关键词：京津冀；雄安新区；非首都功能疏解
基金项目：中国社会科学院京津冀协同发展智库立项课题“雄安新区体制机制创新研究”（201714）。
京津冀协同发展的核心问题是疏解北京非首都功能，降低北京人口密度，促进经济社会发展与人口资源环境相适应。设立雄安新区，是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展所作出的一项重大决策部署，对于集中疏解北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发新模式，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎意义重大。
一、调查问卷设置情况概述
图1受访经济学家所在地区分布情况
从受访经济学者的地区分布来看（见图1），受访人员主要分布在东部地区，占受访总人数的62.56%，其中京津冀三省（市）的受访人员占受访总人数的28.77%；中部地区次之，占受访总人数的19.63%；西部地区受访人员占受访总人数的15.07%；东北地区受访人员占受访总人数的2.74%。
二、对设立雄安新区的四个基本判断
关于雄安新区的行政定位、雄安新区与北京城市副中心的关系、雄安新区发展的最大劣势与优势，本次调查设置了相应的4组问题并得到了对应的4个基本判断。
1.雄安新区的行政定位宜为副省级行政区
自2017年4月1日雄安新区设立以来，国家层面尚未对雄安新区的行政隶属关系做出明确规定，社会各界对雄安新区的行政隶属关系也有各种猜测，鉴于此，中国经济学人就此问题向经济学者们进行了广泛的调查。
根据调查，经济学者普遍认为雄安新区的行政定位应为副省级行政区，也有近1/4（24.31%）的受访经济学者认为雄安新区应该成为一个新的直辖市。30.73%（21.10%+9.63%）的受访经济学者认为雄安新区应由河北直管，其中21.10%的受访经济学者认为雄安新区应设置为计划单列市；22.02%的受访者认为雄安新区应由京津冀三地共同管理，20.18%的受访者认为既然雄安新区作为疏解非首都功能的集中承载地，宜由北京进行飞地管辖。甚至也有经济学者（0.46%）认为雄安新区可作为天津市下辖的副省级行政区①。综合经济学者们的判断，雄安新区最有可能定位为一个副省级行政区，但其具体归属还有待进一步明确（见图2）。
①从样本量来看，仅1位经济学家认为雄安新区应作为天津飞地进行管辖，该位经济学家并不是来自天津，且其所答问卷都十分完整，对其他议题的观点与主流观点极为一致，因此在本文的分析中，并没有将此作为无效问卷，而是作为该议题的特例。
图2对雄安新区行政隶属关系的判断情况
2.雄安新区将与北京城市副中心形成良好互补
雄安新区的设立有利于京津冀世界级城市群的形成，有利于打造一个新的创新高地，有利于生态环境的修复，其发展定位与《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）对京津冀三地整体功能定位高度契合，有利于京津冀地区整体功能定位作用的发挥。在雄安新区未来发展最重要的战略定位方面，31.05%受访经济学者认为雄安新区最有可能定位为首都副中心，与北京城市副中心一起形成北京的“两翼”，21.00%的受访经济学者认为雄安新区最重要的战略定位是科技创新新城，15.53%的受访经济学者认为雄安新区最重要的战略定位是高端产业发展集聚地，也有14.61%的受访经济学者认为雄安新区应发挥部分国家行政职能（见图3）。
图3对雄安新区战略定位的判断情况
可见，在新区的战略定位上，经济学者们的判断与国家设立雄安新区的战略定位是一致的，经济学者们普遍认为雄安新区的设立与发展将显著促进京津冀协同发展，并将与北京城市副中心形成“一体两翼”的北京空间优化新格局。
3.雄安新区发展最显著的劣势在于其政治导向显著、市场驱动不足
作为继深圳经济特区和浦东新区设立之后又一具有全国意义的新区，雄安新区承载了党和国家的厚望。相比于当年的浦东新区和深圳经济特区，雄安新区发展的最大劣势是什么？根据调查结果，36.99%的受访经济学者认为雄安新区发展的最大劣势在于政治导向显著、市场驱动不足，表明经济学者们担心雄安新区的建设将以行政力量为主导，从而制约市场机制作用的有效发挥；22.83%的受访经济学者认为雄安新区的发展基础较差，对政策的依赖性较强，这将成为影响雄安新区发展的不利因素；16.89%的受访经济学者认为，相比于深圳经济特区和浦东新区，雄安新区地处内陆腹地，缺少沿海优势，也即从地理区位来看，雄安新区的区位条件存在较大的不足。15.98%的受访经济学者认为，由于北京和天津两市的发展显著优于雄安新区，北京和天津在区域经济发展过程中的虹吸效应会制约雄安新区发展新动能的形成。4.11%的受访经济学者认为雄安新区的生态承载能力较低，在生态环保方面会对新区的发展形成较为明显的制约。仅有3.2%的受访经济学者认为，雄安新区的开放引领示范作用不显著，表明经济学者们对雄安新区在深入拓展开放新领域方面寄予厚望（见图4）。
图4对雄安新区发展劣势的判断情况
4.雄安新区发展最显著的优势在高层领导重视
图5对雄安新区发展优劣势的判断情况
三、雄安新区设立对北京非首都功能疏解的六项分析
《京津冀协同发展规划纲要》将北京定位为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，为契合北京首都功能的定位，势必有大量的在京机构需要迁往天津、河北或雄安新区，以达到疏解北京非首都功能的目的。习近平总书记强调，雄安新区不同于一般意义上的新区，其定位首先是疏解北京非首都功能的集中承载地，重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等，不符合条件的坚决不能要。
1.央企直属（下属）企业最有可能从北京迁移至雄安新区
经济学者认为最有可能从北京迁移至雄安新区的是央企直属（下属）企业，近2/3（66.21%）的受访经济学者持有这一观点。有58.90%的受访经济学者认为部分名牌高校（如清华大学、北京大学、中国人民大学、北京师范大学中的一所或两所）应搬迁至雄安新区。57.99%的受访经济学者认为非行政职能的部属事业单位应疏解至雄安新区，超过半数的受访经济学者认为部分三甲医院（57.08%）、大型企业总部（民营企业）（54.79%）应搬迁至雄安新区，也有接近半数的受访经济学者认为央企总部（49.77%）、其他类型的高等院校（47.49%）应疏解至雄安新区。由此可以看出，更多的经济学者倾向于认为央企直属（下属）企业疏解至雄安新区更符合当前的发展现状（见图6）。
图6对从北京疏解至雄安新区的机构（单位）的判断情况
2.目前在京著名高校整体校区迁往雄安新区的可能性并不大
针对在京名牌高校迁入雄安新区的问题，经济学者认为，在中央没有明令要求某个具体高校迁址雄安新区之前，在京著名高校整体校区迁往雄安新区的可能性并不大。仅29.68%的受访经济学者认为在京名牌高校应采用整体校区搬迁的形式迁往新区，其中16.89%的受访者认为在京名牌高校应分阶段逐步搬迁，12.79%的受访者认为在京名牌高校应一次性整体搬迁；70.32%的受访者认为在京名牌高校应通过不同的形式部分迁入，其中38.81%的受访经济学者认为设立分校或二级学院是一种较好的形式，17.81%的受访经济学者认为以部分院系迁入的形式为佳，也有13.70%的受访经济学者认为应通过以新设研究院的形式进行高校迁入。综合经济学者们的判断，如果在京著名高校迁往雄安新区，以整体校区迁入雄安新区的可能性并不大，这说明优势教育资源整体落地雄安新区尚有难度。由此也表明，尽管众多高校都愿意助力雄安新区发展，但在京著名高校整体校区迁往雄安新区的难度颇大，在党中央、国务院没有明文要求的情况下，在京著名高校更倾向于以在雄安新区设立分校或二级学院的形式进行一部分教育资源的转移（见图7）。
图7对在京著名高校如何迁入雄安新区的判断情况
3.在京医疗资源不会大量向雄安新区转移，转移以新增优势医疗资源为主
北京人口集聚的一个主要原因就是优势资源过于集聚，将除首都功能定位外的优势资源疏解至雄安新区将极大地促进京津冀协同发展，也将加速雄安新区公共服务水平的提升。在北京的医疗机构将以何种形式迁移至雄安新区为佳的问题上，36.07%的受访经济学者认为应以在雄安新区设立分院的形式将部分在京医疗资源转移到雄安新区；32.88%的受访经济学者认为应以多个医院合作成立新医院的方式进行转移；13.70%的受访经济学者认为应采用与当地医院合作的方式进行医疗资源的转移；仅11.42%的受访经济学者认为部分在京三甲医院适宜于整体迁入雄安新区。由此也表明，尽管当前北京面临着较大的人口疏解压力，且雄安新区对优势医疗资源有着巨大的需求，但这些情况并不会造成在京医疗资源向雄安新区的大量转移，而是更多地以新增优势医疗资源作为转移的主要部分（见图8）。
图8对在京优势医疗资源迁入雄安新区的判断情况
4.雄安新区在短期内难以成为继北京之后的第二个央企总部聚集基地
图9对在京央企总部迁入雄安新区的判断情况
5.在京央企最有可能以成立分总部（原在京总部保留）的形式迁入雄安新区
通过调查显示，雄安新区在短期内难以成为央企总部集聚地，但经济学者们也认为，如果政策执行到位，将有一部分央企迁入雄安新区，不过，在具体迁入形式上，经济学者们的观点各有侧重。根据调查，30.59%的受访经济学者认为在京央企最有可能以成立分总部（原在京总部保留）的形式迁入雄安新区；21.46%的受访经济学者认为应该将企业总部及其所属单位全部迁入雄安新区；18.72%的受访经济学者认为应该将总部迁入，部分所属单位保留；17.35%的受访经济学者认为应该以分公司或项目部的形式迁入；11.87%的受访经济学者认为可以采用总部部分功能迁入的形式（见图10）。
图10对在京央企迁入雄安新区的判断情况
6.应着力解决随迁职工子弟的生源待遇问题
根据调查，超过80%的受访经济学者认为由北京疏解至雄安新区的单位随迁职工子弟至少也应享受优于河北生源的待遇。31.96%的受访经济学者认为在京单位迁往雄安新区，其职工子弟应享受北京生源的待遇；31.05%的受访经济学者认为，随迁职工子弟应享受特殊定制，优于河北但不优于北京和天津生源的待遇；更有14.16%的受访经济学者认为随迁职工子弟应享受优于京津冀生源的特惠待遇；仅有18.26%的受访经济学者认为随迁职工子弟应与河北生源享受同等待遇。综合经济学者们的判断，尽管雄安新区目前隶属河北，但雄安新区作为疏解北京非首都功能的集中承载地，必将有大量的在京工作人员由于各种原因转移到雄安新区，为进一步促进北京非首都功能向雄安新区疏解，应着力解决随迁职工子弟的生源待遇问题，随迁职工子弟至少应享受优于河北生源的高考待遇（见图11）。
图11对随迁职工子弟该享受何种生源待遇的判断情况
四、雄安新区设立对京津冀发展的四大影响
雄安新区设立之初就着眼于承接北京非首都功能疏解，无论是从其战略定位来看，还是从其现实发展来看，雄安新区对京津冀协同发展的促进作用都将是史无前例的。
1.雄安新区的建设与发展将显著促进北京非首都功能疏解
雄安新区将对北京的发展产生什么样的影响呢？根据调查，超过半数（51.83%）的受访经济学者认为雄安新区将显著促进北京非首都功能疏解；27.06%的受访经济学者认为雄安新区将与北京在功能上形成互补；11.47%的受访者认为雄安新区将有效承接北京的产业转移；仅3.67%的受访者认为雄安新区将在一定程度上与北京抢夺优势资源。由此可以看出，绝大部分的经济学者对雄安新区的设立是高度认可的，一致认为雄安新区的建设与发展对北京的发展将产生显著的正向促进作用。综合经济学者们的判断，雄安新区的建设与发展将为北京的发展带来持续利好，不仅有助于加速北京非首都功能的疏解，还将与北京形成互动互补的发展格局（见图12）。
图12对雄安新区如何影响北京发展的判断情况
2.雄安新区的建设与发展并不能有效改变北京房价的上涨态势
房价问题是中国经济发展过程中不能回避的话题，尤其是北京的高房价已严重影响首都人民的生活质量与创新能力的发挥，致使很多具有创新能力的年轻人疲于应对一路高涨的房价。本次调查就雄安新区的建设与发展对北京房价的影响进行了试探性调查，调查发现，超过半数（51.84%）的受访经济学者认为雄安新区设立后北京的房价将维持上涨趋势，其中44.04%的受访经济学者认为雄安新区的建设与发展将有效延缓北京房价的快速上涨，但并不能改变其上涨趋势，也有7.80%的受访经济学者认为雄安新区的建设与发展将加速北京房价的上涨。仅有18.81%（3.67%+15.14%）的受访经济学者认为未来北京房价会呈现下降趋势，其中3.67%的受访经济学者认为雄安新区的建设与发展将延缓北京房价的下降趋势，15.14%的受访经济学者认为雄安新区的建设与发展将加速北京房价的下降趋势。也有29.36%的受访经济学者认为将雄安新区的建设与发展基本不会对北京的房价产生影响。综合经济调查判断，雄安新区的建设与发展或将有助于疏解北京的人口，在一定程度上减少在京购房的刚性需求，从而有可能延缓北京房价快速上涨的态势，但并不能有效改变北京房价的上涨趋势。
图13对雄安新区影响北京房价走势的基本判断情况
3.雄安新区的建设与发展将为天津带来利好与挑战
设立雄安新区，是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展战略所做出的一项重大决策部署。那么，雄安新区的建设与发展对天津发展的最显著影响是什么呢？根据调查，雄安新区将为天津产业结构优化升级提供新的发展契机，同时也将在一定程度上与天津抢夺优势资源。28.77%的受访经济学者认为雄安新区的建设与发展将为促进天津产业结构优化升级提供新的发展契机，有助于天津在京津冀协同发展进程中扮演更为重要的角色，发挥更为重要的作用。也有部分受访经济学者认为雄安新区的建设与发展对天津发展将造成不利影响，由于雄安新区的定位为千年大计、国家大事，28.77%的受访经济学者担心处于政策高地的雄安新区将对天津形成明显的政策挤压，并将在一定程度上与天津抢夺优势资源。此外，也有16.44%的受访经济学者认为雄安新区将与天津在功能上形成互补。综合经济调查判断，超过半数（58.45%=16.44%+28.77%+13.24%）的经济学者认为雄安新区的建设与发展将为天津未来的发展带来重大利好，也有不少经济学者（41.56%=28.77%+12.79%）认为雄安新区的建设与发展将对天津发展提出新的挑战（见图14）②。
②此处由于四舍五入的原因，各项总和略大于100%。
图14雄安新区的建设与发展对天津发展影响的判断情况
4.雄安新区的建设与发展将极大促进河北的发展
根据调查，经济学者认为雄安新区的建设与发展将极大促进河北的发展。31.19%的受访经济学者认为雄安新区将弥补河北的发展短板，拉近河北与北京和天津的发展差距；23.39%的受访经济学者认为雄安新区将成为引领河北发展的新增长极；21.10%的受访经济学者认为雄安新区将带动整个河北地区的经济发展。仅有16.97%的受访经济学者对此表示忧虑，担心雄安新区的建设与发展会吸附河北的优势资源。整体而言，经济学者们认为雄安新区的建设与发展对河北的发展将产生极大的促进作用（见图15）。
图15雄安新区的建设与发展对河北发展影响的判断情况
综合以上观点，受访经济学者对雄安新区的建设与发展将对北京、天津、河北三地带来的影响并没有形成较为一致的共识，不过大部分经济学者认为，雄安新区的建设与发展对三地的发展，以及京津冀协同发展的作用以正向为主，虽然也有少数经济学者对雄安新区将如何影响天津、河北的发展表示些许忧虑，这也正说明经济学者们并没有盲目跟风，而是在理性地思考雄安新区的重要性与作用的发挥。
五、雄安新区建设与发展的三大预期
雄安新区的建设与发展意义重大，通过本次调查，大部分经济学者认为雄安新区基础设施建设资金不应以财政资金为主，雄安新区的主导产业应是高端高新产业和智能制造产业，雄安新区的建设很难在短期内取得较大成就，需经历30年左右的发展历程才能成效显著。
2.雄安新区的主导产业最有可能是高端高新产业和智能制造产业
规划建设雄安新区要注重发展高端高新产业，积极吸纳和集聚创新要素资源，培育新动能，而规划建设雄安新区的关键是创新要素集聚产业，把雄安新区规划成产业集聚的平台。通过本次调查，在雄安新区未来主导产业发展方面，有71.23%的经济学者认为高端高新产业将是雄安新区的主导产业，有60.27%的经济学者认为智能制造产业将是雄安新区的主导产业，随后依次有学者认为雄安新区未来的主导产业可能是文化创意产业（支持率为48.40%）、现代服务业（支持率为45.21%）、电子信息产业（支持率为41.55%）、其他产业（支持率为6.85%）。由此可见，大部分经济学者认为雄安新区的主导产业最有可能是高端高新产业和智能制造产业，其次有可能是文化创意产业、电子信息产业和现代服务业（见图17）。
图17对雄安新区主导产业发展的判断情况
3.雄安新区的建设需经30年左右才能成效显著
表1经济学者对雄安新区建设取得成效的期许
调查研究发现，雄安新区发展的关键时期在第20—30年的时候，在表1的五项调查中，仅有两项调查有72.94%的受访经济学者认为雄安新区的建设将在20年之内能初见成效，仅27.06%的受访经济学者认为雄安新区建设将在10年之内初见成效。在雄安新区的公共服务水平完善进度方面，59.72%的受访经济学者认为雄安新区将在20年之内达到与天津相当的公共服务水平，仅35.65%的受访经济学者认为雄安新区将在20年内达到与北京相当的公共服务水平。这也从另一个侧面表明，北京的公共服务水平远高于天津，且雄安新区要想在30年内达到与北京公共服务相当的水平还有一定的难度，毕竟仅有59.72%的受访经济学者认为30年之内雄安新区的公共服务水平将达到与北京相当的水平，而竟有高达82.87%的受访经济学者认为雄安新区将在30年之内能达到与天津相当的水平。
六、雄安新区体制机制创新的三个重点
规划建设雄安新区的重点任务之一就是推进体制机制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，激发市场活力。
1.雄安新区发展的体制机制障碍主要在行政与市场两方面
图18对雄安新区体制机制障碍的判断情况
2.雄安新区的建设更多以政府为主导，市场配合
在雄安新区的发展过程中政府与市场的角色如何扮演？市场在资源配置过程中的决定性作用真能有效发挥吗？根据调查，本次的受访经济学者并不认为在雄安新区的建设过程中市场能发挥资源配置的决定性作用，至少从目前情况看，部分经济学者认为还有一定难度，仅有37.90%的受访经济学者认为在雄安新区的建设过程中，市场作用将大于政府作用，其中15.98%的受访经济学者认为市场在资源配置过程中将发挥决定性作用。此外，仅有19.18%的受访经济学者认为在雄安新区的建设与发展过程中，政府与市场将扮演相当的角色，即政府50%+市场50%。可见，大部分经济学者认为在雄安新区的建设过程中应更多地是政府为主导，市场配合（见图19）。
图19对政府与市场在雄安新区发展过程中角色扮演的判断情况
3.雄安新区将在住房制度、户籍制度、行政服务制度等方面取得重大突破
图20对雄安新区体制机制创新的判断情况
上文提到经济学者们认为在雄安新区的建设与发展过程中住房制度极有可能取得重大突破。雄安新区设立之时，党中央、国务院要求加强对雄安新区与周边区域的统一规划管控，避免城市规模过度扩张，促进雄安新区与周边城市融合发展，国家也将在雄安新区探索全新的房地产改革道路，控制房地产价格，保障民众住房需求。同时，京津冀协同发展专家咨询委员会专家也表示，雄安新区将制定全新的住房政策，严禁大规模开发房地产。通过广泛调查，近1/3（30.88%）的受访经济学者认为雄安新区的住房制度试行方案最有可能是试行以公租房、廉租房为主的建设模式，17.97%的受访经济学者认为最有可能的试行方案是限制商品房的开发比例，并严格限定商品房价格；17.51%的受访经济学者认为可以在雄安新区对商品房试行房产税，推行新的商品房制度，也有11.98%的受访经济学者认为雄安新区将不设商品房，全部采用公租房的形式。此外，有21.66%的受访经济学者认为雄安新区的住房制度试行方案可能采用其他的方式（见图21）。
图21对雄安新区住房制度创新的判断情况
综合上述观点，本次调查的受访经济学者认为行政色彩浓厚与市场机制活力不够是当前雄安新区进行体制机制创新的主要障碍；也有相当一部分的受访经济学者认为在未来雄安新区的建设过程中，市场将在资源配置中发挥越来越重要的决定性作用，而当前雄安新区的建设更多的是政府主导、市场配合。此外，经济学者们普遍认为在雄安新区的发展过程中，将会在住房制度、户籍制度、行政服务制度等方面取得体制机制创新的重大突破。
七、结论
在对雄安新区的基本判断方面，经济学者们认为雄安新区宜定位为副省级行政区，但对于其具体的行政归属，经济学者们有不同的观点；雄安新区的设立与发展将显著促进京津冀协同发展，并将与北京城市副中心形成“一体两翼”的北京空间优化新格局；接近半数的经济学者认为高层领导的重视是雄安新区发展最显著的优势，但也有相当一部分经济学者担心雄安新区的建设将以行政力量为主导，从而制约市场机制作用的有效发挥。
在雄安新区如何促进北京非首都功能疏解方面，经济学者们认为最有可能从北京迁移至雄安新区的是央企直属（下属）企业；根据目前的情况来看，在京著名高校整体迁往雄安新区的可能性并不大；雄安新区的建设与发展并不会造成在京医疗资源向雄安新区的大量转移，而是更多地采用加法的形式，以新增的优势医疗作为转移的主要部分；雄安新区在短期内难以成为继北京之后的第二个央企总部聚集基地，如果政策执行到位，将有一部分央企迁入雄安新区；在京央企最有可能以成立分总部（原在京总部保留）的形式迁入雄安新区，且应着力解决随迁职工子弟的生源待遇问题。
在雄安新区对京津冀的发展影响方面，经济学者们认为雄安新区的建设与发展将对北京的发展产生显著的正向促进作用，不仅有助于加速北京非首都功能的疏解，还将与北京形成互动互补的发展格局，然而这并不能有效改变北京房价的上涨态势；雄安新区的建设与发展将为天津带来重大利好，也将对天津的发展带来新的挑战；雄安新区对河北的发展将产生极大的促进作用，与此同时，也有经济学者担心雄安新区的建设与发展会吸附河北的优势资源。
在雄安新区的体制机制创新方面，经济学者们认为雄安新区发展的体制机制障碍主要体现在行政色彩浓厚与市场机制活力不够两个方面，且短期内雄安新区的建设更多的是以政府为主导，市场配合；在雄安新区的发展过程中会存在一些体制机制的障碍，但雄安新区将在住房制度、户籍制度、行政服务制度等方面取得体制机制创新的重大突破。
参考文献
［2］陈剑.京津冀:突出整体定位调整产业结构［N］.经济参考报，2017-06-05（008）.
胡伟，男，中国社会科学院工业经济研究所博士后，经济学博士，高级工程师