盈科|解读行政举报答复行为可诉性的规制路径探析
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更新日期：2019-12-26
摘要
近年来，随着公民监督检举意识的高涨以及参与行政活动积极性的不断提高，举报人与行政机关间的矛盾冲突日益凸显。尽管2016年最高人民法院颁布的77号指导性案例对此类案件的可诉性问题明确了具有利害关系的自益性举报人享有行政诉讼原告主体资格的裁判基准。此外，2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第12条第五项亦规定了出于维护自身合法权益的投诉人享有诉权。然而，当前裁判准则粗疏不一尚难以应对现实中层出不穷的诸如职业打假人滥诉等纠纷频发，彰显出该类案件在理论和司法裁判面临的双重钳制，亟待从司法审查路径对其进行规制。
引言
在我国，举报作为宪法赋予公民行使检举揭发违法违纪事项的基本权益，深刻体现出本土化的民主监督色彩。作为宪法明确规定的一项公民基本权益，举报权的内涵与外延逐步扩展至不同类别的行政管理领域，得以丰富。既是公民参与行政活动的重要表现，也成为弥补公权力机关执法不足的有益补充。当前，行政举报答复行为的可诉性业已成为实践热点及司法审判的常见案由。一方面，对于部分举报人而言，常因得不到行政机关的及时答复和处理遭受权益损害;另一方面，在立案登记制背景下，也滋生出大量恶意行使举报权以谋求利益的诸如“职业打假”等不正当诉讼，造成司法资源浪费等问题。然而，我国目前关于举报制度条款仅以散见的形式见诸于各个行政管理领域的部门规章及规范性文件之中，尚缺乏统一的上位法规定，无法形成完备的权益保障与救济体系。此外，各地法院仍存在裁判标准不统一的同案不同判现象。故而，探讨举报权能否转化为诉权寻求司法救济，既是对现实问题的有力回应，也将裨益于举报制度和行政司法审判的完善。
一、举报答复行为界定
“任何思想的起点，都应该以概念为基点。”举报的内涵随着行政执法领域的扩大日益得到丰富，作为公民参与行政管理活动的主要方式之一，举报权的行使一方面能够起到对社会秩序与公共利益的维护作用，另一方面也内含着对行政机关依法履行监管职责的监督功能，有效弥补了行政执法的不足。当行政机关在收到举报后作出不予立案受理或者未依法全面履行职能等行为时，举报人如果不服，是否均可依诉讼等途径寻求司法救济仍存争议。而判定某一类型的行政行为是否可以纳入司法审查的范围，也即可诉与否的基本前提之一便在于认定该类行为是否具备行政职权要素，符合具体行政行为属性。因此，如欲探寻举报答复行为可诉性，先决问题便在于明晰该行为的行政法律属性。
(一)举报答复行为的定性之辨
答复一词在举报制度的法律规范当中通常表述为“告知”，从基本概念看，该告知行为的内涵与外延容易产生理解上的分歧。首先，答复本身的范围可以仅指当行政机关受理举报后对举报人做出立案与否、及最终对违法事项处理结果的纯粹性告知。从该层面解释答复时，通常会牵涉该告知行为属于行政事实行为亦或行政法律行为。其次，也可以将答复理解为行政机关对举报人所有请求(涵盖举报答复与行政处理)的回应告知行为。申言之，广义上可指行政机关受理举报，后依法进行实际调查处理将结果以书面或者口头方式告知举报人。狭义上，可仅指对举报事项是否立案受理的告知(不包含行政处理行为)。目前，学界对于举报答复行为的性质认定观点莫衷一是。有观点认为举报答复行为仅为观念通知类的行政事实行为，因不具有行政法律行为属性而不应该纳入受案范围；也有观点认为其性质符合行政法律行为，可以接受司法审查。
其中，行政事实行为说最早由德国学者耶利内克提出，是指行政机关实施的并不具有对外发生意思表示，但是客观上可能会产生事实上的影响但并不会直接造成相对人权利义务损害的法律效果，在学理上通常与行政法律行为构成相对概念。举报答复行为的行政法属性认定，有学者主张现实中大量的举报行为是基于维护公共利益而向有关行政机关告发揭露违法违纪事实，行政机关在受理举报事项后立案与否的告知行为以及处理结果的答复属于通知等一般事实行为，不会对举报人或者第三人造成实体或者程序权益损害的法律效果。通常而言，观念通知处于行政行为的对立面体现为一种事实上的行为，与我国当前通说认为的针对公益性举报答复行为不具有可诉性的观点相吻合。以涉及公共领域的诸如食药品领域的举报为例，举报人通常出于维护公共利益、检举揭发违法违纪行为目的而行使举报权。行政机关在立案受理后，并依法实施行政调查处理，而后将处理的结果反馈给举报人。该种答复的目的和效果为事实告知，属于观念上的一般性通知，并不会产生直接影响公益举报人权利义务的法律效果。因而该类答复属于行政事实行为，不具有诉讼救济性。
(二)举报答复行为的类型化认定
综上两种观点似乎尚不足以精确界定出举报答复行为的性质，无论是将其视作诸如通知等过程性的事实行为，或在未进行区分化认定的前提下，较为笼统地认定为属于行政法律行为，均有失偏颇。笔者认为应当从广义和狭义的角度阶段化地看待举报答复行为。申言之，根据是否涵摄受理举报之后的行政处理阶段而将举报答复行为界分为广义和狭义两种。广义上的答复指涵盖从立案到包含行政处理行为等一系列答复环节。而狭义的答复仅指举报答复行为本身，即是否受理立案、决定调查，不包含后续行政处理行为。本文的类型化认定将立足于具备法律规范依据的广义上的举报答复行为。
首先，根据包含行政处理阶段的广义上的举报答复行为需要进一步区分为程序性和实体性答复两种类型。其中，与举报人获得回复等程序性权益相对，将纯粹的立案、受理与否以及最终处理结果等法定的通知义务视为程序性答复行为;而因行政处理行为有可能会对举报人除举报权益外的实体性权益造成影响的，也即涵盖行政处理的结果答复称为实体性举报答复行为。其次，实体性举报答复行为将依公益还是自益性举报而有所区别。出于维护公益目的的举报人因行政处理行为享有的权益至多属于反射性利益，不属于值得保护利益，行政处理结果回复对举报人造成的影响并不具有直接和实质效果。因此，公益举报人不属于行政处理关系的当事人，不享有诉之利益。而在自益性举报当中，举报人基于个人权益受到损害而举报，此时包含行政处理行为的答复，因行政机关基于法定职责对行政相对人的违法行为做出处罚或行政处理决定，会对举报人的程序或实体性权利均产生实质性影响，若该权益损害属于行政法律规范值得保护的利益，那么此时的答复行为便属于行政法律行为。
在实践中，无论立法或司法裁判，对于立案受理与否的答复和包含行政处理结果的答复区分均较为模糊，容易造成审判客体与诉讼请求不一的矛盾。故而，从规范意义的角度而言，有必要将举报答复行为进行区分化处理。
二、举报答复行为可诉性之争
本文所定义的广义的举报答复行为属于行政法律行为。作为行政行为的下位概念，在探究其可诉性之前，有必要厘清一般行政行为的可诉性标准。行政行为的可诉性是指公民或者其他组织将行政机关作为被告诉诸法庭，由司法机关就被诉行政行为进行审查和判定的基本属性。近代法治社会为了防止权力滥用以维护公民合法权益，而肯定行政行为天然具有可诉性。但是，由于受到一国历史基础、法治发展水平以及司法实务承受能力有限等原因，司法的监督无法穷尽一切。因此，需要通过立法设定诉讼受案范围以规范行政行为的可诉状态。在我国，行政诉讼受案范围主要以行政诉讼法的规定为依据，其他法律或者法规作为补充。除一些特别的或者法律明文规定排除的事项，原则上一切行政行为都具有可诉性。综上，无论是立法还是司法审判，可诉性与否通常以权利义务的实质影响为评判标准。
(一)举报答复行为可诉性的法规范流变
(二)举报答复行为之诉的司法实践考察
由于举报领域范围广泛、类型多样，各地法院对于举报答复行为的诉讼存在审判认知不统一、判定条件矛盾的现象。对此，最高人民法院在2016年发布了第77号指导案例，首次明确“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告资格”的判定基准。现实中，关于检举人因举报得不到答复或及时处理而权益受损的案件不胜枚举。举报权能否转化为诉权寻求司法救济需要进一步对该类案件进行梳理和考证，从而以理论结合实际的法研究思路构建较为完善的可诉性标准。
就公益性举报案件而言，在2017年以前，法院对于举报人的原告主体资格基本遵循了传统的利害关系认定标准。但是在2017年朱乔春和刘广明等典型性案例中（（2017)最高法行申169号），关于原告主体资格判断标准发生的变化，法院的裁判要旨明显出现用主观公权和反射利益来阐释举报人是否具有值得保护的合法权益，进而认定利害关系的有无。其次，在如陈瑾荣等案件当中（(2016)最高法行申2709号），被告的诉讼请求之一是主张确认行政处理行为程序违法，法院对该请求进行了实质审查。举报人最终被驳回诉讼请求的理由在于没有足够的证据。显然，该案的审理思路与最高院77号指导性案例存在出入，反映出我国司法审判对举报人的诉讼请求审查较为笼统的情况。也即并未明显区分立案受理与否和最终结果告知的回复，和因举报而开展行政处理系两个不同阶段的行为，往往导致审查对象与裁判结果自相矛盾。尽管这种方式全面地将行政行为的合法性纳入审查范围之中，利于对行政行为的司法监督;但从规范意义角度而言，对两个不同阶段的行为进行区分才更能与原告的诉讼请求相对应，符合逻辑与法理的自洽。
而就自益性举报案件，从大量裁判理由来看，原告主体资格的认定通常是审查重点。出于维护个人利益的自益性举报人一般符合利害关系人标准，具备原告主体资格。其中，2017年的梁志斌再审申请一案便较为完整地体现出了此类案件的裁判思路（(2017)最高法行申281号）。由此，当举报人提出诉讼请求属于对举报答复行为本身程序违法或者存在不作为违法时，司法审判中并未明确区分公益或者自益诉讼请求，一般不对具体的处理行为进行审查，而仅审查举报答复行为本身，以行政不作为的条款进行审查适用;其次，对于举报结果处理不服的情况，则需要通过区分自益性或是公益性目的来分析举报人的合法权益是否遭受了实际影响，此为利害关系有无的判定关键，进而明确举报人是否享有原告主体资格。
(三)举报答复行为可诉性问题的反思
由上述案例的裁判思路可知，尽管存在个别案例认定标准的差异，但是整体上沿袭了以公益举报和自益举报作为区分是否属于受案范围的标准，该思路也与指导性案例一脉相承。但是笔者认为该标准尚存疏漏，难以全面和精准地应对举报答复行为的不同情形，仍然存在以下问题需要重视。
1.立法缺失与司法审查困境
2.对自益性举报可诉性的质疑
3.对公益性举报不可诉的检视
关于公益性举报，学界的通说观点认为答复行为属于观念通知的行政事实行为，不属于受案范围。而大量司法审判实践也表明公益性举报人通常不符合原告主体资格，其所主张的诉权属于不值得保护利益而通常被裁定驳回起诉。例如2015年邱某诉工信部对举报未予回复行为违法，一审和二审均因为公益性举报下不予答复和举报人无利害关系为由驳回。从维护行政相对人合法权益以及促进行政机关职权监督的立法价值看，该案当中，举报人依据《中华人民共和国电信条例》的规定，依法行使举报权。尽管工信部并非受理机关，但是也负有告知管辖权转移的作为义务。然而判决认定其并不属于行政不作为的判决，笔者认为值得商榷。故此，并非所有的公益性举报答复行为均不可诉。从相对人程序权利保护角度而言，应当根据是否享有法律法规依据的举报权来认定程序意义下公益性举报回复行为的可诉性。申言之，无论是公益还是自益举报，只要有相应行政管理领域具体的法律法规明确规定举报人享有的权利和行政机关依法负有回复义务，根据权利义务相一致原则，当行政机关没有答复、迟延答复或者不予受理等行为则可以倾向于认定存在行政不作为，依据行政不作为的法律条款依据纳入行政诉讼受案的范畴。
三、举报答复行为可诉性的规制路径
诚如章剑生教授所言“行政诉讼制度必须建立在行政权足够控制社会秩序的基础之上，防止司法权对行政权的过度干预而造成诉讼泛滥，导致行政权控制功能的降低与耗尽。”回溯我国行政诉讼法设置目的以及受案范围的演变历程，对于行政行为的可诉性基本坚持适度扩张的立场原则。在学理上，为因应行政诉讼控权和保障公民权益的宗旨，强化对公权力机关的制约和监督，应当以行政行为可诉的“应然状态”作为理念基础，深化对类型广泛的行政行为可诉性研究。与此同时，亦不能忽视法的安定性而冲破基本的法规范，加剧行政和司法之间冲突。综上，探析举报答复行为的可诉性既要结合当前举报类案件自身的特点，以实然法状态下的受案范围作为基本依托，也要秉持和遵循应然法的理念与逻辑予以完善。
(一)举报答复行为可诉性标准的理论基础与适用
1.实体性与拘束力标准
2.利害关系标准的现实反思
3.举报人原告资格的适用考量
综上所述，通过引入保护规范理论这一客观基准可以对利害关系的界定进行更明确的限制，因而对原告资格的判定可以划分为两个主要方面:第一，举报人的举报权具有明确的法律规范依据;第二，根据合理的解释方法可以推导出相应规范的立法目的和欲保护的利益中包含投诉举报人的合法权益。通过上文以及司法裁判的分析，笔者认为，在实际裁判适用过程当中，认定举报人是否具有合法的诉权可以遵循以下三步思考路径:首先，审查双方当事人行为时各自依据的法规范;其次，通过综合各种解释方法，在不违背立法原意的基础上，立足于当前个案的现实情况，以相应领域的法律规范作为依据和基础，探究法规范的立法目的和客观旨意，具体分析现实的利害关系。在引用和解释法律规范的时候，应当注重考量该争议规范目的在包含了公共利益的同时，是否还涉及相应领域范围内对于私人利益的维护。最后，在明确举报人是否属于法规范所欲保护的对象范围外，综合比对不同利益之间的比重再做评判。
(二)举报答复行为可诉性的审查
综上，基于广义视野对举报答复行为进行界定，从应然的规范角度对其概念进行二阶段的区分，即把诸如立案、受理与否以及结果的告知视作程序性的答复行为，而将涵盖行政处理行为的告知行为视作实体性的答复行为。其中，只要该程序性的答复行为具有明确的行政法律依据，毋论公益性还是自益性举报，该类具有程序价值意义的答复行为均具有可诉性。而对于包含行政处理行为的结果告知的答复行为，则仍需要根据公益和自益性的不同加以区别。与此同时，依据宪法或者不具有法律依据的举报类答复等属于观念通知的行为一般不可纳入司法审查范围。现结合上文提出的标准，对于两类答复行为的可诉性进行如下审查。
1.程序性答复行为
综上，第一阶层的答复行为本身具有独立的程序价值，法院在受理这类案件时应当注重，以行政不作为的认定标准为预设，将审查的落脚点放在行政机关针对举报事项，是否在法定期限内办结以及履行相应告知义务等。即遵循行政机关的“不作为”违法行为的裁判逻辑，肯定举报答复行为本身具有可诉性。客观上，此种审判思路将进一步促进举报制度的价值实现。但需要明确的是，以上行政不作为的司法确认都应遵循的一个基本前提在于举报制度具有相应的法律法规为基础。而对于不具备法律依据的举报人，若就举报事项未予回复等不作为行为本身，提出责令行政机关作出立案或者行政处罚决定的诉讼请求，则通常缺乏司法审查的必要性和可行性而不被支持。概言之，肯定程序价值下的举报答复行为具有可诉性的立场，一方面利于对公民正当权益的保障与维护;另一方面也将积极实现司法裁判对公权力机关全面履行职责的监督。
2.实体性答复行为
(1)自益性举报答复行为
概言之，即使是出于维护自身利益的举报人也不一定具备正当原告资格，仍需要结合具体的私益是否属于值得保护利益进行判断。如果该私人利益能够寻求民事救济，那么就应当依民事诉讼处理。由此可以得出，为保证司法资源的节约和有效利用，对此类集合性权益应当作出严格的限制和解释，遵循民事诉讼与行政诉讼之间合理分工的理念。
(2)公益性举报答复行为
追溯行政领域范围内举报制度的设立初衷，在于赋予任何人提出举报的权利以监督违法行为，触发行政机关开启行政调查处理。从而扩大公众参与行政管理活动，督促公权力机关依法积极履行职责。出于维护公共利益的举报行为，其主观目的和客观效果主要表现为向有关机关揭发告知违法行为，并督促行政机关依法履行查处违法行为的法定职责。此种情形下，公益举报人与被举报违法行为的处理结果不存在利害关系，即使确有某种利益损害但也仅属于反射利益，对行政处理行为并不享有诉权。因此，公益性举报的价值和效果在于向行政机关提供违法信息，以促进具有相应职权的行政机关依法履行监管职责。概言之，应当区分看待行政机关针对公益性举报的答复行为本身以及涵盖被举报事项的行政处理行为之答复，二者既相互统一也各自独立。即上文所述，对具备独立程序价值的答复行为本身，毋论公益或是私益举报，均可以提起诉讼。但在实体性的答复行为中，公益举报人因不属于利害关系人，而不享有对涵盖答复或者未予答复的行政处理行为不服的诉权。法院对于此处的未予答复行为一般认定为事实行为，仅属于轻微程序违法，并未影响举报人的合法权益，不具有可诉性。
综上，笔者认为举报类案件答复行为可诉性的区分标准并不在于自益或是公益举报性质的不同，而是应当以是否涵盖行政处理而将答复行为进行区分化界定，进而结合不同的领域和类型化的私益，认定举报人的诉求利益是否属于主观公权，以实质影响为本质的判定准则，来确认不同举报人的原告资格。
(三)关于公益性举报的进一步思考
2018年3月初，最高院公布的关于行政公益诉讼的司法解释正式确立了以检察机关作为“公益代表人”的行政公益诉讼“唯一”原告主体资格，而尚未赋予公民以及社会团体起诉权。对于环境领域的公益诉讼除了检察机关之外，个别团体或者公民个人均无法以自己的名义对违法者提起诉讼。固然，基于行政法主观诉讼理念限定下，一般公民或社会组织不属于环境破坏的直接利害关系人，因此对于公共利益的违法事项不享有诉之利益。然而，笔者认为全盘否定公益举报人的起诉权，显然将难以应对始终存在的环境等领域问题。
申言之，由于环境领域的破坏性问题本身存在较强的时效性，扩张速度通常难以控制。公民作为环境利益最直接的感受者，能够最快速地反映环境问题。倘若只赋予检察机关起诉权，那么对于行政机关不作为的监督以及环境破坏的控制将产生滞后性，而最终可能不利于环境问题的治理与保护。因此，笔者认为针对环境领域的公益性举报，如果公民对行政机关未及时答复或者调查处理行为不服，那么作为环境危害最直接的受作用者，公权力机关的有力监督方，理当享有有限度的原告主体资格。在客观诉讼理念的有益补充之下，更好地达到督促相应领域的公权力机关积极履行职责的效果。
此外，纵观世界各国，尤其是西方发达国家，构建客观诉讼理念下公民或者社会团体享有对环境问题的起诉资格俨然成为一大趋势。例如美国环境行政公益诉讼制度，已经于多年的司法实践中逐步确立了私人检察官理论，开创公民个人或者社会团体就环境问题享有原告资格的诉讼制度先河。正式确认公民或者社会团体，一旦有充足证据证明行政机关的行政调查处理不作为等行为，并有确切证据证明有损其享有的值得法律保护的环境权益等，便能作为原告提起诉讼。同时，大陆法系国家的代表之一德国，同样构建了以专门行政法院处理公民或者社会团体提起环境行政公益诉讼的制度。由此观之，大部分发达国家对环境行政公益诉讼领域内的原告主体资格认定，呈现出多元化的开放姿态。在经济与环境共生共进的时代背景下，我国也应当顺势而为，积极吸取有益的诉讼制度与司法实践经验，并结合我国的社会国情，在限制滥诉的前提下，实现环境领域内公益性举报的可诉性，提供和健全监督公权力机关行政的制度保障。通过检察机关、公民个人以及社会团体之间形成多元化的连接机制。在资源得到整合的前提下，更好地达到“各司其职”的法律效果。
结语
法谚“有权利必有救济”，控制行政权力与保障相对人的救济亦是我国行政法的基本立场。一方面，将有利于深化我国行政法治理论的发展。另一方面，通过研究举报答复案件这类实务热点问题，将能进一步扩充行政行为可诉性的研究广度，利于丰富我国权利救济理论的发展并完善行政行为合法性体系建设。由于举报的事项涵盖行政管理的不同领域，举报答复行为本身兼具程序行政行为属性和实质影响的多重内涵，能较为深刻地反映出行政行为与相对人权益冲突的固有矛盾。而保证公民的基本权益不受侵犯，并享有司法救济的保障也是依法治国的要义所在。应当从立法上加快对举报程序和救济制度的完善，从司法上细化审查的标准以达对该类行为的控制。既要完善举报人的诉讼权益保障，从根本上助力于行政机关依法履行行政职能，提升执法能力建设，也要防止滥诉对于司法资源的浪费，以健全行政行为可诉性的研究。
作者简介
曾哲：法学博士，西南政法大学教授，博士生导师，盈科重庆兼职律师。