社会资本，社会资本还是要公平竞买，而且社会资本也不必然会获得土地使用权。
这项政策突破使社会资本可以合规参与到地方政府的土地增减挂钩项目中，虽然仍必须由政府进行指标交易，但地方政府可以直接从本项目中获得指标收益补偿生态项目的支出成本并支付政府采购费用，社会资本从指标交易中获得合理回报，地方政府也通过指标交易补充了政府财政资金支出。
生态保护修复主体将自身依法取得的存量建设用地修复为农用地的，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于其在省域范围内占用同地类的农用地。
这项政策突破，使社会资本可以用低价值土地置换高价值土地，促进两个地区土地都能得到的合理利用，也使社会资本可以在不支付资金的情况下获得优质土地资源。
c.资源利用。
对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理；如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。
40号文总结以往试点的经验，对资源利用进行了限制，仅限于项目产生的砂石、黏土等土石料，首先用作本项目成本补偿，剩余部分也不是直接交给实施主体交易，而是由政府依托交易平台交易，处置权在政府手中，由政府给予实施主体合理收益，40号文的限制使得实施主体无法再利用这些资源申请融资。
d.财税支持。
e.金融扶持。
支持金融机构参与生态保护修复项目，拓宽投融资渠道，优化信贷评审方式，积极开发适合的金融产品，按市场化原则为项目提供中长期资金支持。推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复的投资力度。
支持符合条件的企业发行绿色债券，用于生态保护修复工程。支持技术领先、综合服务能力强的骨干企业上市融资。允许具备条件的企业发行绿色资产证券化产品，盘活资源资产。
（2）40号文发布一天后，财政部立即修订了《重点生态保护修复治理资金管理办法（财资环[2021]100号）》，该文件对中央预算安排，用于奖补山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、历史遗留废弃工矿土地整治等生态保护修复工作的专项治理资金使用和管理进行了详细规定，治理资金按以下方式分配：
用于山水林田湖草沙冰一体化保护和修复工程的奖补资金采取项目法分配，工程总投资10亿-20亿元的项目奖补5亿元；工程总投资20亿-50亿元的项目奖补10亿元；工程总投资50亿元以上的项目奖补20亿元。
用于历史遗留废弃工矿土地整治的奖补资金采取项目法或因素法分配。采取项目法分配的，工程总投资5亿元以上的项目奖补3亿元。采取因素法分配的，各省、自治区、直辖市奖补资金根据各省历史遗留废弃工矿土地损毁面积等因素确定，同时考虑各省财政困难程度，并根据资金使用绩效等对测算结果进行调整，体现结果导向。
（3）生态环境部等三部门发起的两次EOD试点都提到政策性银行的融资支持，规定“国家开发银行按照精准施策、市场化运作和风险可控原则，发挥开发性金融大额中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜，加大支持力度”。具体包括：
b.优先开展尽职调查、优先进行审查审批、优先安排贷款投放等。
（4）2020年中共中央、国务院发布《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见（中办发〔2020〕32号）》，提出从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。各省（自治区、直辖市）可结合本地实际，从以下两种方式中选择一种组织实施：一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。
（5）生态环保项目一直是专项债重点适用领域之一，2021年确定的专项债重点支持方向明细进一步明确了城镇污水垃圾处理子项。而且生态环保项目也可用专项债做项目资本金。
（6）2022年6月国常会推出的政策性、开发性金融工具，用于补充重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥，可由地方政府专项债券投资的项目也是政策性、开发性金融工具可适用的领域，生态环保项目也包含其中。
在EOD项目实践中，地方层面的政策也是重要的一环，地方层面的措施往往是项目可以落地的关键，地方层面的措施细化了中央政策的具体操作方式，打通了EOD项目落地最后一公里，2022年以来，多个省份出台了支持EOD实施的地方政策，例如江苏省生态环境厅等三部门联合发布的《关于组织开展江苏省生态环境导向的开发模式试点工作的通知（苏环办〔2022〕274号）》、江西省人民政府发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见（赣府厅发〔2022〕30号）》、安徽省人民政府发布的《关于印发鼓励和支持社会资本参与生态保护修复若干措施的通知（皖政办秘〔2022〕26号）》、河北省发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》、湖北省自然资源厅发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态修复若干措施的通知（鄂自然资函〔2022〕252号）》等。
EOD是XOD的应用之一，21世纪后，为满足现代城镇发展多种需求，国外城市城市规划领域兴起“XOD”，包括TOD（交通导向）、EOD（生态导向）、SOD模式（体育运动设施导向）、COD（文化设施导向）、HOD（综合医疗设施导向）等多种形式，尤其是TOD，成为“XOD”的主导类型，在各国得到了大范围的推广。我国在近年来也引入了“XOD”的城市开发理念，其中EOD的提出最早是在2018年《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见（环规财〔2018〕86号）》，将其定义为一种“城市开发模式”。其后内涵范畴不断扩展，2020年《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见（发改高技〔2020〕1409号）》删除了“城市”的限定，定义为一种“开发模式”。2022年《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见（国办函〔2022〕7号）》明确提出向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络建设中，重点结合120个县城建设示范地区实施EOD。
目前EOD的官方定义是2020年《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函[2020]489号》中的规定：以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。
1.以上定义明确揭示了EOD的核心要素：
（1）融合。公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业开发项目有效融合。
（2）一体。一体化实施，生态环境治理项目与关联产业项目必须由一个市场主体统筹实施，一体化推进，建设运营维护一体化实施。489号文定义的“一体化实施”尚不明确，在实践中出现多个项目承担单位合作共同实施项目的情况，由于多个主体各自负责一部分项目，各项目之间的收益实际上很难做到统筹互补，影响了项目整体的收支自平衡，因此在第二次试点468号文中，项目申报条件完善了一体化的内涵，强调“生态环境治理与关联产业一体化实施，依托项目承担单位仅为一个市场主体”，一级是生态二级是产业的一二级联动综合开发项目，两种联动方式：资源使用权、项目建设两招合一和带方案出让资源使用权。
（3）反哺。将生态环境治理带来的经济价值内部化，在项目边界范围内实现关联产业收益补贴生态环境治理投入，实现项目整体收支自平衡，减少政府资金投入，扩大市场化、多元化投融资。
2.以上定义充分说明了EOD的基本内涵：
（1）基本架构。
EOD以生态保护和环境治理为基础，生态保护修复产生的正外部效益吸引产业投资，产业运营获得的收益弥补生态保护的资金不足，生态项目与产业项目互为支撑和促进，实现良性循环，双向可持续发展。
（2）载体。
EOD项目的载体是片区综合开发，“大片区小项目”，扩大片区范围涵盖更多的资源，能够有更多的收益来平衡收支，但项目的数量有政策限制，根据2022年生态环境部发布的《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）（环办科财〔2022〕6号）》规定，生态环境治理与产业开发项目之间必须密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，组合实施的单体子项目数量不超过5个。
a.合作区域内新增土地储备资金中用于征地和拆迁补偿、前期开发及利息支出的费用。土地利润不能用来作为EOD项目收益，但土地收入可以用来补偿前期开发和征拆成本。
c.专项资金拨付收入。例如城市建设配套费、基础设施配套费、教育配套费等。
d.各类中央、省级奖补资金。
e.国储林、砂石土等资源销售收益。
f.生态产品、生态资源权益交易收入，例如森林覆盖率权益、土地指标、碳排放权、排污权、水权等。
g.特许经营权第三方使用者付费收入。例如污水垃圾设施、供排水、文旅项目运营、生物质能利用等。
h.产业收益。生态关联产业收入，例如产业园、电子元器件、光伏+、配套地产等。
2021年《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见（国办发〔2021〕40号）》列出了6种类型，2022年《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）（环办科财〔2022〕6号）》在40号文基础上更精准分类，细化为8种类型。6号文要求入库项目应具备：适宜金融资金支持，治理责任主体为企业，市场化方式运作三个特点。根据以上特点6号文列出了8种项目类型，请参见下表：
一级分类
二级分类
大气污染防治
水生态环境保护
重点海域综合治理
土壤污染防治
农业农村污染治理
固废处理处置及资源综合利用
生态保护修复
其他环境治理
6号文后对入库项目评审标准更为严格，要求精准性、必要性、真实性、紧迫性，一是与国家及省级生态环保规划重点任务相衔接，主要是各地区的“十四五规划”生态环保重点任务，聚焦重点，避免泛化，提高项目储备质量；二必须是“环境问题导向”，不仅是“环境内容导向”，是已经出现严重的突出的急需解决的环境问题；三是要有合理的治理方案和明确实现的治理目标。审核中不能仅从工程角度筹划，必须围绕以上三点，突出生态修复保护的内容。
2021年生态环境部官网发布了《一图读懂EOD模式与试点实践》的科普海报，对EOD的基本知识进行了全面说明。其中提出了EOD关联产业的三项识别原则，对关联产业的种类进行了明确限制和部署：
（1）契合当地社会经济发展实际。对应细分产业类型为：生态农业、旅游、康养等生态产业开发项目。
（2）生态环境关联度高。对应细分产业类型为：数字经济、洁净医药、电子元器件、无费城市、高端产业园、绿色产品等环境敏感型产业集聚区开发项目。
（3）项目收益能力强。对应细分产业类型为：“光伏+”、生物质能利用、风电等清洁能源项目。
目前入库项目中以生态农业、旅游、康养等生态产业开发项目为主流。
具体项目中生态与产业必须存在资产、环境和收益上的关联，资产关联指产业必须位于生态治理项目的所辖范围之内；环境关联指产业与生态二者之间相互依赖共融，产业发展需要良好的生态环境为基础，生态环境的持续改善和保持需要产业是生态友好型产业，不会破坏环境；收益关联指产业收益必须补偿生态投入，形成稳定的长期的反哺关系。
1.实施条件
EOD的实施条件经过两次试点的探索和改进，最终形成了项目入库标准，下表将进行前后对比，可以清晰看到完善的过程：
第一次试点
第二次试点
入库
申报和实施主体为政府或园区管委会
依托项目已落地实施的地区，政府或园区管委会可牵头与试点依托项目承担单位联合申报与实施
2021年生态环境部发布的《一图读懂EOD模式与试点实践》列了一个EOD项目实施的负面清单，主要包括：
a.申报与实施主体非政府或园区管委会。因为项目缺少政府统筹管理能力，不便于项目后续推进，此类项目直接一票否决，主体中必须有政府或园区管委会，可以联合企业（企业信用等级不是最低等即可）。
b.依托项目承担单位为多个市场主体，未实现生态环境治理与关联产业一体化实施。因为只有在一个实施主体下，才能实现EOD项目中产业收益对生态亏损的反哺，此类项目一票否决。当然。一个实施主体可以是多家联合体组成。
c.依托项目未完成可研批复、备案等立项工作。不符合规定要求的前置程序和条件，项目合规性存疑，此类项目一票否决。
d.依托项目仅为生态环境治理项目或产业开发项目，或单一资源综合利用项目。
e.依托项目中生态环境治理的责任主体为企业。因为生态环境责任的第一主体责任人为政府，不可将责任推卸给企业，此类项目一票否决。
f.未实现关联产业收益反哺生态环境治理收入，未减少政府资金投入，增加政府隐性债务。
g.成本收益测算超出依托项目范围，泛化项目收益，将税收和土地出让金等政府财政收入纳入项目收益。除PPP外，政府增量税收和土地出让金收入不能直接补项目，合规的政府补贴或者是中省专项补贴资金，或者是以基金等专项资金方式补贴行业，而且政府补贴资金额度必须小于市场化运营收入，否则一票否决。
该负面清单发布正值第二次试点期间，列出的a、e两项关于项目主体的限制规定，最终在项目入库条件中都已不再禁止，而涉及EOD融合、一体、反哺等核心要素的b、d、f，以及涉及合法合规要求的c、g仍予以保留，因此这几项是策划EOD项目的底层要件。综合归纳，目前EOD项目的实施条件主要有以下几点：
（1）项目业主应为已建立现代企业制度、经营状况和信用状况良好的市场化企业，或县级（含）以上政府及其有关部门，政府部门作为项目主体的项目总投资额有限制。而项目市场化融资主体只能是企业，且该企业的主营业务范围应包括环保行业，环保信用评价不是最低等级。
（2）生态环境治理与产业开发项目必须有效融合、收益反哺、一体化实施，生态环境治理与产业开发之间有关联性，避免无关项目捆绑，组合实施的单体子项目数量不超过5个。
从上述条件梳理可以看到，EOD项目本质上是以市场化手段投资运作项目，不同于以往的政信业务，主要依赖政府信用，市场化运作需要项目自身的信用获取市场化投融资，其实施有三个重点及难点：
（1）准确把握政策趋势。
（2）保证生态环境治理与产业项目的关联度。
试点和入库条件都对生态环境治理与产业项目的关联度有明确的要求，而且对关联度要求不断加强，所谓关联性，是指在EOD项目实施的片区内，生态治理要能支撑产业的进入，只有生态治理好了，才能吸引产业投资；产业反过来也要能长期支撑生态治理，不能对生态有负面影响，例如环境友好产业、环境敏感型产业聚集区、循环经济产业园、清洁能源等；产业收益要有现金流能反哺生态治理；二者都在相同片区范围内。目前项目入库要求不超过5个子项目，必须选择合适且成熟度高的项目，保证这5个子项目具备可行性和必要性，结合当地特色产业进行项目谋划，把子项目串联到一起，从逻辑上证明生态治理和产业项目之间具备关联性。
（3）项目肥瘦搭配，达到整体收支自平衡。
2.实施环节
生态环境部的《一图读懂EOD模式与试点实践》中明确规范了EOD实施的各个环节，主要包括：
（1）识别项目，整体谋划。识别实施紧迫性强、生态环境效益高的生态环境治理项目及其关联产业开发项目，明确一体化实施的可行性，初步确定项目实施边界和目标要求等。
（2）综合测算，优化边界。分析项目综合成本与总体收益，算好整体账、综合账，在确保产业开发项目收益反哺生态环境治理项目的基础上，优化调整项目边界范围，构建项目成本与收益相平衡的项目包，确定建设规模、建设内容、技术路线等。
（5）绩效考核，加强管理。明确生态环境治理成效要求，建立健全绩效评价及考核机制，切实发挥项目各方管理职责，加强项目实施过程监督。
PPP模式早期是EOD项目最主要的实施模式，后来实践中才又出现ABO模式，EOD试点文489号文将PPP模式和ABO模式并列在六大投融资模式中，但试点的申报结果却是三分之二的项目选择了政府/管委会与地方环保企业/地方平台企业联合申报的方式，这意味着有三分之二的项目采取了ABO模式，这与PPP模式特质中存在与EOD项目不契合的方面有关。
PPP模式要求项目具备公益性且边界清晰、收益性较强，主要是基础设施与公共服务类的项目，而EOD的核心在于产业项目与公益类生态治理项目一体化实施，在片区综合开发EOD项目中产业项目占据非常重要的地位，这就与PPP模式很难匹配。而且EOD项目的自平衡关键是产业收益反哺生态治理项目，要求一二三级联动，这也是PPP模式无法操作的原因。因此PPP+EOD模式虽然最初受到政策的大力推动，但最终却是最适合的ABO模式逐渐成为EOD项目主流模式。
但EOD项目采用PPP模式在实践中也在不断尝试突破，比较著名的有山东日照水库流域生态保护与产业开发项目，该项目入选2021年EOD国家级示范项目，其最大的亮点就在于解决了资源补偿型PPP项目的合规性问题，是否可以资源补偿PPP项目以减少政府支出责任，发改委、财政部与自然资源部的文件存在冲突，导致实践中资源补偿型PPP项目无法顺利实施，该项目引用EOD资源补偿的特殊规定，使资源补偿PPP项目的合规风险得以消除。该项目入选国家级示范项目，受到监管部门的高度重视，将指导未来更多的EOD项目采用PPP模式，尤其是基础设施与公共服务类EOD项目，更适合采用PPP模式。
ABO模式是在实践摸索中逐渐完善起来，并发挥越来越大的作用，尤其适用于经营性属性强或包含大量产业内容的EOD项目。
1.投资人+EPC模式
首个EOD试点项目“中交天津蓟运河EOD项目”并没有采用ABO模式，而是采用的投资人+EPC模式，是由政府部门“蓟州区水务局”作为项目主体，由政府招标选择社会投资人“中交联合体”，然后由政府指定的出资代表、蓟州区国资委控股公司“天津蓟州新城建设投资有限公司”与中交联合体合资组建项目公司“中交疏浚(天津)投资有限公司”具体负责EOD项目的一体化实施。
2.特许经营+投资人+EPC
鉴于投资人+EPC模式合规性上的瑕疵，后面的项目改进了实施模式，开始采用“特许经营+投资人+EPC”模式，例如第一批试点项目之一的“马鞍山向山EOD项目”。项目由政府“雨山区人民政府”通过竞争性程序选择特许经营者“中化学建设投资集团联合体”，再由中化学建设投资集团联合体作为招标人以EPC+产业导入方式确定项目的总承包单位。公益及准公益类项目运营模式为“联合开发”。社会资本方负责运维管理工作，政府负责制定运维标准，并进行监督管理和绩效考核。根据既定绩效考核指标和核定成本纳入“运维补贴”范围；经营及准经营类项目采用“特许经营”。
3.ABO
ABO模式的优势在于，公益类国企不以盈利为主要目标，可以保证EOD项目公益性部分被很好的实施，而鉴于项目公益性的存在，政府又会提供充足的资源配置和财政支持，社会资本方在政府支持下也能够使EOD项目经营性部分获得良好的收益，最终达到项目整体的收支平衡以及公益性、经营性平衡。
ABO模式目前最大的问题是缺乏明确的法律依据，并且2021年财政部公布的《对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复（财金函〔2021〕40号）》表达了监管部门对ABO模式的疑虑，财政部认为ABO模式“尚无制度规范，存在一定地方政府隐性债务风险隐患”。使得市场对于该模式一直存在质疑。但随着实践中越来越多的项目选择采用ABO模式，对其进行政策和法律规范也不会太久，通过规范化，消除ABO模式实施中的合规风险，可以进一步发挥其优势，更好的支持EOD项目的推广和落实。
（全文完）
主题一：新形势下政府项目精准谋划与城乡区域建设投融资创新实操及风险防范
7月7日周五全天
1、2022年12月中央经济工作会和2023年两会《政府工作报告》要点解读
2、国务院关于《扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）、中办、国办《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》、《“十四五”新型城镇化实施方案》（国函〔2022〕52号）投融资新思路要点解读
3、《关于银行业保险业支持城市建设和治理的指导意见》（〔2022〕10号）要点解读
4、《水利部国家开发银行关于加大开发性金融支持力度提升水安全保障能力的指导意见》（水财务〔2022〕228号）、《水利部中国农业发展银行关于政策性金融支持水利基础设施建设的指导意见》(水财务〔2022〕248号)等水利项目投融资政策要点解读
5、国办发〔2021〕40号、环境部6号文、住建部63号文等EOD、城市更新重要文件解读
二、地方政府高质量发展投融资新逻辑
1、区分隐性债务和市场化融资
2、区分政府投资项目和企业投资项目
3、规划有经营收入的项目（自求平衡与资源补偿）
4、区分政府直接投资和资本金注入项目
7、合规安排政府资金的多种使用方式
8、以土地的最终产出规划包装项目并融资
9、大基建时代的综合平衡
1、政府对于投资项目的分类管理2、5号文后政府如何安排资金用于项目及如何判断项目的资金已经或可以列入政府预算
3、政府只有一年期的预算和三年期的中期规划，但资金支付期需要十年，如何解决？能否签订超过三年的政府支付合同
4、发改的政府投资与财政的政府采购的区别及项目安排
5、审批制、核准制、备案制的要求有什么不同，如何认定政府投资项目和企业投资项目
6、政府如何合规把钱支付平台及社会资本？
7、政府采购具有融资的机会，如何融资？
10、无经营收入的基建项目如何策划包装
11、如何识别包装企业投资项目？
12、如何定义垫资及垫资与投资的区别
13、施工企业为平台公司垫资合规吗？什么是”硬垫资”什么是”软垫资”，该如何操作
14、如何甄别是否构成隐性债务，银监15号文对于隐债的认定？
五、企业市场化投资基建项目的模式与实务案例
六、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
（一）土地资源1.政策、要点与路径2.某综合开发案例（二）土地指标资源1.政策、要点与路径2.某空心村整治案例（三）河砂资源1.政策、要点与路径2.某水利建设利用河砂特许经营案例（四）矿产资源1.政策、要点与路径2.某国有公司利用矿产资源进行基础设施投资案例（五）碳权资源1.政策、要点与路径2.某碳权资源结合项目开发案例（六）林权资源1.政策、要点与路径2.某林权资源结合项目开发案例（七）旅游资源1.政策、要点与路径2.某旅游资源结合项目开发案例
七、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、平台公司与社会资本方如何合规介入土储业务？
3、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？
5、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
6、什么是生地出让、毛地出让、熟地出让？
7、如何分析片区项目的可融资性？
8、哪些情况可以带方案出让土地、打通土地一二级开发？如何实现土地开发一二级收入联动
9、专项债解决土储资金的模式与要点
10、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
11、如何进行片区项目资金平衡分析？
12、如何确定片区开发投融资模式？
13、如何进行片区综合开发开展市场化融资？
14、如何设置分期分片开发和峰值支付
15、如何规避“以国企购地方式虚增土地出让收入”？
16、什么是土地增减挂钩业务，土地增减挂钩指标交易和耕地占补平衡指标如何融资
17、什么是全域土地综合整治，融资模式
18、土地集中流转项目如何融资？
19、什么是产城融合用地？有哪些支持政策？
1、土地出让金返还模式（合规要点）
2、委托代建+采购工程、采购服务模式
3、做地模式
4、投资人+EPC模式
5、专项债模式
6、土地注入模式
7、股权（基金）合作+施工模式
8、二级赎买一级模式
9、反向委托（或反向购买）模式
10、包装借款模式
九、EOD项目运作实务
（一）EOD项目操作要点解析
1、EOD核心理念（1）EOD的基础、支撑与载体（2）EOD核心要点：融合+一体+反哺
2、EOD生态环境的七大类与十五小类
3、EOD的三项反哺产业分类及细分行业
4、EOD模式下E与D关联的合规性分析
5、EOD项目的收益逻辑—水、砂、林、产、地、财
8、EOD项目开展的三个阶段及操作流程要点解析
9、EOD的“五位一体”和“三个内涵”
10、EOD项目如何选择生态项目与产业项目及占比分析
12、EOD项目预期收益、支出及资金平衡方案策划要点
13、6号文要求“不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益”该如何理解，土地出让金及新增税收资金如何合规安排？
14、EOD申报金融储备入库项目的要点解读
（二）EOD实务操作与案例解析
1、生态环境治理+生态友好产业开发一体化发展模式案例
2、生态环境治理+文旅开发一体化发展模式案例
3、生态环境治理+乡村振兴一体化发展模式案例
4、生态治理+清洁能源一体化开发案例
5、环境治理+产业开发一体化发展模式案例
7、EOD“指标”交易模式的应用案例
1、EOD项目融资模式
2、四大融资兑现路径机制
3、项目资本金的筹措方式
4、政策性银行的融资路径
5、财政资金和补贴的合理利用
6、EOD结合片区开发的合理利用
7、反向委托（或反向购买）模式：一二级联动融资模式
8、如何申报EOD并拿到融资
9、长江上游石亭江流域综合治理暨绿色发展经济带开发项目融资模式介绍
十、新政下学校医院等公共服务项目的融资
1、义务教育和公立医院融资的困境
2、专项债融资
3、“以租代建”模式的应用及其案例
4、“建办分离”模式及其案例
5、民办公用的“共建模式”的应用及其案例
主题二：地方政府隐性债务化解与存量资产盘活、做地和城市更新模式解析与业务机遇分析
7月8日周六全天
2、《财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》
3、近年来各地政府化债情况回顾
4、遵义道桥和云南康旅事件对地方政府化债的影响
5、中央经济工作会议、国务院工作报告对地方政府化债的要求
二、地方政府债务分类和隐性债务定义
1、地方政府债务演变过程：从地方债置换“一二三类债务”到“隐性债务”
2、地方政府隐性债务管理要求及常见问题
(1)、隐性债务识别、置换和化解
(2)、隐性债务置换过程中的常见问题
3、财政部和审计署对地方政府隐性债务化解的要求
(1)、统筹财政资金
(2)、盘活存量资产
(3)、借新还旧
(4)、延长期限、降低利率
三、地方政府隐性债务化解途径和案例分析
1、隐性债务化解中的常见问题
(1)、财政补贴、返还资金、政府奖励是否属于政府隐性债务？
(2)、债务系统补录是否违规？
(3)、债务化解和置换的差异
2、隐性债务化解途径和案例分析
(1)、通过高层级平台融资化解（案例分析：国开行银团贷款化解省级高速类隐性债务）
(2)、通过经营性物业融资化解（某银行通过经营性物业贷款打包化解地方平台企业隐性债务
(3)、通过盘活存量资产化解（某银行通过停车场收费权盘活化解地方政府隐性债务）
(4)、通过延长期限、降低成本逐步化解
3、隐性债务化解中的常见问题
(1)、“明股实债”类隐性债务如何化解？
(2)、流动资金贷款类隐性债务如何化解？
(3)、遇到政府换届怎么办？
(4)、如何合理设计债务化解计划？
(5)、隐性债务是否会二次展期？如何处理？
四、盘活存量资产途径和方式
1、存量资产的基本概念
2、政策覆盖的存量资产范围和种类
3、盘活存量资产扩大有效投资的重点领域分析
(1)、重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产
(2）、有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产
4、盘活存量资产扩大有效投资的重点区域及操作要点
(1)、建设任务重、投资需求强、存量规模大的区域
(2)、地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区
5、盘活存量资产的保障条件
(1)、项目合法合规，资产产权明晰
(3）、兼顾公众利益与投资者利益
(4）、财税金融资产配套完善
(5）、中介服务机构能力
6、盘活存量资产的风险防控
(1）、防止新增地方政府隐形债务
(2）、防止出现国有资产流失
(3）、防止损害公共利益
(4）、妥善解决社会矛盾和冲突，控制社会稳定风险
7、盘活存量回收资金的使用
(1）、确保主要用于项目建设，形成优质资产
(2）、精准有效支持新项目的领域及要求
(3）、适当用于“三保”支出及债务还本付息的条件
(4）、对于新项目建设配套资金支持的方式
8、盘活存量资产的主要方式及操作实务
(1）、基础设施不动产信托投资基金（REITs）模式
(2）、政府和社会资本合作（PPP）模式
(3）、产权交易模式
(4）、发挥国有资本投资、运营公司功能作用
(5）、综合开发利用改扩建模式
(6）、闲置资产改造转型模式
(7）、混改、兼并重组模式
(8）、资产证券化（ABS）模式
五、土地储备与做地模式简介和对比
1、土地储备的内涵和边界
(1)、土地整理的范畴
(2)、土地储备实施方式
(3)、土地储备开发涉及的主要内容：前期手续阶段、组织实施阶段、土地入市阶段
(4)、土地补偿费用和征收安置常见方式
(5)、土地储备开发项目申报审批流程
(6)、土地储备开发中常见问题
问题1：“毛地”转让方式下如何进行将拆迁成本和土地出让相挂钩？
问题2：土地储备中心是否可以进行购买服务？
问题3：土地储备开发模式下政府购买服务方式融资是否可行？
2、做地与土地储备差异与对比
(1)、广州做地十条内容解读
(2)、郑州地铁TOD模式政策分析
(3)、做地与土地储备的差异
(4)、做地与土地一二级联动开发模式的关系
(5)、带方案招商做地模式项目操作要点
要点3：各项工程项目的开工手续完备情况
要点4：项目收入中来自于财政性支出的部分如何合规支付
要点5：项目销售收入情况预测及是否可以覆盖融资本息
六、城市更新概念、模式和主要政策分析
1、从棚改到旧改、城市更新、公共保障性租赁住房
(1)、棚改模式和发展历程回顾
(2)、城市更新概念和发展历程回顾
(3)、公共保障租赁住房概念和“十四五”规划
2、《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》后城市更新发展趋势分析
(1)、城市更新实施中的常见模式分析
(3)、城市更新拆迁融资渠道分析
(4)、从土地一二级联动开发转向综合治理
3、从住建部《实施城市更新行动可复制经验做法（第一批）》看城市更新业务发展趋势
(1)、机制建设方面
(2)、长效运营收入平衡改造投入
(3)、资金保障和融资渠道
(4)、供地政策突破
(5)、审批流程
七、做地与城市更新拆迁融资途径与问题分析
1、常见做地与城市更新筹资方案分析
(1)、政府直接投资+委托代建模式
(2)、划拨土地+企业自建+土地出让补偿模式
(3)、引入市场化主体开发+利润分成模式
(4)、政府+社会资本合作（PPP）模式
(5)、ABO+EPC+F模式
(6)、城市更新基金
(7)、公募基础设施REITS
2、做地与城市更新中拆迁融资要点分析
(1)、征拆迁阶段如何合理设计融资方案
(2)、财政资金在城市更新中的主要作用
(3)、PPP模式在城市更新中的应用
3、做地与城市更新融资业务中常见问题分析
(1)、土地出让收入是否可以直接返还开发企业？
(2)、做地与城市更新涉及的公益性项目如何融资？
(3)、做地与城市更新中的集体土地流转问题
4、做地与城市更新拆迁融资典型案例分析
(1)、某行园区开发产融结合贷款案例分析
(2)、长沙梅溪湖片区开发案例分析
(3)、广东佛山某村集体产业园区改造升级项目融资案例分析
(5)、做地与城市更新拆迁融资常见问题分析
问题1：如何解决拆迁资金？
问题2：征拆迁后无法进行土地二级开发的几种情形
问题3：银行介入旧改项目融资的阶段和潜在风险
01课程特点
※业务一线专家授课，专业性和实操性强
※全面、专业、紧跟政策变化和实践最新动态
※欢迎各位学员带着问题来听课，报名的同时提交各种问题，让本次培训成为一次珍贵的行业内的经验交流会
02讲师介绍
林老师：国家发改委经济体制改革研究会理事，中国投资协会专家委员，财政部PPP财务专家，国际注册融资规划师、国际注册私募投资基金管理师、高级人力资源管理师、具有律师及基金从业资格，金融硕士研究生。中至远集团总裁。长期致力于平台转型、双向混改、重组并购、公司战略、公司治理等领域的研究与实践，拥有15年以上的国企改革及管理咨询经验。
陈老师：某大型商业银行总行投行部副总经理，负责全行对公业务产品创新，管理资产规模超过6000亿。熟悉商业银行对公业务、投行业务和资管业务。负责全行地方债营销、发行、政府平台债券融资、项目贷款、产业基金、上市公司并购、财务顾问等业务。
日期：2023年7月7日-8日
地点：河南·郑州（具体地址报名后告知）
费用：4200元/人（包含培训费、场地费、材料费、午餐、茶歇、纸质教材、纸笔）不含交通和住宿费，早餐酒店住宿赠送。团购优惠