在《清明上河图》护城河桥两端，作者插入了三个乞丐。第一个乞丐是个小孩，他乞讨的对象是汴河栏杆旁观景的游客。第二个是名老妇，站在屋檐下的她遇到了好心人，一名拿着手杖的老汉正在给钱。第三个乞丐坐在地上向行人乞讨，他的周边熙熙攘攘的人群中有挑担的、围观的，还有一个骑驴的妇女。虽然同情乞丐，却只有一名老汉施舍。古今如一，随着城市的发展，许多人涌进城市淘金。问题随之而来，找不到工作的、没有谋生能力的该怎么办？一类以抢劫诈骗为生，《水浒传》中的高俅就是第一类人。另外一类则沦落为乞丐。
随着乞丐的增多，北宋朝廷十分担心流民不满社会现状造反。所以，一些高瞻远瞩的有识之士觉得必须拿出一些举措安抚社会情绪，于是便提出了许多预防流民的举措。居养院、安济坊、漏泽园便是其中之一。居养院主要功能就是收养“鳏寡孤独”，重点着眼无人赡养的老人、生活无着的难民。安济坊主要收治无钱治病的穷人。漏泽园则专门负责埋葬居养院和安济园去世的人以及路边冻死骨。当然，以上并不是吃白食的地方，入选人要经过“知州、通判、县令、佐验实”，以防滥竽充数者。若发现不实者，负责核实的官员还会收到法律的惩处。此外，北宋法律还鼓励举报不实者，一旦举报成立，“立赏钱一百贯”。
令人想不到的是，将以上三种救济机构大力推广的还是北宋末期著名的奸臣蔡京。《宋史·食货志》记载，“崇宁初（宋徽宗1102-1106），蔡京当国，置置居养院、安济坊。（居养院）给常平米，厚至数倍，差官卒充使令，置火头，具饮膳，给以衲衣絮被。州县奉行过当，或具帷帐，顾乳母、女使，縻费无艺，不免率敛，贫者乐而富者扰矣。三年，又置漏泽园。”1106年，蔡京失势，他坚持推广的社会救济院也随之暂停。到了1107年，蔡京再度回归权力中心，社会救济院又得到推广。1109年，蔡京再次失势，社会救济院的推广又一次陷入停滞状态。1112年，蔡京又回到权力中心，社会救济机构再次恢复。1120年，蔡京彻底告别政坛，社会救济制度最终遭到破坏，直到南宋建立后才被恢复。蔡京的政敌反对社会机构普及的理由很简单：救济范围太广，鼓励了百姓“勇于”放弃正业，并滑入偷懒耍滑的深渊。同时，蔡京集团也会靠政府发放社会福利的时候而大肆贪污，侵吞国家财产。事实上，蔡京的政敌除了上述理由之外，还有一层忧国忧民之念。
北宋时期，都城东京的粮物供给几乎全部来自江淮地区，而这些粮物又几乎全靠汴河运输。981年，汴河每年运输江淮之米300万石；997年，增至580万石；1008又增至700万石。此后，北宋东京城所需的物资常年保持在600万石以上。这些粮物不仅需要供给宫廷、军队、官府等工作人员的俸禄，还要供给东京城中的居民。故而，如此庞大的水运仅仅依靠汴水颇为吃力。汴水最早为战国时代魏惠王开凿的鸿沟，其后因为战乱多有废弃，又被称为沙水、官渡水、浪荡渠。南北朝时代，宋武帝刘裕讨伐关中的后秦帝国又疏通了汴水。隋炀帝时期，隋朝又耗费国力再一次将其疏通。此外，汴水的水源引自黄河水，若有天灾以及季节变化，汴水水量往往干浅，故而漕粮有时往往不能及时运到。故而，反对派认为蔡京开办救济院，吸引大批无业游民来东京城中就食，无疑会持续加重东京城的负担。