2023年以来，我国金融消费者权益保护发生了里程碑式的变革。
重中之重是监管架构的改革：2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，将中国人民银行有关金融消费者权益保护职责和中国证监会的投资者保护职责划入国家金融监管总局，由此形成一个统一的金融消费者/投资者保护机构。
2024年1月，国家金融监督管理总局金融消费者权益保护局首度发文，详细阐述了金融消保工作的实施重点——构建金融消保新机制，建设“大消保”工作体系。
金融消保也面临一些新特征：比如，金融黑灰产在2023年变本加厉，同时，行业内打击金融黑灰产也在加大力度，行业协作不断加大加深；新技术给金融消费者带来了新型风险，给消保带来新挑战。
零壹智库、北京大学普惠金融与法律监管研究基地联合推出《金融消费者权益保护调研报告（2024）》，对金融消费者权益保护现状、数字时代金融黑灰产的进化与治理、消保在数字时代面临的挑战和应对进行了观察与分析、提出一些展望与建议，以供参考。
01
金融消保新局势
一、金融消保监管概况
金融消费者权益保护的涵盖的范围比较广，金融产品营销宣传、投资者适当性管理，信息披露、格式条款，客户投诉举报、个人信息保护等等，都属于金融消保的范畴。
我们从监管机制、法律法规、执行力度等角度简要分析2023年以来我国金融消费者权益保护的监管概况。
1、消保新机制
2023年，金融监管顶层设计上的头号大事无疑是国家金融监管总局的组建，而金监总局的一项新增重要职责即为将原本分属于人民银行、银保监会和证监会的金融消费者、投资者保护职责统一收归金监总局管理，并成立了金融消费者权益保护局。
2024年1月，国家金融监管总局金融消费者权益保护局首度发文，详细阐述了金融消保工作的实施重点——构建金融消保新机制，建设“大消保”工作体系。
金融消保局表明，消保工作将紧紧围绕金融消费者关心的重点问题，具体而言，一是梳理完善金融消费者权益保护领域制度体系；二是持续提升金融消费者投诉处理工作质效；三是全力构建金融消费纠纷多元化解机制；四是有力打造消费者金融素养提升工程。
金融消保局提出，将持续加强金融消费者权益保护工作力度，完善保护金融消费者权益的体制机制，一是建设金融消费者权益保护服务平台和金融产品查询平台；二是完善金融产品合规性、适当性管理；三是构建多维度适老化金融服务体系；四是优化消费者权益保护监管评价机制。
2、实施新办法
在法律体系上，从2023年3月1日起施行的《银行保险机构消费者权益保护管理办法》是银保监会继《中国银保监会关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》（银保监发〔2019〕38号）之后，发布的又一个消保领域的纲领性文件。
表1：《银行保险机构消费者权益保护管理办法》规定的银行保险机构11项消保工作机制
3、处罚新力度
2024年伊始，截至3月11日，涉及消费者权益保护的罚单数量有112单，同比下降33%；处罚金额约为2600万元，同比下降46%。其中，单笔罚款超过100万元的有4笔。
处罚金额较高的机构受罚因素主要涉及了违反金融消费者权益保护管理规定、违反消费者金融信息保护管理规定、引人误解的金融营销宣传行为、催收处置、消费者投诉、销售误导、欺骗投保人等处罚要点。
2023年，单笔超过500万元的罚单有13张，其中超过千万的罚单有8张。被罚机构包括平台金融、银行两类。
4、平台金融新征程
二、个人信息保护是监管重点
值得注意的是，信息和数据是“信息时代的石油”，在大数据和人工智能技术蓬勃发展的大背景下，这一新生产要素在经济金融领域的重要性越发凸显，其运用场景呈现多元化、复杂化趋势，信息保护面临着技术更迭带来的全新课题与挑战。
02
直面挑战：打击黑灰产
一、金融黑灰产现状与趋势
2024年1月，中国银行业协会发布了《中国银行业应对“代理维权”灰产识别标准（征求意见稿）》和《中国银行业应对“代理维权”灰产工作指引（征求意见稿）》等两份文件，其中首次明确了“反催收联盟”、“羊毛党”、“恶意投诉”三类主要灰产形式。
所谓“反催收联盟”，是指一些组织或个人通过伪造虚假证明、缠诉闹访等行为协助逾期客户对抗银行的合法催收，并达到恶意逃废债等目的的行为。反催收组织的目的是收取高额代理手续费、截留套取资金等。
“恶意投诉”表现为灰产支持下的代理投诉、指导投诉、非本人投诉，此类机构或个人常以“专业代理维权”名义违规收集消费者个人信息，诱导、教唆消费者滥用和强占维权与投诉渠道，通过夸大或歪曲事实、伪造证明材料、诬告要挟银行、缠访闹诉、多次重复向监管投诉施压等方式进行恶意投诉，要求被投诉单位满足其逃废个人债务、修改征信逾期、减免息费、索取补偿等不合理诉求。
2023年4月，南都大数据研究院联合有关机构发布的《“非法代理维权”治理调研报告（2023）》指出，2020年以来，“非法代理维权”产业规模出现了比较明显的增长，全国目前有超过万家以“债务咨询”“法务咨询”“停息挂账”“个人债务重组”“征信修复”为名头的公司，仅2021年成立的公司就是过去10年总和的5倍以上。根据估算，职业化“非法代理维权”从业人员有数十万人。
从监管数据来看，2023年国家监管机构共对银行业开出2336张罚单，罚没总金额超23亿元，其中信贷业务是违规高发区，主要涉及贷款“三查”不尽职、贷后管理不到位、违规发放贷款等问题。
2023年12月，上海警方披露了一起系列房贷诈骗案，涉案金额高达6000万元，抓捕归案34名嫌疑人。根据警方的调查，这个犯罪团伙以有组织、有预谋的方式进行房贷诈骗。他们选择青浦区的某个小区，购买了11套房产，一边做高房屋的评估价格，一边勾结不良房产中介，并通过虚构经济收入证明、社保流水等资料将白户人员（职业背债人）包装成有贷款能力的优质客户，骗取了银行的贷款。
这些贷款以一定的比例分给中介、职业背债人（即购房者），甚至按下审核键的银行职员等。对职业背债人来说，则任由房贷逾期、征信变“黑”，换来的是“躺赚百万”。对银行和市场来说，“背债人”现象不仅导致不良贷款增加，也加剧了房地产市场和金融市场的不稳定性。
整体来看，金融黑灰产已形成较为完整的产业链。同时，伴随着新技术的不断革新，黑灰产快速适应和应用新技术，其专业化程度和隐蔽性都在不断加强，增加了行业识别和治理的难度。但另一方面，近年来针对黑灰产的制度不断完善，比如2022年12月施行的《反电信网络诈骗法》，对电信、金融、网络机构等各主体的治理义务进行了详细规定。
二、2023年典型：反催收产业链
1、反催收：呈现“产业化”“扩散化”之势
我国“反催收”黑灰产业可追溯至上世纪90年代，发展至今，已经进入有组织的产业化阶段。中关村互联网金融研究院首席研究员董希淼指出，总体而言，“反催收联盟”等恶意逃废债行为呈现运作模式“产业化”、宣传方式“网络化”、蔓延态势“扩散化”等特征。
近两年来，反催收黑灰产业在零售金融领域呈现突增趋势，原因在于宏观经济、疫情等多重因素的影响下，银行不良率尤其是信用卡不良率有所抬升。公开数据显示，2023年第三季度，信用卡逾期半年未偿信贷总额937.42亿元，环比增长4.57%。逾期人员增加，导致“信用卡逾期管理”等黑产变得较为活跃。
《中国银行业应对“代理维权”灰产识别标准（征求意见稿）》将“反催收联盟”的形式分为以下几类：
一是煽动逾期客户，尝试激怒或诱导催收员说出违规话术，试图虚构暴力催收的事实或造成催收员违规催收的假象，并将通话录音后向监管部门投诉。
二是向客户传授减免息费、延期还款等“技巧”，教唆客户或直接代客户向监管机构投诉，谎称受到会员单位或催收机构暴力催收，并通过聚众闹事，网上论坛、微博等线上渠道施压，扬言“群访”，制造舆情压力，逼迫会员单位停止对其进行催收、宽限还款、减免息费或声称导致其失业、名誉损失等不实情况进行敲诈勒索。
三是指导逾期客户开具或者伪造贫困证明、收入证明、住院证明等，获取息费减免或延长还款期限的服务。
上述行为有组织、有套路、分工明确，在法律风险上，可能涉及敲诈勒索罪、诈骗罪。对消费者而言，还面临着高额中介费用、个人隐私泄露等套路和风险。对行业乃至社会而言，也潜藏着诸多风险。比如导致金融机构不良贷款率上升，干扰金融市场经营秩序，滥用投诉、挤占行政资源或司法资源，破坏社会信用体系建设等等。
2、负债人被“二次收割”：榨取“剩余价值”
除了层层抽取的中介费用，负债人还面临着被二次收割的风险。
在所谓的反催收代理服务结束后，负债人的个人数据还可能会被黑灰产中介售卖，成为下一波犯罪分子的“猎物”；此外，负债人还可能因伪造公文、向银行提供虚假材料等“把柄”，被中介继续套路或敲诈。
值得注意的是，一些黑灰产组织除了收割负债人，还将目标放到了金融机构身上，妄想两头收割。据中国新闻周刊报道，部分黑灰产中介还会主动找到金融机构，声称可以帮助金融机构避免一些反催收骚扰，甚至能够代理金融机构和债务人谈判。
3、打击反催收黑灰产，需靠“组合拳”
其次，金融机构需要加强业务规范、提高业务标准、提升业务透明度，加强与客户的沟通，最大可能地减少客户走“偏门”。
第三，要充分运用人工智能等科技手段，构建完善的智能风控体系，有效识别各类黑灰产活动，降低黑灰产风险。
第四，行业联合治理，需要打破黑灰产的信息孤岛，研究解决黑灰产信息的行业共享、阻断黑灰产信息网络传播等难题。
03
技术新迭代，消保新挑战
数字科技的发展一日千里，金融业对技术变化非常敏锐，成为很多新兴技术快速落地的应用场景。而新技术、新商业模式也会给金融消费者带来新的风险，比如：新技术被不法分子用于欺诈、窃取数据或资金，新技术本身的不稳定性可能给金融消费者带来损失或不便等等。本章以人工智能、数字货币和云计算为例，管窥新技术给消保带来的新挑战。
一、人工智能：消保新风险
经警方调查，所谓多人视频会议中，其实只有受害人是“真人”，其他“参会人员”都是经过“AI换脸”后的诈骗人员。
此类诈骗手段迷惑性较强，对消费者来说，需要保护好照片、声音等个人信息，在转账汇款之前，务必核验对方的身份。行业或机构需要用AI来打败AI，比如通过AI分析唇部运动来进行检测，或者加入不可见水印等方法进行主动防御。
二、数字人民币，被“盯”上了
我国从2014年开始研究数字货币，至2019年，中国人民银行已基本完成数字人民币顶层设计、标准制定、功能研发、联调测试等工作。
随着数字人民币试点工作的扎实推进，数字人民币蓬勃发展，应用场景不断丰富，目前已初步覆盖餐饮、出行、教育、医疗、公共服务等日常零售消费场景，并在工资代发、对接公积金、财政补贴等B端和G端等领域展现出广阔应用前景。
与此同时，少数不法分子将目标转向了“数字人民币”，各地均出现了不少利用数字人民币进行诈骗或洗钱的案件。
根据人民法院报报道，2024年1月，上海市杨浦区人民法院公布了上海首例利用数字人民币进行“跑分”的案件。在本案中，不法分子在两个小时内利用数字人民币兑换功能，通过ATM机取现30笔共计12.3万元，这一行为引起银行警觉并报案。
经查，自2023年5月2日起，肖某为非法牟利，利用数字人民币四类账户非实名、手机验证即可开立等特征以及ATM兑换取现功能，招募阚某、汪某、徐某、杨某等人组建“跑分车队”，明知是他人犯罪所得而将上家提供的数字人民币账户内钱款取出，从中赚取“手续费”。2023年5月至6月间，肖某带领“跑分车队”共计从900余个数字人民币账户中取现1000余万元，其中80余万元系被电信网络诈骗被害人转入钱款。
综合媒体报道来看，目前很多银行加强了数字人民币知识普及和防诈的宣传。
三、年度热词“崩了”，金融终端宕机事件频发
近一年来，“xx崩了”“xx宕机”时不时地出现，给市场和用户带来了不良的影响。
2023年11月，阿里云因多款应用发生故障而“崩”上热搜，整起事故耗时3个小时才恢复。此前，阿里云也出过多次故障。
04
应对策略与创新
一、监管成果
从监管角度来看，2023年以来，金融消保工作呈现不少亮点。
一年来，法律法规体系建设不断完善，全年出台6部规章、18项规范性文件。《商业银行资本管理办法》《消费金融公司管理办法（征求意见稿）》《银行业金融机构国别风险管理办法》等一批监管规则陆续发布，补齐监管制度短板。
同时，“大消保”工作格局逐步落地。2023年9月15日，在北京金融街中心广场、深圳世界之窗、云南省昆明市金碧广场、河南政法大学等地，“2023金融消费者权益保护教育宣传月”活动如火如荼开展。数据显示，2023年，国家金融监督管理总局累计组织开展线上线下教育宣传活动94万余场，共触及金融消费者近48亿人次。总局健全第三方纠纷调解机制，全年调解案件31.65万件，帮助金融消费者实现经济利益363.69亿元。
此外，打击非法金融活动成效明显。各地方各有关部门出重拳打击非法集资等非法金融活动，一批重大案件得到查处，一批违法犯罪分子受到严惩，非法集资年均发案量较峰值大幅下降，亿元以上存案结案率大幅提升。非法集资监测“一张网”作用有效发挥，全年预警各类风险主体1200多家。
二、企业在行动
从企业角度来看，平台企业、银行、保险、消费金融公司、助贷公司等机构在打击金融黑灰产、智能消保、纠纷调节机制等方面积极推进消费者权益保护工作。
众安保险将AIGC生成式人工智能技术应用于消费者权益保护工作中，开发了X-challenge拆雷智能审查系统，在使用过程中与业务深度融合，并通过智能系统内嵌消费者权益保护规则库，发挥AI技术在识别和分析上的算力优势，高效保障消费者权益。此外，众安已实现消保管理系统全线上化管理，全链路操作可回溯，并将直播、短视频营销等场景都纳入消保质检日常监控范围。
三、打击黑灰产
对于黑灰产，一些行业组织和机构，从多个维度展开打击行动。
蚂蚁消费金融通过科技手段实现对一个金融黑灰产团伙的精准打击。2023年9月，蚂蚁消费金融充分利用技术识别和数据模型能力，精准挖掘黑灰产团伙，配合公安机关全链条打掉1个专门造假的团伙。该代理团伙涉及代理数十家金融机构的客户，其上游造假窝点自2022年7月以来，为众多代理团伙提供各类造假凭证，涉及电子公章、造假材料近万余份。
马上消费金融在黑灰产行业共治方面取得进展。2022年，马上消费金融牵头成立了打击金融领域黑产联盟（AIF联盟）。截至2024年2月，马上消费已经运用科技力量助力全国29省公安机关办理非法代理维权类案件297起，助力警方采取刑事强制措施犯罪嫌疑人35名。2023年8月，由西南政法大学指导、马上消费金融牵头研发的全国首个金融黑产打击系统平台试运行，以科技的力量防范和打击金融领域黑产。
05
展望与建议
一、金融消费者隐私权保护最为优先
发展数字金融必须重视个人信息安全和隐私保护，提升金融消费者隐私权保护治理和安全管理能力，不能以开展数字金融业务为理由，却以侵害金融消费者隐私权为代价。虽然我国出台了《网络安全法》、《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》、《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》等金融监管文件对互金平台保障个人信息的安全进行规制。但是，在界定互金平台权利边界、规制平台对金融消费者个人信息收集、利用、共享等方面仍然并不清晰，很多地方仍处空白状态。究其原因，就是有关金融消费者权利保护的互联网技术处理规则缺位。
首先，降低数据的敏感性，采用令牌技术等，有效解决数据脱敏问题，用临时生成的信息来完成支付，以保证金融消费者交易秘密，并使得商务端传输数据变得对侵权者毫无价值。
其次，通过数据的挖掘和分析，开发识别和欺诈交易的解决方案，消除金融产品和服务的提供者与消费者之间存在信息不对称，限制信息优势一方欺凌盘剥弱势消费者的渠道，逐渐改善当前互联网金融快速发展与监管方式相对滞后之间的不协调，帮助金融机构更好抑制侵权行为发生，最大限度保护客户的隐私权。
二、重塑我国金融消费者权益保护机构
过去，原“一行三会”陆续设立了金融消费权益保护内部机构，各自承担金融消费者权益保护职能，分别为中国人民银行“金融消费权益保护局”、中国银监会“银行业消费者权益保护局”、中国证监会“投资者保护局”和中国保监会“保险消费者权益保护局”，共同构成了我国“分业监管模式”下的中央层面金融消费权益保护框架。
多年来，“一行三会消保机构”模式虽然积极推动金融消费者保护工作，取得了长足发展。但由于缺乏全国统一金融消费者权益保护机构，金融消费者投诉受理机制无法形成统一金融消费者保护标准，特别在互联网金融业态众多的今天，跨界、跨行、跨地区的金融纠纷越来越多，传统金融消费者保护机制并不足以适应这些变化。
北京大学普惠金融与法律监管研究基地2022年的一项抽样调查表明：将近一半的金融消费者对我国金融消费环境持不完全信任态度，其中保险行业金融消费者认为存在问题最多。究其原因，这与长期缺乏全国统一、权威的金融消费者保护机构有着直接关系。因为金融机构与金融消费者之间信息不对称、地位不对称原因，导致金融消费者对金融机构信任度一直在下降。
我们认为，“金融消费者保护局”的成立可能在以下几个方面起到促进作用：
首先，有利于促进金融消费者保护法的出台，构建全国统一金融消费者法律体系。如前所述，现有的金融法律都是在我国分业经营分业监管模式下制定的，并不反映金融消费者权益保护统一性立法思想，也不体现金融消费者权益保护法律的系统性原则。例如，目前我国金融消费权益保护法律主要由三部分构成，一是零星分布于《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等部门法律中，二是散见于《储蓄管理条例》、《外汇管理条例》、《征信业管理条例》、《存款保险条例》等行政法规中，三是由是央行在2020年11月颁布实施的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》。
这些金融法律、法规和规范性文件都侧重于金融机构的安全与效益，更多地体现国家监管理念和政策导向，往往忽视个体消费者权益保护，更多的是保护大型商业银行的安全和利益，其出发点显然不是为保护普通个人消费者的，对客户的各种权利的保护性规定自然少之又少，取而代之的是规定对消费者个人的法律责任。而唯一的金融消费者保护性法律是《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，针对的是人民银行系统的金融消费者权益保护，对非人民银行系统的金融消费者权益保护性并不强。
更关键的是，上述不同层级法律、法规、章程背后的不同机构之间很难形成一个有机协调关系，分裂的立法格局很容易让各自金融服务规则重复和冲突，对金融消费者权益保护形成制度性障碍。因此，只有高于不同分业监管机构的“金融消费者保护局”，才能有效解决现有法律冲突问题，协调矛盾，切实维护金融消费者权益。
其次，有利于统一金融消费者权益的处置标准，整合金融消费者投诉与纠纷解决机制。
如前所述，中国人民银行、原银保监会、中国证监会以及消费者保护协会均自行探索不同的投诉受理和纠纷解决方式，没有统筹考虑建立统一的金融消费者救济渠道。“金融消费者保护局”可以构建全国统一的金融消费纠纷解决机制，可以统一从中央到地方的消保投诉、审理程序和收费标准，有效化解金融监管机构与金融消费者之间的矛盾。
总之，一个更强大消费者保护机构才能适应互联网金融时代错综复杂的局面，才能达到从严监管的政策目标，以应对日益复杂的金融产品和金融创新带来的侵害金融市场消费者权益的不利局面。
当然，金融消费者保护也没有一个放之四海而皆准的普世方法，需要探索出一条符合中国金融特色、让金融消费者满意的路径。金融监管改革正在重塑我国金融消费者保护机构，着力解决金融市场中消费者权益保护的时代课题。
三、推广方便、高效、多元的在线纠纷非诉解决机制
从行业现状看，当前需要更大规模发展金融纠纷非诉讼在线解决机制（OnlineDisputeResolution，ODR)，利用其程序简便、灵活，费用低廉以及非诉讼性等优点，适应多元化保护金融消费者的需要。
金融消费者纠纷非诉讼在线解决机制是一种双方均认可的，线上投诉受理和处理渠道，基于第三方调解、仲裁机制，形成包括自行和解、外部调解、仲裁和诉讼在内的金融消费纠纷多元化解决机制，可以及时有效解决金融消费争议。目前，在线纠纷解决机制（OnlineDisputeResolution，ODR)已经在我国许多领域广泛运用，比如政府及司法机关ODR体系、人民法院在线调解平台、全国12315互联网平台、电商平台的自我净化纠错平台以及独立第三方ODR模式，既有仲裁，又有调解，形式多样和丰富。但是，目前我国金融消费纠纷在线纠纷解决机制（OnlineDisputeResolution，ODR)并非完美无缺，依然存在可以改进的地方。
1、加快推动现有投诉、调解、仲裁等非诉机制的协调衔接。目前，国际上已有120个国家成立了金融消费纠纷非诉解决机构，基本上都采用“投诉+调解+仲裁”的“一站式”便捷服务模式，如英国金融申诉专员服务公司（FOS）、加拿大银行服务与投资督察员（OBSI）、台湾金融消费评议中心（FOI）、香港金融消费纠纷调解中心（FDRC）等。我国应当充分借鉴国际先进经验，进一步研究论证建立“投诉+调解+仲裁”一站式、专业化金融消费纠纷第三方解决机构。
我们建议，设立一个权威的“互联网金融交易纠纷投诉中心”，作为第三方解决机构，接受来自全国各地网络金融消费非诉讼投诉，在现有投诉、调解、仲裁基础上，对小案值、普通金融消费者的金融纠纷进行“一口受理”，使消费者在寻求救济时不需要考虑地域限制和司法救济成本问题，提高非诉讼审理效率。
3、建立纠纷处置会诊制度，针对遇到的疑难典型纠纷案例邀请全国各地专业人士联合会诊，组织联合推动调解员、中立评估专家人才共享，定期开展各类互动交流，共同形成科学定性和处置建议，为区域内同类案件的处理形成指引，建立人才共享、调解联动、交流预警、课题研究和典型案例联合会诊五项合作机制，建立多边课题研究机制。
四、深化金融消费者适当性原则，减少金融消费者受骗上当的风险
鉴于我国城乡二元化结构、区域发展不平衡、人口趋于老龄化等基本国情，金融教育应充分考虑到受教育对象的年龄、户籍、文化程度、经济状况等影响因素。因此，有必要在法律上确立金融消费者适当性原则，就是金融机构应当对金融产品和服务的风险及专业复杂程度进行评估并实施分级动态管理，根据金融消费者风险偏好、风险认知和风险承受能力进行测评制度，以适合其理解的方式对金融产品和金融服务加以说明，再将合适的金融产品和服务提供给金融消费者。这一做法符合国际上CPPs的一条客户保护原则，就是“合适的产品设计与服务原则”，目的是为了减少底层弱势群体被过度营销的几率。
简单说，金融消费者适当性原则可以分为三个阶段：
第一阶段是金融从业人员首先要了解金融消费者，判断应对其推销何种金融产品，目的在于确认金融消费者对所提供的金融服务认可程度。
第二阶段是在向金融消费者推销相应的金融产品与服务时，金融从业人员以适合其理解的方式对所推销的金融产品加以说明，目的在于使金融消费者理解金融产品与风险进而能够承担相应法律责任。
第三阶段是针对老龄人口、村镇及边远地区居民、进城务工人员、低收入人群等不同群体特点和需求，深入开展差异化的金融教育并实现教育政策的适当倾斜，以帮助其提高对金融产品和服务的认识，减少金融风险和受骗上当。