8月14日上午，“财政与国家治理”高端云讲堂系列第31期讲座成功举办，本次讲座的主题为“财政社会学视野下中国财税体制改革的深化”，由中共上海市委党校（上海行政学院）经济学教研部刘志广教授主讲，江西财经大学财税与公共管理学院教授欧阳静主持。本次讲座以腾讯会议加线上直播方式进行，众多专家学者参与本次讲座并进行交流。
刘志广教授
一、财政社会学思想及其主要理论贡献
1、财政社会学的主要思想主张与学科特征
国家不可能不同于其财政制度。——葛德雪
2、财政社会学中的重要理论贡献：税收国家
厘清税收国家产生的重要性及其演进是熊彼特创立财政社会学的重要贡献之一，熊彼特自己把税收国家概念看作是财政社会学这一研究方法的产物。但自财政社会学创立开始，对“税收国家”概念的理解就存在分歧。现在对税收国家现代性的否定主要来自新财政史学。新财政史学将税收国家视为夭折的现代国家，认为只有财政国家才是现代国家。其财政国家是指国家不仅可以通过税收更可以通过举债来实现自维持性增长。也有学者认为预算国家才是现代国家，认为税收国家概念是过时的（可参见《预算国家的危机》）。但是，刘志广教授认为这些对税收国家现代性和税收国家原则的批判，尚不足以成立：
首先，预算实际也是税收国家的一种内在的属性。正如葛德雪所强调的：“剥去一切误导性的意识形态，预算才是一个国家的骨骼。”其次，举债能力应是税收国家发展的一个成果。如果只强调举债能力，国家的自维持性增长终会受到税收国家财政潜力的限制并破坏国家的自维持性。如果以财政国家代替税收国家，那么就失去了对举债的批判能力。这是一个悖论。财政国家概念无法捍卫现代国家原则。
如果税收国家失败了，那么接下来会有另外一种国家形式来满足社会的需要，意味着不只是一种财政制度来代替战前的财政制度。更确切地说，我们所称的“现代国家”将改变自己的性质，经济将沿着新的道路被新的动力所驱动，社会结构不可能维持不变，生活方式及其文化内涵、个人的精神面貌等，所有的一切都将改变。——熊彼特
税收国家具有重要的理论价值。税收国家的现代性不能以能否在国际战争中生存下来作为判断标准。熊彼特赋予了税收国家“三位一体”的内涵：自由竞争的经济、税收型财政制度、现代国家治理秩序。从中可以发现熊彼特对现代国家所蕴含的价值观及其运行秩序的基本理解。在他看来，税收国家的产生推动了公共领域与私人领域的分离，所以税收国家在世界各地都代表了一种最具创新性的力量，其对于现代国家治理与人们生产生活方式的原则性意义需要被重视：
如果人民的意愿是要求越来越高的公共支出，如果越来越多的手段被用于满足这些目的而私人却还未能将它们生产出来，如果越来越多的权力支持这种意愿，如果关于私人财产与生活方式的全新思想最终掌握了所有阶层的人民，那么税收国家就将走向尽头，而社会就将不得不依靠其他动力而非自我利益来发展经济。——熊彼特
然而，税收国家的建设和维持有着相当大的挑战，其生存能力和原则受到国际竞争、国内政治和民众思想认识的多方面影响。熊彼特的税收国家理论，既包含了对大众民主和政党政治的批判，也蕴含着对公共型人力资本（publicgoodhumancapital）和新的国际治理秩序的要求。
一个社会条件不是纯粹的，它通常既包含过去的残余，也包含未来的种子。——熊彼特
3、税收国家与财政社会学的国家理论
刘志广教授认为，财政社会学作为一种社会理论区别于其他社会理论的特殊之处就在于它需要一个明确的国家理论；而相较于其他国家理论来说，财政社会学的国家理论的独特性在于，在其他国家理论中，财政只是作为一个附属分析的领域，或者是作为一种分析的工具，但是在财政社会学的国家理论中，财政本身成为国家类型区分的标准，或者成为划分国家类型的一个最为重要的维度。这样，财政制度安排就成为我们理解一个国家治理秩序的根基。财政社会学的国家理论需要对暴力论和契约论进行有效综合。
财政社会学主要研究国家的财政问题，但它从来没有停止追问谁才是真正的国家。——葛德雪
我们真的不该说“国家做这个或者做那个”，极为重要的是要清楚是谁或者谁的利益让国家机器运转，并通过它来表达利益。——熊彼特
二、基于分工的新财政社会学分析框架
刘志广教授以熊彼特财政社会学思想为基础，对亚当·斯密的分工—市场思想、马克思的剥削思想、哈耶克的市场秩序思想、布坎南的财政立宪思想、诺思的产权换收入思想等进行整合创新，在其《新财政社会学研究》一书中提出了基于“财政—产权—分工”的新财政社会学分析框架。
1、财政社会学分析的经济学基础
刘志广教授认为，财政社会学的经济学基础不应该建立在以新古典经济学和凯恩斯主义经济学为基础的选择范式经济学上，而应该是哈耶克和布坎南等主张的交换范式经济学，可以将交换倾向和掠夺倾向作为交换范式经济学的人性基础。这样，社会的繁荣和平就主要取决于人们在分工与合作中采取的是交换行动还是掠夺行动，这种选择主要是由社会权利结构所决定的。一国的产权结构能否激励人的交换倾向并规范、限制和禁止人的掠夺倾向，是一个国家能否实现经济发展的重要基础。作为人类的产物，国家也具有人性的这两大倾向，既有掠夺性，又有提供公共物品的动机，这体现在它对产权的界定和选择性保护中。
2、财政社会学所建立的国家类型及其变迁
不同国家类型之间的更替并不是线性的。在一个国家的财政体系中，存在多种竞争性元素，在有利的政治和经济条件下，某一竞争性元素可能会突然成为主导性元素，从而确立了主导性国家类型。熊彼特区分了财政制度的危机和财政危机，财政危机发生时在原来的制度框架内尚有补救方法，但是财政制度的危机是由于不可改变的社会变迁所导致的不可避免的、持续不断的失败。所以，熊彼特所指的税收国家的危机是指一种制度化的危机，而不是在现实中国家财力紧张的状态。
3、税收国家的悖论
税收国家建立以后依旧面临着很多的挑战。正如熊彼特所说，税收如同一柄把手，各种社会力量都试图抓住它，以改变社会结构。由于人性中掠夺倾向的存在，人们围绕税收相互斗争，创造出新的特权，形成一种新的权利不平等。例如，①在现代西方政党政治中，税收就成为竞争选票的工具。②经济全球化使得一些资本和精英利益跨越了民族国家治理边界，政治对资本的控制能力减弱。③国际货币体系的结构设计问题，导致美国等国家的机会主义行为，使其可以大型举债发行货币等等。这些都说明现代国家的构建不能一劳永逸，而是一个持续的过程。刘志广教授认为，布坎南强调的财政立宪、货币立宪尤为重要，立宪原则应以财政共和主义（而非财政民主主义）为出发点，它从程序和内容两方面限制多数至上原则，以促进公共利益为最终主张。
4、税收国家的建设有利于国际国内和平与全球治理
如果商品不跨越国境，那么士兵就会跨越国境。——巴斯夏
只要首先抓住国家的军事和财政本质，国家的法律本质才能够得到恰当的理解。——葛德雪
税收国家促进了交换而不是掠夺，有利于维持国内的和平。一国的国际政策可以被理解为其国内财政制度与财政利益的自然延伸，财政制度既塑造了国际关系的基础，也被国际关系所塑造。历史上，战争是导致一国财政制度安排变革的重要因素。税收国家建立的过程并不是一个温情脉脉的过程，它既是导致近代早期欧洲国家很多动乱的原因，也是这类动乱导致的结果。但税收国家越多，越有利于国际和平、国际分工和国际市场的健康发展。如今，国与国之间的竞争，更多表现为招商引资竞争与国际税收协调等。
当前国际治理面临双重困局。一是税收国家的原则在很多发展中国家难以建立起来。如今，多数民族国家既垄断了暴力，又通过现代信息技术等掌握了详尽的纳税人信息，这使得税收在发展中国家更易成为压制变革并控制社会的手段，而不是推动一个像英国等早期税收国家的演化过程。二是税收国家的原则在发达国家遭遇到持续的破坏。西方政党政治、大众民主、大公司的权利膨胀等导致了发达国家财政立宪和货币立宪的失败。以2008年美国金融危机为例，美国财政立宪和货币立宪失败的背后也包含了国际货币体系的失败，即以美元为国际主要储备货币导致美国大量举债的机会主义行为。这种大国机会主义行为劫持了全球经济，并使全球经济陷入危机之中。
三、对中国财税体制改革深化的新思考
1、从财税体制改革把握国家秩序变迁的历史方位
深化中国财税体制改革，建立现代国家治理体系，提升现代国家治理能力，必须把握中国国家治理秩序变迁的历史。中国古代国家治理秩序经历了从“贡纳国家”到“租金国家”的变迁。贡纳国家具有相对自主性，在相互竞争中与本国合适的政治经济条件结合，孕育了各种国家类型。事实上，租金国家、利润国家和税收国家在春秋战国时期都已经种下了种子。秦汉所建立的租金国家要在国家内部建立同一制度，中央政府对暴力和财权进行相对集中的控制。
租金国家在中国持续了近两千年，其存在的治理秩序封闭、保守的缺陷日益显现，这也成为中国在世界舞台逐步落后的原因，刘守刚教授认为关于家财帝国的分析有利于我们深化对租金国家的认识。荷兰学者弗里斯（peerVries）在《国家经济与大分流》一书中，把重商主义看作是极具进取心的强国政策，通过加强制造业和贸易部门使得国家机器变得更加强大。他将清朝与同期英国做比对，解释了中国自19世纪相对落后的原因。他认为英国在渗透能力、攫取能力和谈判能力上更为优越，使得英国能够更好地推行重商主义，而清政府的中国则更为保守，它更在乎臣民是否遵守律法，而非创造财富，这当然不利于其在快速变化时代的发展。
改革开放以后中国开始向税收国家转型，但这种转型并不彻底，直至今日，非对称积累式赶超型经济体制没有从根本改变。加之近些年地方政府对土地财政和房地产的过度依赖，使得中国的租金国家问题也变得突出起来。转型的不彻底导致了“制度性食利”问题。以房地产繁荣背后的非对称积累为例，房地产繁荣不利于实体经济发展，虽然财富得到增长，但财富的生产力却没有得到同步增长，这就是中国经济大而不强、臃肿虚胖体弱，并无精进。因此，随着赶超推进，中国必须对特殊制度安排进行改革，这种改革和转型不及时可能会导致已有成果被蚕食，使得经济陷入停滞和倒退。
2、以税收国家建设作为财税体制改革的目标
刘志广教授认为，从财政社会学的视野来看，处于转型期的中国的财政制度包含了多种竞争性国家类型因素——租金国家、利润国家和税收国家，其中任何一种都可能在恰当的政治社会条件下发展为主导性类型。税收国家原则是现代国家的“灵魂”，应把“税收国家”作为深化财税体制改革的目标。与租金国家和利润国家所塑造的国家治理秩序相比，税收国家是代表“未来的种子”，中国要通过创新抓住新工业革命的机遇以实现中华民族伟大复兴，必须以税收国家作为深化财税体制改革的目标。
税收国家的本质在于反对、限制和消除特权，要求“规则平等、权利平等、机会平等”，这也是十八届三中全会的决定中所强调的，这与中央关于必须坚决反对特权思想和特权现象的要求也是一致的。在税收国家建设中，财政制度和财政政策要着力于鼓励生产性努力而不是分配性努力。税收国家较贡纳国家、租金国家、利润国家更有利于创新驱动、社会和谐和世界和平。以税收国家作为改革目标并不意味着一定有一套明确而具体的顶层设计，税收国家更是一种国家观念。在实践中，我们需要的是如何把这种国家的观念贯彻落实到改革中，即怎样通过财税体制改革推动民主化和市场化在中国得到恰当的实现。
3、抓住“国中之国”问题来深化财税体制改革
国家与“国中之国”的斗争妨碍了国家在一个不断变动的社会当中承担起应该承担的职能。国家在其社会基础上仍然陷入在一种矛盾当中，因为它的财政制度使它无法脱离与陈旧过去的联系。——葛德雪
在讨论中国的财税体制改革时，刘志广教授认为可以从“国中之国”这个概念来思考：①财政权的归属与行使架构问题；②财政权行使中的规范与制衡问题；③财政收入、支出结构不对称问题等等。其中，国资国企改革问题应该被当作特殊的“国中之国”问题来思考。财政社会学并不排斥国资国企，但熊彼特对税收国家原则下国资国企存在合理性的评价标准是“国家是否继续在自由经济的框架下运作并在自己的企业内采用自由经济中的信息与方法”，即国资国企如何实现“竞争中立”。在所有权与经营权分离的两权分离框架下，已经无法满足“管资本”改革所要求的国资委、国有资本投资运营公司、企业这样的三层架构。因而，应该从资本所有权、资本经营权和企业经营权的三权分离框架来重新设计国资国企改革方案，同时考虑到现在国有企业的规模与业务，管资本改革最好先在集团层面开展。
4、围绕央地征税权分配来深化财税体制改革
构建地方税体系是央地财政关系改革的重要任务。目前我国央地财政关系中，主要是“同源比例分成”，地方不具有税收立法权。刘志广教授认为，构建我国地方税体系最重要的突破可能不在于设立地方性税种，而在于将税率的决定权部分交给地方。税收按照“同源分率征收”形式，具体来讲，税种由全国人大统一决定，以体现单一制国家要求，同时，各级人大在自己权限范围内决定自己征收的税率。
5、以预算改革作为深化财税体制改革的关键突破。
预算治理水平是检验税收国家建设水平的重要维度。刘志广教授认为，预算权应被看成是“一束权力”，它们在各级党委、人大、政府、社会中进行分配。预算改革涉及到“党委如何执政、人大如何议政、政府如何行政、各界如何参政”，因此需要构建规范化体系来对不同预算权的行使做出规定。刘志广教授进而提出深化预算改革的三个途径。
(1)强化地方党委的预算改革责任。中国财税体制改革的深化更多还是应该依靠自下而上的改革，需要地方进行试点。地方党代会可以讨论预算改革，并进行代表咨询。上海市闵行区曾有过这方面的改革探索。
(2)强化人大对预算的政治外控。通过强化人大对预算的政治外控以优化部门预算改革。落实地方人大的否决权与预算修正权，强化地方人大预算审查监督的职能，要把预算审查监督委员会做实。与此同时，改革地方人大代表的构成，进一步降低党政干部比例，真正让人大对预算的审查监督从程序性转变为实质性审查监督。
(3)预算的公开透明。财政部《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》和《预算法》都对预算公开做了要求，要切实落实。判断预算公开是否到位，就看人民能不能根据预算公开信息来对政府行为进行恰当评价。
6、降低“财政幻觉”对财税体制改革压力的弱化
财政幻觉是指人们对财政收支中成本负担与收益分配的匹配关系产生了认知偏差，导致政府收支规模的扩大，民众对当前制度的满意度提高并愿意维持现状。中国经济“臃肿虚胖”的问题也可以从财税体制安排中找到突破口。
7、将财税体制改革深化的重要成果上升为宪法条款
宪法是财税法体系的最高法，因此必须在现有《宪法》基础上，对“财政权、货币权”等重要的、原则性的财税关系进行补充。在充分的改革实践基础之上，将最终成果以宪法形式确定，这将是现代国家治理体系建成的重要标志。
欧阳静教授
主讲人介绍：
刘志广，毕业于复旦大学经济学院，获经济学博士学位，现为中共上海市委党校（上海行政学院）经济学教研部教授，兼任中共上海市委党校财政与国家治理研究中心负责人，主要研究领域为财政社会学和经济学基础理论。出版专著《新财政社会学研究——财政制度、分工与经济发展》；近年加入《财政政治学译丛》的译者团队，已译及正在翻译的著作有《财政学手册》（合译）、《赤字、债务与民主》、《财政社会学与财政学理论》和《作为系统理论的宏观经济学》等；2019年起担任《财政政治学文丛》和《中国近现代财政学名作新编丛书》的联合主编。
主持人介绍：
欧阳静，社会学博士，江西财经大学财税与公共管理学院教授，武汉大学中国乡村治理研究中心兼职研究员。著有《策略主义——桔镇运作的逻辑》、《强治理与弱治理》。目前主持国家社科基金项目《财政社会学的梳理与建构研究》。江西财经大学青年学科带头人，江西省文化名家暨“四个一批”青年人才。