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2022.05.13
国务院新闻办公室于4月19日下午3时举行新闻发布会。会上，国务院国资委在答记者问中肯定了国企改革三年行动取得的成就，但也提出了在当下三年行动收官的重要阶段，要深入贯彻党中央、国务院决策部署，锁定重点，抓好几个方面的工作，其中之一就是对部分地方专职外部董事建设等进度滞后的任务，要加大推动力度，加强集中攻关，务求在第二个季度解决这个问题。
撰文/知本咨询国企干部研究院院长成方舟
编辑/亿亿
结合国资委发布的信息，不难看出国务院国资委对专职外部董事建设的有关工作，一是要求建齐健全，全面覆盖；二是要求建成建好，产生实效，经得起考验。
面对这一国企改革三年行动的重大任务，我们很自然地就能提出三个层面的问题：
一是什么是专职外部董事，谁来建设专职外部董事；
二是如何建设专职外部董事，有哪些原则要求和形式要件；
三是如何建好专职外部董事，有哪些关键要点。
即是什么、做什么、怎么做这三大基础性问题。
当然，专职外部董事作为国企法人治理的核心问题，也绝非一两句话能够说的清楚。有鉴于此，笔者拟采用“三部曲“的形式，尝试对专职外部董事建设这一问题进行全景描述，以期对各级国资监管机构和大型国有企业集团提供必要的工作思路和参考。
第一部：什么是专职外部董事，谁来建设
要开展专职外部董事建设，首先就要搞清楚什么是专职外部董事，应当由谁来建设外部董事。
开宗明义地讲，专职外部董事就是代表股东方，专门到下属多家企业做董事，且除了董事，什么其它职务都不做的人。建设专职外部董事的主体，首先就是各级国资监管机构，其次还包括了各级国有企业集团。
1.什么是专职外部董事
企业董事的分类，其实是一个老生常谈的话题。但为了做好专职外部董事建设的工作，还是有必要再适当梳理一下各类董事之间的关系。
现代企业制度中，对于董事的分类有美式和英式两种命名方式，美式一般称为内部和外部，英式则分为执行董事和非执行董事。在我国官方语境中，则是兼顾了两种话语体系。
例如各级国资委在有关改革文件中，就惯例使用内外部的说法，这也是本次专职外部董事建设的说法的由来。
而《公司法》中，则没有采用上述任何一种分类标准，反而规定了“股东人数较少或者规模较小的有限责任公司，可以设一名执行董事，不设董事会。执行董事可以兼任公司经理。”将执行董事作为一种特殊的“一人董事会”制度进行了规范，这也给很多企业带来了不小的困扰。
其实无论是执行/非执行也好，内部/外部也罢，从根源上看，只需要一张表，就可以说明这个问题，引导我们聚焦到专职外部董事上来。
如上表所示，讨论内外部（执行/非执行）董事的基础，首先是要求企业建立董事会，如果没有建立董事会，只有一名董事，则这名董事可以被认定为《公司法》意义上的“执行董事”，一人享有并行使公司董事会应有的全部权益，这种情况会随着董事会建设“应建尽建”的改革逐渐退出国企治理的历史舞台，不在本次讨论之列。
那么对于建立了董事会的企业，内外部（执行/非执行）董事应当怎么划分呢？
首先是内部董事（执行董事），内部董事就是企业的董事长和任职总经理、副总经理的董事以及职工董事。其特点就是在本企业任职并常驻办公，了解并执行本企业的各项事务，因此也称为执行董事。其中除职工董事外，也常见在股东方任职的情况。极个别情况下（公司和上级控股股东方、国资出资人制度允许），可以在其它社会团体任职。
这里就是董事类别划分的第一个排除法，即除了内部董事外，就全部可以归类为外部董事（非执行董事）。
外部董事的共有特性是不在企业常驻办公，每年只需要履职一定期限，或在召集董事会参会时出席会议即可，不需了解本企业日常事务，且均不在本企业任职。
《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》要求国有独资、全资公司要全面建立外部董事占多数的董事会，其中外部董事就是指这些董事成员。外部董事还可以进一步细分为两大类，即独立外部董事和股权外部董事（美式分类也称灰色董事）。
而股权外部董事，则是由控股股东方或国资出资人派出的，不在本企业任职和常驻办公，不执行事务的外部董事，他们的特点就是代表股东方利益，但不需了解企业日常经营事务，做决策时综合评定各方信息进行独立审慎决策，以维护所代表的股东方利益为优先，必要时也可以接受股东方指示进行决策。《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中要求国有控股企业实行外部董事派出制度，指的就是这类人。
对于股权外部董事，又可以根据其任职情况区分兼职或专职。此处的分类是最为模糊的。从法理和大原则上来看，所谓兼职和专职，并非绝对意义上的一人多职，一人多岗就叫兼职，专一于一个企业才叫专职，而是指是否将担任企业股权董事作为唯一的主要工作。
此处我们应当再做一次排除法，以专职外部董事为主线，排除了专职的，剩下理论上就应当是兼职的。
具体来说，专职外部董事可以理解为专门干“董事”这一行的股东方派出人员。专职外部董事不在控股股东方或国资出资人处任职，但可以兼任多家所属企业（无论独全资、控参股）企业的董事。对于其所任职董事的每一家企业，他都属于专职外部董事，其余情况都可以划入兼职外部董事行列。
但兼职和兼职也不同。
如果一个人在控股股东方或国资监管机构担任职务，无论是处长、科长还是副总、部门负责人，从法理上都可以认为其与所任职董事的单位有了利益联系，通俗的讲就是上面的“领导”被派下来当董事，其决策的独立性会受到损失，都不再被认定为专职外部董事，应当被划入兼职外部董事的范围。
同理，如果一个人在集团系统或国资系统内某家兄弟企业担任了董事长、总经理，但在其它企业都是仅任董事一职，对于其仅任董事一职的企业，也不能认定其为专职外部董事。
因为其在决策时，有可能受到内部同业竞争、上下游竞争等各方面影响，无法独立决策；同时兼任了经营管理岗位，精力也难以分配，因此不能作为专职董事管理。
例如云南省国资委就创造性地出台了《省属国有企业外部董事管理办法》，对专职、兼职两种情况同时做了规定，并明确了兼职外部董事任职不改变劳动人事关系、外部董事需要建立回避机制等内容。
总结一下，现有政策的狭义定义中专职外部董事的定义为：“国资委任命、聘用的在董事会试点企业专门担任外部董事的人员。专职外部董事在任期内，不在任职企业担任其他职务，不在任职企业以外的其他单位任职。”
但这一定义仅限于国务院国资委对董事会试点中央企业的专职外部董事管理，对于中央企业对下派出专职外部董事，或各级国资委、国有企业集团建立专职外部董事的工作，还得回到专职外部董事的概念本源上来，简单来说就是上级的人派到下属多家单位当董事，且除了董事，没有任何其它岗位的这一类人。
他们在受上级遴选和招募，进入上级的董事人才库，然后根据国资出资人或股东方的意志进入到下属单位担任董事职位，需要定期（半年）或不定期（重大事项）向上级汇报工作，受上级单位管理和考核，一般在下属各家单位根据任职情况取酬，但薪酬方案应经上级审批后才能发放。
2.谁来建设专职外部董事
明确了什么是专职外部董事，谁来建设专职外部董事这一问题的答案就呼之欲出了。其实一共就是两大主体，一是各级国资委，二是各级央企国企集团。他们分别行使国资出资人、监管机构的职权和国有控股股东方的职权，对下属独资、全资、控股、参股企业派出专职外部董事，一般每一个专职外部董事兼任3-5家企业的董事职位。
虽然本次会议发布的信息中，国务院国资委只是指出要加快地方专职外部董事建设的进度，提升质量，表面上看是针对各级国资委提出的要求，但我们并不能这么狭义的理解。
实际上，由于目前国务院国资委已经完成了董事会试点中央企业专职外部董事的建设工作，各级中央企业对下开展专职外部董事建设的工作也基本实现了覆盖，那么从管辖权上来看，国务院国资委只能对各级国资监管机构下达指令，而不能直接要求地方国有企业集团开展有关工作。
因此地方国资监管机构和国有企业集团在开展具体工作时，就既要考虑自身专职外部董事建设的工作，并向所属企业集团派出人员，开展管理；还要统筹规划所属各级企业集团，特别是一级集团对下建设专职外部董事的有关事宜，从而真正将这项工作做实做好。
需要注意的是，各级国资委和企业集团在遴选、聘任、任命专职外部董事时仍有差别。
这里讲履职所需的政治待遇，就明确了这些董事是有明确的干部身份和级别的。从目前国务院国资委在任的专职董事的公开履历中也可以看出，这些董事也都担任过一定级别的领导职务，才能够确保胜任。
此外，专职外部董事毕竟不同于国资监管机构的工作人员，对其进行服务保障和管理时要委托有关机构负责，而不能直接纳入国资委的岗位体系中。
例如云南省国资委就委托云南省国有资本运营有限公司负责，专职外部董事的人事关系、工资关系和党组织关系等转入云南资本实行集中统一管理，并按规定设立专职外部董事党组织。
但对于企业集团管理的专职外部董事则不同。从法理上看，企业集团不同于各级人民政府的特设机构，受《公司法》而非《行政法》约束，没有行政职权。
因此企业集团在开展有关工作时无法严格参照国资监管机构的管理模式。
具体来说，一是没有专门的“下属企业负责人”管理机制，二是无法界定和管理“政治待遇”，在开展专职外部董事管理时应当特别注意，明确对专职外部董事的管理机制，规范地遴选和聘任适合的人员。因此在有关规定中，要慎用“政治待遇”“干部级别”等描述，而是要结合企业运行的法律法规和实际情况，合理核定这些人员的履职权限、待遇水平等。
此外，对于企业集团而言，除了通过委托代理机制外，也可以不用再委托，直接在集团层面建立董事库开展管理和服务即可。
最后，我们回到从这项改革工作的初衷。建立专职外部董事这一治理机制，既是服务于规范董事会建设、落实外部董事占多数、加强董事会行权能力的改革举措，也是平衡党管干部与法人治理，建立中国特色现代企业制度的创新实践。
因此，各级国资监管机构和央企国企集团均应深刻认识到专职外部董事的重要性，将有关体制机制建设的工作作为三年行动的“官子”，用心下好。