摘要：十九大提出“打造共建共治共享”的社会治理格局，而“共建共治共享”必定建立在居民广泛参与的基础上。杭州市上城区以“公民警校”为切入，以城市平安建设的现实需求为导向，大胆创新，探索出了一条城市警民协同共治、共创平安社区的新模式。本文以政府、社会组织与公民的互动关系为分析框架，探讨了“公民警校”如何建构公民的参与机制及其运作模式，抽象出公民参与变迁的过程模型，并由此提出促进公民参与的政策建议。
关键词：社会治理；行动者；公民参与；协同
一、选题的背景与意义
二、文献综述
关于公民参与的研究，有国家-社会关系与行为-制度关系两种主要的视角，学者们基于不同的维度，将公民参与类型化，以此标示出各个主体的行为特征。
行为-制度关系视角可分为理性选择和历史-制度主义两种主要方向。随着居民阶层分化，出现的依附性参与、志愿性参与、身体参与与权益性参与等多种类型（杨敏，2005）能够比较典型地反映出公民参与理性选择的特征。根据个体参与意愿及参与能力的强弱程度，公民的参与实践可以划分为五种类型，分别为“消极应对型参与”、“权益诉求型参与”、“娱乐型参与”、“俱乐部型参与”和“主导型参与”（徐林、徐畅，2017）。制度是另一种考量。依据参与机制的成熟度与公民的自主性两个分析维度，公民参与的类型可以分为机制成熟的公民自主参与、机制成熟的公民假性参与、机制不成熟的公民自发参与（姜晓萍、衡霞，2007）。已有的案例研究表明，当制度和资源的供给改变时，社区中自主性较低的消极参与类型能够跃迁为自主性较高的积极参与类型，对社区治理产生积极作用（徐林、徐畅，2017）。
影响参与的因素众多，在社会资本理论视角下，公民对社区的情感认同程度、利益关联程度影响着参与行为（马西恒，2004；刘岩、刘威，2008；吴小建，2012）。基于治理视阈，公民参与的主体意识（姜晓萍、衡霞，2007）、公共权力资源配置及运用（郭蕊，2008）、社区组织等参与平台（郁建兴、任泽涛，2012）、社会精英的动员（杨敏，2005；邵晓枫，2019）等因素对参与产生着影响。此外，公民参与所需的知识和信息也得到较多提及，包括了法律政策标准、政治知识等必要的参政知识（李庆钧，2007；夏晓丽、蔡伟红，2017）、社会工作的专业知识（陈洪涛、王名，2008），以及政府的信息公开（王锡锌，2008；胡象明，2020）。徐林、黄萍（2012）使用杭州市数据对上述因素进行了实证研究，证明法律政策标准知晓度与政府信息公开程度对参与能力有正向影响，并且参与意识和参与能力均显著影响参与水平。
综上，参与机制不完善、参与平台不成熟制约着公民参与的纵深发展成为学界较普遍的观点。对此，弱化政府对社会组织的管制、加强社会组织的引导、扶持与培育、打造参与平台、激发公民参与等政策建议也多次在研究中被提及。但以上论述多停留在宏观层面，部分涉及居民参与社区治理平台的微观层面论述，主要集中于业主委员会、协商自治小组等形式，这些形式中，居民可参与的治理事务范围较窄，研究着墨也不多。从微观层面看，行动者在影响社区治理的同时，自身也处在不断的变化过程中。当公民参与能力提升、平台多样化，其与政府在参与过程中各自发挥的作用自然会发生变化。现有的研究中静态描述较多，而关于行动者参与能力、参与地位的变化如何发生，并影响了参与绩效的动态论述还不多见。
三、分析框架
要建构本文的分析框架，势必要先对行动者的互动类型进行梳理归纳。经过文献回顾，可知参与治理活动的主体主要有政府组织、社会组织和公民，它们的行动有着不同的特点。政府组织由于掌握着权力这一稀缺资源，在治理活动中时常处于领导者或推动者的地位（李汉卿，2014；张贤明、田玉麒，2016），能够为参与注入资源，协调其他行动者的关系；公民是构成社区的最富于变化的重要主体、参与的最小单元，其意愿及行为对治理活动产生直接作用；社会组织作为整体，行动能力与影响能力大于公民，但其最小的构成单位是个人，在公共事务中的参与程度受制于个体成员，自身除了行动者的角色，还具有参与平台的性质。行动者之间并非绝对的竞争，而是一种非零和博弈的关系，能够实现合作与共赢。
从参与行为的性质来看，政府在治理活动中的参与具有行政色彩，公民及社会组织的参与则是社会化的结果。将政府在参与中的投入概括为行政性资源，将公民与社会组织的投入概括为社会性资源，根据互动关系中两种资源介入程度的强弱，将互动关系类型化，共识别出四种，分别为“放任式互动”、“组织式互动”、“平衡式互动”、“自治式互动”，如下图所示：
不同的互动类型确定了公民参与的形态，但也应注意到，行动者的互动过程是动态的，要求公民对其他参与主体的行为作出回应，不断调整自己的行为方式，寻找最合适的行动策略，实现有效的互动，获得能力提升和经验积累，产生更多的互动要求，逐渐引发互动类型的改变。综合行动者互动和公民参与的横向相互作用，以及互动类型的纵向发展，形成以下分析框架。
四、实证研究
1、案例背景介绍
上城区是杭州市的中心城区，区域面积18平方公里，辖6个街道54个社区，常住人口32万人，流动人口15.2万人。2015年11月，G20峰会花落杭州，为了填补准备工作的人力缺口，上城区政府决定动员辖区居民共同参与。2016年3月，由上城区政法委主办，区公安分局承办，联合区委宣传部、区教育局等共七家单位，成立了上城区公民警校，为峰会培训志愿者，峰会后转向为居民传播安全防范常识与法律知识。建校以来，在其影响下，上城区实现了连续三年警情下降，创建了163个“零发案”小区，连续14年获得“浙江省平安区”称号，成为全省首批荣获“平安金鼎”的城区，居民安全感、满意度达到了新高水平。
2、案例详述
①组织式互动：公民警校的起步
杭州市上城区公民警校的性质为民办非企业组织，但发起缘由却体现了政府意志，承办及参与单位中也包含了政府主要部门，初始活动内容是为政府承办的大型国际性会议服务，与其说公民警校是一个社会组织，不如将其作为政府主导打造的一个参与平台来考察，更为贴切。
公民警校面向行业单位的培训，组织化程度更加明显，主要做法是向同一行业的单位发放参训名额，各单位按名额派出代表参加。这一类学员除了完成学习任务，还肩负本单位“小教员”的职责，将培训内容传播到单位内部。培训参与情况及学习运用情况将可能影响单位的绩效考核。如上城区政法委牵头将反诈工作成效纳入平安考核，实行案件倒查和银行行长同步约谈机制。至2019年3月，各银行有8名责任人被职能部门约谈，案件倒查十余起。
②平衡式互动：平安联盟共同体
得益于公民警校这一平台，成立的联盟类组织还有致力于校园安全的“校园联盟”，着眼于“管好自家人、守好自家门、办好自家事”的旅馆、网吧、寄递业“特业联盟”，以维护医疗秩序、减少医患纠纷为目标的“医院联盟”，推动城市居住小区消防安全工作的“消防联盟”，倡导文明交通、为外国游客提供帮助的“外语志愿者联盟”，共计八大“联盟”，形成了一个“平安联盟共同体”。
③自治式互动：邻里110
2018年，公民警校参考上城区紫阳街道上羊市街社区“邻里值班室”，在全区范围提出并倡导“邻里110”社区自治模式，鼓励公民警校学员参与社区值班，帮助化解社区内邻里矛盾纠纷。“‘110’意味着希望达到‘1个社工+1支邻里志愿队=0矛盾纠纷’的效果”。
社区居民俞关祥，曾经是位老师，退休后在公民警校接受了培训，还加入了“邻里110”值班，已经成了社区的“调解明星”。2019年上半年，他成功调解了一起十分棘手的非正常死亡赔偿事件。当年2月19日，望江街道一浴场员工祝某某因饮酒过度死亡。警方调查明确死因后，死者家属为了要求赔偿，到其生前工作的浴场“讨说法”。由于双方意见分歧悬殊，警方也调解无果。最后，俞关祥这位“老娘舅”待双方情绪充分释放，抓准时机引导死者家属：“失去家人的心情我能理解，但孩子是在休假期间酗酒导致死亡，换作你是用人单位，这钱你赔吗？”情绪缓和下来的死者家属最终接受了换位思考。在俞关祥的促成下，双方达成了协议。
除了矛盾调解，“邻里110”还积极收集社区内的情况信息、了解居民在城市平安建设方面的需求、为居民提供邻里服务，内涵逐渐发展为“一呼百应+一站服务=发案归零+矛盾清零+服务通灵”，和公民警校的社区分校共同形成了一个集“专业授课堂、邻里值班室、邻里联调中心、‘就近办’服务点、公益援助点”为一体的社区综合性平台，“让每一寸土地都有精细化管理、让每一个公民都是平安守护者、让每一户人家都有心贴心服务”。
五、案例的进一步解读
1、撬动公民参与
公民警校初期开展的活动主要基于政府意志，居民以配合为主，活动的单向性比较明显。公民警校本身并不具备强制居民参与的能力和法理基础，是强大的政府背景及公共权力的背书，促成了非正式权力正式行使的结果。
从创立伊始，公民警校的定位便是居民参与社区治理的平台。政府提出需求，在公民警校这一平台上转化为培训课程，并派出师资力量（主要是分校校长即社区民警），将课程直接送入社区。对于普通居民学员，政府以直接的利益刺激，通过公民警校颁发荣誉和奖金，鼓励参与。对于企业组织及单位学员，政府部门出台行业相应的考核标准及奖惩措施，赋予课程一种潜在的强制性，将企业与单位依照从事行业及所处地域分类组织进各个社区分校，参加量身打造的专门培训，并要求它们在自身活动范围内，完成各种任务，诸如银行劝阻受骗居民的汇款、寄递业对收寄件的“三个百分百”安全检查、学校的护校安园。其目的在于推动企业及单位承担起应有的社会责任，在社会治理中发挥更大的作用。
社会组织是公民警校这个平台上比较特殊的参与主体。大部分社区内，从事公益性、专业性服务的社会中介组织(如社区卫生服务站、物业管理公司等)、开展互助活动（如再就业互助会等）的居民社团多，而承担居民权益表达与维护功能的社区自治组织少，这是理论界与实务界的共识。公民警校成立前，上城区的行业及社区自治组织、平安志愿者散兵游勇，自治力量不成规模，导致创立初期在公民警校这一平台上活动的社会组织类型非常有限，主要是专业性强的公益性组织，如《都市快报》“律师来了”律师团、公羊会等，活动内容以提供课堂教学为主。这类社会组织与政府形成合作关系，但对社区事务未能观察到较明显的参与作用。
公民作为广义概念，既包括本区居民，也包括本区企业及单位的从业人员，但没有适当的自治组织吸纳，个体的分散性难以形成强有力的声音和一致的集体行动，加之参与能力的平庸化，在公共事务参与中作用有限。居民同企事业单位组织一样，初始阶段以接收信息为主，并对政府的利益刺激作出积极回应。峰会前向各政府部门（主要是公安机关）提供的超过2000条有用信息，反映出居民参与的积极性得到有效激发。
2、走向合作治理
随着公民警校的发展和学员队伍的不断扩大，其影响范围已超出了“教-学”的初始框架，向实践延伸。各种新的社会组织开始出现，公民对社会综合治理事务的参与度也随之提高。公民警校在资源整合方面进行了有益的尝试。其一是整合了各社区原有的志愿者队伍，统一了培训内容，规范了志愿服务的标准，建立了一套平安志愿者等级响应运行机制，结束了各自为战的局面。其二是挖掘出具有专长和意向的学员，并鼓励他们积极参与活动，如在全区筛选出16名具有法律基础、丰富实践经验以及热心普法的居民组成“七五”普法讲师团，在全区范围内巡回进行普法宣讲。其三是整合了政府部门的资源，一方面邀请各部门专业人士参与授课，使培训内容更全面，更符合动员民众参与治理的需要；一方面协助政府部门组织面向辖区全体公民的公开活动，提供策划及会务支持，做到活动规模化、品牌化，扩大活动的影响力，配合政府各部门根据职能在全区范围内成立八大“联盟”，组成了一个以平安建设为主线的综合治理共同体。
社会组织与此前相比，得到了迅速的发展，成员的类型更加多样，参与的内容也更加丰富，深入到社区事务的各个角落。这些新出现的社会组织有一个共同点，即政府的推动是成立的最主要原因，但其后的活动体现出成员的自主性，出现较为明显的协同特点。如，消防联盟是区消安委牵头成立的，禁毒联盟是区禁毒办牵头成立的，医院、学校联盟由区公安分局组织，反恐联盟则由区政府主导推动。联盟中并不存在领导与被领导的上下级关系，而是一个松散组织，政府部门的主要角色是提供指导与帮助。上城区原有的社会组织——张能庆公益服务站，在禁毒等部分项目上与公民警校达成了合作。与此同时，还有外来的社会组织——晴雨公益服务中心落户湖滨街道，成为公民警校的主要合作对象之一，利用自身资源，面向本地居民积极地进行公益活动。
公民通过一定课时的培训，具备了一定的参与知识与能力，经过引导结成许多小型的群体参与到社区公共事务中，如外卖小哥组成的“岳王骑”、南星街道“鹰眼联盟”、高档物业组成的“紫阳管家”等服务队。公民中的核心参与者经过实践历练，获得了代表性，能够向政府部门清晰准确地表达参与诉求，争取更多的行动空间，促进公共利益的实现。
政府部门推动参与的意愿仍然存在，但已不是最主要的方式，更多地转为回应居民对于参与社区事务的想法与要求。有居民提出，在开展志愿服务活动时，没有统一的标识，缺少身份认同。很快，具有明确志愿者标识的红马甲，以及红袖章、黄哨子成为了志愿者们的标配。此外，积极参与的居民获颁聘书，作为“行风监督员”开展工作，可以对政府部门的行为进行监督。
3、自治发展可期
案例中自治式互动类型的出现，有其偶然也有其必然。偶然性在于，2018全国对于发展新时代“枫桥经验”的讨论和实践形成了一个热潮，各级政府为打造共建共治共享的社会治理新格局给予了更多的资源倾斜，助推了“邻里110”理念的提出与落地。必然性在于，一是本地有经验可供借鉴和发展，二是居民的个体素质能够匹配自治的要求。杭州市上城区上羊市街居委会成立于1949年10月23日，是经论证的新中国第一个居民委员会，开创了新中国历史上基层居民自治的先河。现在的上羊市街社区是2001年由原上羊市街和另三个居委会合并而成，获得过全国和谐社区建设示范社区、全国创建学习型家庭示范社区等荣誉，社区治理成绩出色，其“邻里值班室”便是“邻里110”的雏形，建有“上羊党员”联调工作室，经验可输出到上城区其他社区。居民在前期培训与各类活动中，积累了知识、经验，有意愿参与社区公共事务，并且能得到公民警校在技能方面的持续支持。因此，按下启动键后，自治式互动便在社区中发展起来了。
公民作为自治式互动中的主导者，以社区内矛盾纠纷化解为起点，参与公共事务。参与活动由个人意愿决定，不受行政命令等其他强制性因素的支配，体现出更强的自主性特征。“邻里110”实行过程中，社区精英作用凸显，成为不可忽视的力量，他们既能作为示范，鼓励其他学员共同参与，又能在矛盾化解中，灵活运用“人情”与“面子”“动之以情”，以达到目标。公民警校一方面吸纳了原有的社区精英，一方面提供条件使新的社区精英成长起来，培养出越来越多的积极公民。
社会组织以其专业性为自治式互动的持续进行提供支持。公民警校作为理念的提出与倡导者，通过社区分校每月对“尚和义警队”成员进行培训，保持志愿队伍的活力，实现自治的可持续发展。其他社会组织，如“律师来了”联调工作室、“和事佬”联调工作室等，利用法律专业知识、媒体沟通协调能力等资源作为辅助，为疑难事件的处理服务。还有晴雨公益服务中心与普法工作室从旁配合，依靠观念引导、咨询答疑、法律援助等方式，从源头上减少矛盾纠纷的产生，营造和谐向善的社会氛围。
居民个体参与素质（包括意愿及能力）的提高，以及社会组织有力的支持，使得居民有能力回应政府的推动意愿，让播下的自治种子得以生根发芽，并在积极的互动过程中成长起来，促使社区居民实现自我管理、自我服务、自我教育、自我约束。
六、案例启示
在对于本案例行动者互动关系的探究中，仅有过程性描述显然是不足的，互动类型的变迁存在着一些共性的原因，遵循着一条暗藏的理路，必须继续挖掘，才能进一步窥入公民参与的过程黑箱。
1、行动者互动关系变化的原因
①参与平台的构建
公民警校邀请法律、心理、媒体等各界专业人士组成的精英讲师团，确保了课程的质量；采用理论与实操相结合的教学方式，配套浙江省预防经济犯罪教育示范基地、浙江省防范通信网络违法犯罪培训基地、社区反恐基地与禁毒、消防、安防等主题体验馆的建设，以及公众号、网上警校等“互联网+”学习终端，充实了课程的内容；联合杭州滑稽剧院编导小品、与杭州电视台影视频道合作推出《亲民尚和图》节目，将抽象的理论知识具象化，丰富了课程的形式；建成1家总校、54个社区分校加上特色分校，做到了“网上网下有总校、家家门口有分校、行业系统有技校”，送教上门，增加了居民参与的便利性；配合精神与物质多种激励手段的使用，形成了一套完整的运行机制，最终搭建出居民通过维护社会治安参与治理活动的平台。
其后，随着公民警校的发展，因地制宜、因时制宜成立的各类平安联盟组织、倡导的“邻里110”自治模式进一步丰富了参与的渠道，不同组织功能上和行业上的区分，以及对社区内企事业单位从业人员参与的吸纳，有效地扩大了参与的广度。本文研究案例中，驻区单位从业人员的参与调动，有考核的助力，也通过组织“平安联盟共同体”的方式实现，如医院保安组成的“医院联盟”，成立以来医患纠纷、医院发案同比分别下降60.3%和79.1%；“外语志愿者联盟”甚至吸纳了既不住在本区、也并非在本区工作的外国友人参与。这些中青年从业人员的积极活动，有效地填补了中青年居民的参与空缺。其结果便是，公民警校不仅成为引导公民参与的平台，同时也是孵化社会组织的平台，最终以其为中心，辐射其他新成立的社会组织，形成了组织间一种放射状的关系。由于活动内容广泛、覆盖群体全面，同一居民可能同时成为不同联盟的成员，使各联盟形成一种各自独立又互有交错的关系，共同构成了一个网状的组织群。在这个组织群里，公民警校作为参与平台自身的功能性与吸纳公民参与的能力都得到了加强。
②参与能力的提升
其二是对政策决定的判断力增强。政府提供到其他地区参观考察的机会，相当于为公民打开了一扇观察本地施政的窗口，公民在体验和对比中可以更全面深刻地理解身处的环境与政策的发展，从而形成自主判断。
其三是利益表达能力增强。整合和善用组织的利益表达功能，是公民能力增强的表现。公民警校对于志愿者队伍的高度整合，改变了原有小、散、乱的局面，实现了有效组织、集约使用、专业运行，能够更有效地为社区提供公共服务，有利于社区自组织程度的提高，使社区逐步进入自我维系状态。公民通过与政府的协商与互动，增进了对政府的了解和政治参与历练，个体的利益表达能力得到加强。
2.公民参与意愿及意识的增强
公民的实质性参与实践增加，见证社区向好发展，产生了获得感和对社区的认同感；关于典型案例的总结、公开表彰和更广泛的宣传，使参与的个人产生满足感，建立起个人也可以并且应当“有所为”的参与意识，在这一过程中，外在激励逐步转化成内在激励。公民生成从旁观者变成参与者的自我认同，主体意识增强，与政府合作与互动的意愿随之加强。进而推动互动关系的变化。
七、对策建议
我国社会治理格局变动的进程中，如何善用现有资源，实现城市良治，可梳理出如下政策建议：
1、整合资源，搭建参与平台
一是加强政府部门协同。可由党组织牵头，整合政府部门掌握的资源，明确职责分工，综合各部门的需求，共同谋划、搭建好居民参与的平台。政府部门间要完善工作协调机制，可以考虑各部门明确联系人，成立工作专班或委员会具体操作运行，使平台真正体现出政府的公信力。
二是找准参与平台定位。亚里士多德认为，教育有益于培养公民精神。根据上文可知，公民的个体素质具有可塑性，对其的改变与塑造是通过“教育”实现的，并由此促成了参与的广度和深度发展。所以平台最适宜的定位应为“教育”，弱化行政权力的强制性。此处的“教育”应是广义的概念，包括知识和技能的传授，也包括观念的传播、社会氛围的营造，还包括政府的信息公开等。
三是建立长效机制。最理想的方式是落实专职人员运维，至少也要安排工作人员轮流兼职运维，确保参与平台的正常运行与长期维护，能够树立公民参与的信心，增强政府部门、社会组织、公民间的联系。
2、实务导向，提升参与能力
一是丰富教育内容和形式。根据公民的需要以及公共服务的需要，合理安排内容，适时公开政府信息，多采用影视节目、小品、歌曲等居民喜闻乐见的形式，运用“声、光、电”多维手段，寓教于乐，有步骤地提升公民的参与能力。充分运用“互联网+”，增加学习的便利性。打造文化品牌，融入政府部门各类宣传及活动中，潜移默化地陶冶和塑造公民的精神世界。
三是培育社会组织。一方面要挖掘有能力、有意愿的公民，鼓励积极参与社区公共事务，并善用“人情”关系网络，带动参与，政府提供场地、资金、制度等资源，扶持社区自组织的发展，丰富本地社会组织的类型与活动内容。另一方面要创造适宜的条件，吸引优秀的外来社会组织落户，帮助它们获得社区居民的认同与支持，扩大公民参与的覆盖范围。
3、畅通渠道，完善沟通机制
二是及时响应反馈。对于公民和社会组织提出的意见和建议，政府应当认真论证，及时答复处理结果，展示政府部门的诚意，保护公民参与的积极性。
三是适度退出干预。如果公民参与的积极性已经得到激发，政府需要适当退出，由干预转为保护，在法律的刚性框架内，允许公民自由地表达和参与社区治理，为公民参与提供必要的制度、资金支持，促进参与的可持续发展。